淺談政府主導型公民信用體系的構建

□何國立

信用問題一直是西方國家和國際社會研究的重點。作為公共組織核心的政府，當前我國社會轉型升級，社會誠信的缺失問題越來越成為危害社會主義市場經濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的障礙，急需政府建設社會信用體系。政府具有公共服務職能、社會管理職能、市場規(guī)制職能、宏觀調控職能，但政府在社會誠信體系建設中特別是在社會信用經濟發(fā)展中、社會信用服務發(fā)展中、社會信用環(huán)境建設中存在一定問題，政府宏觀調控和社會監(jiān)管職能還有待提升。我國政府作為社會信用體系建設的主導，需要加快轉變政府職能，積極發(fā)揮政府作用。

我國學者通過對美國、德國、日本等國外公民信用體系治理實踐與經驗的總結，依據政府在社會信用建設中發(fā)揮作用不同劃分為兩種類型，一種是以政府為主導的歐洲模式，另一種是以自由市場為主導的美國模式。上海、浙江、深圳是我國較早開始社會信用體系建設的地方，我國各地經濟發(fā)展不平衡，信用體系建設起步時間早晚不同，但是都離不開政府權力行使和政府職能的履行、承擔。因此，無論是市場主導模式還是政府主導模式的誠信建設都離不開政府的主導作用，離不開政府在法律體系建設完善、市場規(guī)則制定和市場培育方面的突出作用。

政府是社會誠信體系建設的主要推動者，政府自身的誠信建設則是社會誠信體系建設的關鍵環(huán)節(jié)，或者說是社會誠信體系建設的首要前提。政府本身所擔負的引導、監(jiān)督、管理社會信用的職責，決定了它是社會信用制度建立和維護的主體，是構建社會誠信體系的主導者和推動者。

一、政府在社會信用經濟發(fā)展中的提升

我國當前市場經濟發(fā)展尚不完善，社會轉型時期，在構建社會誠信體系的過程中很容易產生一哄而上的混亂局面。在誠信建設過程中，政府必須發(fā)揮宏觀調控職能，制定完備統(tǒng)一的法律，為誠信體系的建立提供法律保障。我國的信用法律法規(guī)在近幾年有所發(fā)展，主要分布在社會信用體系建設開始比較早的北京、廣東、深圳等地方，全國性的信用法律法規(guī)主要停留在頂層設計，具體操作性的制度還比較少，地方保護主義和部門保護主義導致各地信用信息采集標準不一，以及信用信息共享無法得到保障。如何保障信息共享數據安全性，如何界定和保護組織與自然人征信中涉及的隱私等，這些無不關系公民個人隱私和商業(yè)秘密，甚至是人權，都急需法律保障。

二、政府在社會信用服務發(fā)展中的提升

當前我國信息體系建設與公民的個人信用信息保護矛盾突出，信用信息征集各地標準不一，信用信息共享機制不健全，無法提供有效的信用信息來源，已經嚴重影響到聯(lián)合失信懲戒機制的完善，法律對其信用信息開發(fā)與使用的缺失，也使得個別行業(yè)系統(tǒng)對公民信用信息采集存在一些侵權現(xiàn)象，亟待國家運用法律的手段予以界定。宏觀法律已對公民信息應用與保護做出了粗線條的規(guī)定，比如在信息應用方面，政府部門從不同側面對公民的隱私權進行保護，另外一些地方性的法規(guī)也根據本地實際對信用信息應用中的公民權益保護做出了規(guī)定。但總體來看，我國在立法調整公民信用信息應用與其權益保護關系中，還存在多方面的缺失，主要表現(xiàn)在總體法律規(guī)定方面的缺失、公民征信信息利用方面的缺失、公民信用權益保護方面的缺失。

三、政府在社會信用環(huán)境建設中的提升

1.誠信政府自身建設存在的問題。第一，政府自身行為不規(guī)范破壞政府信用。作為政府組織中的公務人員，一些官員不顧廉潔紀律，以權謀私，不作為、亂作為等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些行為直接損害了政府的形象；一些地方決策者盲目承諾，政務公開不及時，守約和履約無法實現(xiàn)，破壞了人民群眾的信任，加大群眾對政府的不信任。第二，政府職能錯位破壞社會誠信。當前我國社會轉型期，一些事項由于政府和市場的界線不清晰，政府又缺乏機制的監(jiān)督和制約，出現(xiàn)公共權力的擴張和泛化，權力尋租，從而滋生腐敗，政府的公信力出現(xiàn)危機。第三，政府政策的朝令夕改，有些官員為了政績發(fā)布虛假信息，一些地方政府對重大經濟社會問題自行設計而不太注重專家的作用，決策方案評估存在“論而不證”，出現(xiàn)政府政策失誤，使公眾對政府信用信任度大打折扣。

2.誠信文化建設方面存在的問題。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，縱觀我國歷史，從孔子的儒家思想到儒家文化，《論語》《禮記》等著作對誠信作了多次論述，隨著社會的發(fā)展，誠信逐漸從思想層面向日常行為規(guī)范。但中國當前社會的信用意識淡化和信用缺失已經成為不可否認的現(xiàn)實，各級政府積極履行職能，推動信用環(huán)境不斷優(yōu)化，通過直接組織或借助社會組織的力量開展普及信用知識，宣傳誠信道德規(guī)范，開展征信知識宣傳活動，教育廣大企業(yè)和公眾遵守誠信。目前各級政府對信用意識的治理路徑主要局限于宣傳誘導的說教層面，收到的效果不是很明顯，全民守信、社會誠信文化氛圍建設還在路上。一方面跟我國目前征信體系建設、失信懲戒機制的不健全，導致失信成本較低的硬環(huán)境有關，另一方面存在約束機制未真正建立起來，忽視傳統(tǒng)誠信文化與契約文化的融合，出現(xiàn)傳統(tǒng)誠信文化對失信現(xiàn)象的制約乏力。

3.失信懲戒機制方面存在問題。一直以來，由于我國社會信用體系嚴重滯后，導致失信懲戒制度長期處于缺位狀態(tài)。同時，由于市場主體信用意識淡薄、監(jiān)管力度不強等原因，造成商業(yè)欺詐、惡意討債、假冒偽劣等失信現(xiàn)象日益嚴重，阻礙了市場經濟的快速健康發(fā)展。另外，我國信息化建設起步時間晚，各地經濟發(fā)展水平不均衡，各懲戒單位不同程度存在推進態(tài)度不積極、共享意識不強、頂層設計不夠、資金投入不足等問題，造成法院失信懲戒信息成為“信息孤島”比較普遍，信息共享不暢、辦公信息化程度不統(tǒng)一等問題已成為制約實現(xiàn)以信息共享為基礎的失信懲戒制度目標的瓶頸。

鑒于政府權力越位和缺失的弊端，國家逐漸重視采取政府監(jiān)管、市場運作的模式，近年來國家層面已經先后出臺了 《社會信用體系建設規(guī)劃綱要》（2014—2020年）、《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進社會誠信建設的指導意見》，都指出了政府的職能和職責，但是缺少一系列具體操作層面的制度，需要加快轉變政府職能，積極發(fā)揮政府作用，構建我國公民信用體系。政府主要致力于以下三個方面：構建法治誠信政府，提升治理能力現(xiàn)代化；健全失信懲戒機制，創(chuàng)新社會治理多樣化；強化誠信文化建設，重塑契約精神。