，，，，

(1.河海大學(xué)農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，江蘇南京210098；2.江蘇省淮安市洪澤區(qū)水利局，江蘇淮安223100；3.江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心，江蘇南京210029)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)、水利領(lǐng)域的重大改革事項(xiàng)，也是全國農(nóng)村改革試驗(yàn)的重點(diǎn)內(nèi)容，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行具有重要的意義[1]。從2007年水利部在部分大型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)，到2014年國務(wù)院四部委發(fā)文要求選擇試點(diǎn)縣深化改革試點(diǎn)，再到2016年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，隨后國家相關(guān)部委出臺了一系列扎實(shí)推進(jìn)改革的相關(guān)文件，目前全國上下從政府層面陸續(xù)開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革這項(xiàng)工作，投入了大量的人力、物力、財(cái)力[1-2]。為了保障農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作能夠?qū)嵸|(zhì)性推動并達(dá)到預(yù)期的成效，對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作開展階段性總結(jié)分析及其績效評價(jià)非常重要。近年來部分學(xué)者圍繞農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評價(jià)開展了相關(guān)研究工作，取得了一定的進(jìn)展，評價(jià)對象涉及具體項(xiàng)目或區(qū)域，績效指標(biāo)涉及改革所產(chǎn)生的節(jié)水、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、環(huán)境等效益，研究內(nèi)容包括評價(jià)指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)量化方法、指標(biāo)綜合評價(jià)方法等多方面[3-6]?？傮w而言，現(xiàn)有的研究成果偏理論性、實(shí)踐性不強(qiáng)，部分指標(biāo)難以定量化，指標(biāo)權(quán)重存在不確定性，且側(cè)重于綜合性的項(xiàng)目后評估，對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革這項(xiàng)工作性質(zhì)考慮不全面，難以適應(yīng)改革工作績效的階段性評價(jià)。2017年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》，要求建立績效評價(jià)機(jī)制，提出了《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評價(jià)辦法(試行)》。該辦法當(dāng)前對開展改革績效評價(jià)這項(xiàng)工作具有重要指導(dǎo)意義，不過相關(guān)的實(shí)踐應(yīng)用分析鮮見報(bào)道。

為此，本文以江蘇省淮安市洪澤區(qū)為例開展實(shí)踐層面的績效評價(jià)分析，以期為實(shí)踐績效評價(jià)辦法和深入推進(jìn)改革工作提供技術(shù)支持。洪澤區(qū)地處中國第四大淡水湖洪澤湖湖畔，以自流灌溉為主，部分末級渠道水位不高或局部高地需提水灌溉，灌溉按畝收費(fèi)，主要對水稻田收取180元/hm2(12元/畝)的水利工程水費(fèi)，該標(biāo)準(zhǔn)是江蘇省在2000年按分片統(tǒng)一制定的，而泵站提水灌溉的水稻田還需承擔(dān)提水費(fèi)，按畝收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由泵站承包人與農(nóng)戶商定，主要用于電費(fèi)、基本維修和管理費(fèi)等。部分經(jīng)濟(jì)條件較好的村，農(nóng)戶所要繳納水利工程水費(fèi)甚至泵站提水費(fèi)均由村委統(tǒng)籌統(tǒng)一支出?？傮w上灌溉收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于供水成本，所收取的水利工程水費(fèi)僅能滿足灌區(qū)骨干工程的基本運(yùn)行，末級渠系運(yùn)行管理費(fèi)用尚無穩(wěn)定的來源渠道，整體上尚未形成合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。洪澤區(qū)在2014年列入全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)為該項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，近年來洪澤區(qū)圍繞改革任務(wù)目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)毓喔扔盟畬?shí)際情況，選擇典型試點(diǎn)區(qū)開展了相關(guān)工作，取得了一定成效，主要表現(xiàn)在從上到下的宣傳發(fā)動和組織試點(diǎn)實(shí)施、對末級渠系工程和計(jì)量設(shè)施進(jìn)行配套、調(diào)查核算供水成本并制訂計(jì)量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)末級渠系運(yùn)行管理和水費(fèi)計(jì)收管理組織、探索精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法等，基本上摸清了水價(jià)改革的重點(diǎn)任務(wù)和工作思路[7-8]。下文主要從工作開展情況和任務(wù)完成情況對2017年洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效開展總結(jié)分析，其中工作評價(jià)包括工作責(zé)任落實(shí)、信息報(bào)送和宣傳工作，任務(wù)完成評價(jià)包括改革實(shí)施計(jì)劃面積完成情況及夯實(shí)改革基礎(chǔ)、水價(jià)形成機(jī)制和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等改革的重點(diǎn)任務(wù)。

1 改革工作評價(jià)

1.1 縣級層面工作責(zé)任落實(shí)情況

a) 縣級領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議制度建立及履職情況。由于改革牽涉多個(gè)部門，縣級領(lǐng)導(dǎo)重視和部門協(xié)作對改革工作的推進(jìn)具有重要作用。在2014年底，洪澤區(qū)經(jīng)農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部委批準(zhǔn)為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)任務(wù)含列其中，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，成立了由區(qū)委書記、區(qū)長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并先后多次召開專題會議研究推進(jìn)措施，多部門協(xié)調(diào)配合，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)。隨后，區(qū)水利局于2017年4月27日成立了區(qū)水利局農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長任組長，局領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員任副組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人任組員，總體負(fù)責(zé)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的日常工作。2017年12月5日，為了進(jìn)一步推進(jìn)全區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，又專門成立了洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)分管副區(qū)長任組長，區(qū)水利局局長任副組長，區(qū)政府辦公室及其他部門和相關(guān)街道(鎮(zhèn))分管領(lǐng)導(dǎo)為成員。2017年，區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組多次召開會議部署推進(jìn)改革工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、區(qū)水利局也多次召開會議落實(shí)年度改革工作，重點(diǎn)推進(jìn)了全區(qū)改革工作方案和政策的研究出臺、宣傳培訓(xùn)和調(diào)查分析總結(jié)等工作，并指導(dǎo)完成了高良澗街道(自流灌溉)、岔河鎮(zhèn)試點(diǎn)區(qū)(小型泵站提水灌溉)的改革試點(diǎn)工作。

b) 縣級改革監(jiān)督檢查和績效評價(jià)機(jī)制建立和工作開展情況。2017年，洪澤區(qū)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的過程中狠抓監(jiān)督檢查工作，區(qū)各有關(guān)部門按照全區(qū)改革方案及其部門分工的要求，加大檢查考核力度，深入2017年度試點(diǎn)區(qū)基層一線，緊盯目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化動態(tài)跟蹤和工作指導(dǎo)。例如，區(qū)水利局多次深入橫流支渠自流灌溉片、南和平斗渠自流灌溉片、岔河鎮(zhèn)提水灌溉片3個(gè)試點(diǎn)區(qū)針對計(jì)量設(shè)施安裝情況、協(xié)會建管情況、供水服務(wù)、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等方面，對所在鎮(zhèn)、村以及水利站、管水員等開展調(diào)研督導(dǎo)；區(qū)物價(jià)局會同水利局組織人員下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到田頭走訪村委會領(lǐng)導(dǎo)、斗渠管理員、用水農(nóng)戶等，對用水量、供水成本、水費(fèi)等做成本調(diào)查和詢問筆錄，出臺了農(nóng)業(yè)用水價(jià)格實(shí)施辦法和試點(diǎn)區(qū)指導(dǎo)價(jià)格并做了宣講、督促實(shí)施工作；區(qū)財(cái)政局、水利局會同相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策開展了大量的調(diào)研走訪和測算分析工作，及時(shí)出臺了相關(guān)的試行辦法，并在試點(diǎn)區(qū)鎮(zhèn)、村做了宣講和年度督促試行實(shí)施。洪澤區(qū)在按照市局要求做好進(jìn)展情況上報(bào)、現(xiàn)場督查準(zhǔn)備等各項(xiàng)工作的同時(shí)，還成立了區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作督查組，下發(fā)了《淮安市洪澤區(qū)關(guān)于開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作督查的通知》，對2017年3個(gè)試點(diǎn)區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革工作開展情況進(jìn)行督查，建立了監(jiān)督檢查機(jī)制，按季度提前落實(shí)任務(wù)清單和責(zé)任人并實(shí)行每季度定期檢查和不定期抽查，通過深入現(xiàn)場的督查工作，有效地促進(jìn)了改革工作進(jìn)度。

2017年底，在國家、省發(fā)布有關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評價(jià)辦法后，洪澤區(qū)迅速組織相關(guān)工作人員開展了指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)，并經(jīng)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究決定，為了推進(jìn)全區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評價(jià)辦法(試行)的通知》，重點(diǎn)從工作開展情況和任務(wù)完成情況做好年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評價(jià)工作，要求從2018年開始各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對各轄區(qū)范圍內(nèi)年度改革工作開展自評，并于11月中旬將自評情況上報(bào)區(qū)級；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級自評基礎(chǔ)上，區(qū)級認(rèn)真組織開展評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果及證明材料于11月底前上報(bào)市級相關(guān)部門。

c) 縣級改革激勵(lì)機(jī)制建立及工作開展情況。洪澤區(qū)在農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)(即小型水利工程、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村交通設(shè)施、農(nóng)村公共綠化設(shè)施、農(nóng)村公共活動場所)“五位一體管護(hù)”方面建立了督查考核激勵(lì)機(jī)制，以全面提升管護(hù)成效。針對“五位一體”管護(hù)工作量廣面大，督查管理考核人員工作積極性不高等問題，區(qū)政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步提升小型水利工程管理體制改革暨五位一體管護(hù)成效的意見》文件，實(shí)施了包括保證金制度、加大年終考核評比獎(jiǎng)勵(lì)力度、授予村(居)臨時(shí)處置權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀管護(hù)員等主要措施。此外，為確實(shí)發(fā)揮保證金的激勵(lì)作用，制定了《洪澤區(qū)五管辦提升五位一體管護(hù)成效保證金兌現(xiàn)細(xì)則(試行)》，加大督查考核力度，區(qū)五管辦每天堅(jiān)持督查，每天下發(fā)整改通知，督查相關(guān)鎮(zhèn)(街道)及時(shí)落實(shí)整改，這種激勵(lì)機(jī)制的建立對全面提升管護(hù)水平觸動大、效果好。

d) 制定年度實(shí)施計(jì)劃。2016年11月，洪澤區(qū)人民政府辦公室發(fā)布了《淮安市洪澤區(qū)人民政府關(guān)于同意淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案的批復(fù)》，提出了“十三五”期間全區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施進(jìn)度安排表，明確了各個(gè)年度的重點(diǎn)任務(wù)和進(jìn)度安排；提出了改革責(zé)任分工與投資匡算表，明確了各個(gè)部門的職能分工和改革任務(wù)。2016年12月，洪澤區(qū)在該方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合2016年度試點(diǎn)工作情況，研究編制并出臺了《洪澤區(qū)2017年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作方案》，明確了2017年計(jì)劃完成改革面積4 153.54 hm2的工作任務(wù)，將改革實(shí)施面積細(xì)化分解到具體地塊，并形成了各用水戶基礎(chǔ)臺帳，于2017年底完成了計(jì)劃任務(wù)并通過了市級驗(yàn)收。2017年11月研究出臺了《淮安市洪澤區(qū)2018年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施計(jì)劃》，明確2018年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作目標(biāo)和任務(wù)。

1.2 信息報(bào)送和宣傳工作

a) 信息報(bào)送工作。按照省、市關(guān)于定期報(bào)送農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有關(guān)情況的相關(guān)通知，洪澤區(qū)按照相應(yīng)的要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，及時(shí)報(bào)送了不同階段的工作進(jìn)展情況及年度實(shí)施計(jì)劃，通過信息的報(bào)送也促進(jìn)了本區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的總結(jié)和逐項(xiàng)工作內(nèi)容的推進(jìn)，2017年累計(jì)上報(bào)工作進(jìn)展情況11次、上報(bào)2017年度實(shí)施計(jì)劃1次。

2017年，洪澤區(qū)由于在小型水利工程管理體制改革、五位一體管護(hù)機(jī)制、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等方面較早的開始試點(diǎn)并取得了階段性成績，吸引了大批來洪澤考察學(xué)習(xí)交流的單位，每次接待均做好了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作簡報(bào)、典型經(jīng)驗(yàn)交流等材料，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)2017年全年接待批次達(dá)50次以上，這些活動也同時(shí)促進(jìn)了對改革工作的重視以及不斷的總結(jié)分析和逐步完善推進(jìn)。同時(shí)，洪澤區(qū)也在省、市相關(guān)安排下，參加了推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作方面的培訓(xùn)會、交流會、總結(jié)會，提交了典型經(jīng)驗(yàn)交流材料，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)全年參加并交流10次以上。例如，區(qū)水利局專門組織從事水價(jià)改革的同志專程去南京市江寧區(qū)、谷里街道學(xué)習(xí)觀摩農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作等。

b) 宣傳引導(dǎo)工作。2017年，洪澤區(qū)在穩(wěn)步做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)工作的同時(shí)，同步抓好改革的輿情引導(dǎo)和社會宣傳工作。例如，向全區(qū)發(fā)出了《致全區(qū)農(nóng)民用水戶的一封信》；制作了改革宣傳片；制作宣傳橫幅在改革試點(diǎn)區(qū)宣傳；在改革試點(diǎn)區(qū)樹立了改革試點(diǎn)公示牌、灌溉單元管護(hù)公示牌；在泵站、路橋、房屋等處醒目位置刷了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的各種宣傳語和口號；制作并印發(fā)了農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)概略圖和宣傳畫；組織了多次培訓(xùn)會議等。通過各種宣傳、培訓(xùn)等引導(dǎo)，做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策解讀，把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目的意義、方針政策等向廣大群眾宣傳，爭取群眾理解、支持和參與，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)水觀念、增強(qiáng)節(jié)水意識，提高有償用水意識和節(jié)約用水的自覺性，提高維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行的自覺性，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革營造了良好的社會氛圍。

2 改革任務(wù)評價(jià)

2.1 改革實(shí)施面積完成情況

2017年全區(qū)上報(bào)計(jì)劃完成改革面積4 133.54 hm2，分為橫流支渠自流灌溉片、南和平斗渠自流灌溉片、岔河鎮(zhèn)提水灌溉片3個(gè)試點(diǎn)區(qū)，包括高良澗街道越城村、賀接村等7個(gè)村1 600.08 hm2；朱壩街道大劉村266.68 hm2；岔河鎮(zhèn)西城村、東陳村等6個(gè)村2 200.11 hm2。2017年底，全區(qū)實(shí)際改革實(shí)施面積達(dá)4 133.54 hm2，占年度計(jì)劃實(shí)施面積的比例達(dá)100%，占全區(qū)有效灌溉面積31 333.49 hm2的13.25%。

2.2 夯實(shí)改革基礎(chǔ)

a) 配備完善供水計(jì)量設(shè)施。近年來洪澤區(qū)加快了農(nóng)業(yè)供水計(jì)量體系建設(shè)，新建、改擴(kuò)建工程做到量水設(shè)施與主體工程同步設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同期發(fā)揮效益；對于尚未配備計(jì)量設(shè)施的已建農(nóng)田灌溉工程，結(jié)合農(nóng)田水利相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目積極落實(shí)經(jīng)費(fèi)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量設(shè)施逐步安裝到位。2016年在試點(diǎn)區(qū)購置安裝量水設(shè)備24套，其中固定式23套，便攜式1套。2017年，新增配套明渠流量計(jì)30套，灌溉泵站流量計(jì)100套。典型試點(diǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)了計(jì)量設(shè)施的全面配套，洪澤全區(qū)在小型灌溉泵站計(jì)量設(shè)施配套方面，至2020年計(jì)劃完成746座，到2017年底配套總數(shù)達(dá)到298座、配套率達(dá)到了40%，包括安裝計(jì)量設(shè)施115座和利用“以時(shí)計(jì)水、以電折水”方法換算用水量以滿足基本計(jì)量供水和計(jì)量收費(fèi)要求的183座。

b) 建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。根據(jù)全區(qū)用水總量控制指標(biāo)、《江蘇省灌溉用水定額》，參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算和相關(guān)試驗(yàn)分析以及泵站供水量估算等數(shù)據(jù)，考慮到農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的實(shí)際情況和需求，尤其是超定額累進(jìn)加價(jià)、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)中用水指標(biāo)的合理設(shè)計(jì)，綜合確定了2017年度改革試點(diǎn)區(qū)的灌溉用水定額參考標(biāo)準(zhǔn)：大型灌區(qū)自流灌溉區(qū)水稻年用水定額10 500 m3/hm2，小型提水灌溉區(qū)水稻年用水定額9 000 m3/hm2；經(jīng)濟(jì)作物2 250 m3/hm2、水產(chǎn)養(yǎng)殖30 000 m3/hm2。同時(shí)，核定了3個(gè)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)總量4 024.5萬m3，并通過文件下發(fā)了《關(guān)于核定分配淮安市洪澤區(qū)2017年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)的通知》，實(shí)現(xiàn)了對改革實(shí)施區(qū)域?qū)嵭修r(nóng)業(yè)用水總量控制的目的。

2017年，在改革實(shí)施區(qū)域?qū)嵭修r(nóng)業(yè)用水總量控制的基礎(chǔ)上，采取“協(xié)會發(fā)證、會員發(fā)卡”的辦法，將改革實(shí)施區(qū)域農(nóng)業(yè)水權(quán)進(jìn)一步細(xì)化分解到供水管理單位、用水者協(xié)會、農(nóng)戶。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積范圍內(nèi)，由區(qū)水利局以協(xié)會為單元統(tǒng)一發(fā)放“農(nóng)業(yè)水權(quán)證”(明確協(xié)會的水權(quán)總量)、由協(xié)會給用水戶發(fā)放“用水量分配卡”(明確各用水戶的種植結(jié)構(gòu)、灌溉面積和水權(quán)量)，實(shí)行統(tǒng)一制作證件并發(fā)放，明確農(nóng)業(yè)水權(quán)，實(shí)行總量控制、定額管理。

c) 明確工程管護(hù)責(zé)任。洪澤區(qū)在農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作中，通過深入全面調(diào)查、合理確權(quán)、核發(fā)證書按法定程序移交產(chǎn)權(quán)等辦法，2017年改革面積范圍內(nèi)的農(nóng)田水利工程及設(shè)施產(chǎn)權(quán)得到了全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)清晰。同時(shí)，全力推行“五位一體”管護(hù)模式，明確工程管護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，根據(jù)工程特點(diǎn)和受益范圍，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，采取競爭承包管理、流轉(zhuǎn)土地管理、用水者協(xié)會管護(hù)等模式，落實(shí)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)方式，改革面積范圍內(nèi)主要水利設(shè)施的管護(hù)主體及責(zé)任均得到了落實(shí)。

d) 健全末級渠系管理組織。據(jù)2016年底統(tǒng)計(jì)，洪澤區(qū)共計(jì)完成登記注冊5個(gè)農(nóng)民用水協(xié)會，專管人員35人，管理灌溉面積1 861.47 hm2。2017年，改革實(shí)施區(qū)域在區(qū)行政審批中心完成登記注冊，成立高良澗街道用水者協(xié)會和岔河鎮(zhèn)用水者協(xié)會，其管理的有效灌溉面積達(dá)12 133.94 hm2，改革實(shí)施區(qū)域末級渠系管理組織覆蓋率達(dá)到100%。全區(qū)登記注冊的用水者協(xié)會管理的有效灌溉面積達(dá)12 133.94 hm2，占全區(qū)有效灌溉面積31 333.49 hm2的38.7%。通過健全末級渠系管理組織，支持發(fā)展和壯大用水者協(xié)會，進(jìn)一步明確了其功能定位，拓展服務(wù)范圍，健全管理機(jī)制，發(fā)揮其在末級渠系工程管護(hù)、灌溉用水管理和水費(fèi)計(jì)收等方面中的主體作用。

e) 農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率。根據(jù)省、市相關(guān)文件精神，洪澤區(qū)水利工程水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為180元/hm2，相比運(yùn)行成本水價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)差距明顯。綜合考慮實(shí)際情況以及用水戶承受能力，確定了2017年度試點(diǎn)區(qū)自流灌溉區(qū)水價(jià)為0.05元/m3，提水灌溉區(qū)水價(jià)為0.07元/m3?？紤]到水價(jià)改革試點(diǎn)運(yùn)行初期的實(shí)際情況，以“降低政治和社會風(fēng)險(xiǎn)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”為出發(fā)點(diǎn)，現(xiàn)階段采用“全額補(bǔ)貼、核清水費(fèi)”的方案，通過補(bǔ)貼保證試點(diǎn)區(qū)農(nóng)戶水費(fèi)支出水平與改革前的基本一致。對用水戶前期均先按照水利工程水費(fèi)180元/hm2(12元/畝)預(yù)繳水費(fèi)，對提灌試點(diǎn)區(qū)預(yù)提運(yùn)行電費(fèi)和人員管護(hù)費(fèi)用，灌溉結(jié)束后，按照計(jì)量點(diǎn)供水量和運(yùn)行成本水價(jià)核算畝均應(yīng)交水費(fèi)，結(jié)合預(yù)收水費(fèi)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼核算清楚用水量、應(yīng)收水費(fèi)和實(shí)收水費(fèi)，最后開具農(nóng)業(yè)水費(fèi)結(jié)算憑證，包括用水量、農(nóng)業(yè)水價(jià)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等信息，增強(qiáng)農(nóng)戶對畝均用水量和計(jì)量收費(fèi)的認(rèn)識。2017年度改革實(shí)施區(qū)域內(nèi)水利工程水費(fèi)的實(shí)收率達(dá)到90%以上。

f) 推廣節(jié)水技術(shù)。通過灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目、新增千億斤糧食項(xiàng)目、白馬湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目洪澤縣節(jié)水灌溉工程、高效節(jié)水灌溉等項(xiàng)目開展了工程配套改造，同時(shí)加大了管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉設(shè)施的推廣力度，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定了良好的基礎(chǔ)。水稻是洪澤區(qū)的主要灌溉作物，近年來洪澤區(qū)加大水稻淺濕調(diào)控灌溉技術(shù)的推廣力度，聯(lián)合河海大學(xué)、漣水縣水利科學(xué)研究站制作了形象生動、易于理解的水稻淺濕調(diào)控灌溉技術(shù)宣傳畫，把宣傳教育做到田頭、農(nóng)戶家，起到了一定的促進(jìn)效果。

洪澤區(qū)編制完成了《洪澤區(qū)高效節(jié)水灌溉總體實(shí)施方案》，“十三五”時(shí)期計(jì)劃在166.67 hm2的基礎(chǔ)上發(fā)展952.05 hm2。其中，2017年高效節(jié)水灌溉面積任務(wù)206.67 hm2已全面完成。主要作法是依托水利基本建設(shè)，注重與高效農(nóng)業(yè)相結(jié)合，發(fā)展優(yōu)質(zhì)作物種植區(qū)，實(shí)施了白馬湖節(jié)水灌溉項(xiàng)目低壓管道灌溉109.33 hm2，滴灌項(xiàng)目6.67 hm2、噴灌6.67 hm2，小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目低壓管道灌溉26.67 hm2，另外三河鎮(zhèn)食品產(chǎn)業(yè)園社會資本融資微灌項(xiàng)目57.33 hm2。

2.3 建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

a) 建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)相關(guān)管理辦法。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)用水價(jià)格管理，維護(hù)供用水雙方合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，保障農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行，結(jié)合本地實(shí)際及其農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)工作的要求，經(jīng)區(qū)人民政府同意，區(qū)物價(jià)局、水利局聯(lián)合制定了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理辦法》。該辦法明確了周橋灌區(qū)為國家大型灌區(qū)，農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)行政府定價(jià)；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按照補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)成本核定，不計(jì)利潤和稅金；農(nóng)業(yè)用水按照“誰供水誰收費(fèi)，誰用水誰繳費(fèi)”的原則實(shí)行計(jì)量收費(fèi)；試點(diǎn)區(qū)暫行單一制水價(jià)，逐步推行兩部制水價(jià)；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的制訂按照用水定額確定、供水成本測算、水價(jià)核定、及時(shí)公開等程序執(zhí)行；實(shí)行農(nóng)業(yè)用水價(jià)格分類水價(jià)，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型；逐步探索建立與農(nóng)民承受能力、節(jié)水成效、地方財(cái)力相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制；逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。

b) 合理測算并制定農(nóng)業(yè)水價(jià)。按照農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理辦法等相關(guān)文件，開展了成本監(jiān)審并合理測算改革實(shí)施區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)。對周橋灌區(qū)骨干工程和試點(diǎn)區(qū)末級渠系工程的供水成本分別進(jìn)行了調(diào)查分析，從骨干工程供水和末級渠系終端供水的角度分別測算了理論上的全成本水價(jià)、運(yùn)行成本水價(jià)和兩部制水價(jià)，同時(shí)，對近3 a試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出情況開展了問卷調(diào)查，分析了用水戶對農(nóng)業(yè)水價(jià)的承受能力。針對水稻田灌溉的主要測算結(jié)果包括：灌區(qū)國有水利工程水價(jià)，全成本水價(jià)為0.038元/m3，運(yùn)行成本水價(jià)為0.017元/m3，兩部制水價(jià)中的基本水價(jià)為0.023元/m3、計(jì)量水價(jià)分別為0.017元/m3。試點(diǎn)區(qū)一(自流灌溉，大戶承包)的農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)，全成本水價(jià)為0.107元/m3，運(yùn)行成本水價(jià)為0.051元/m3，兩部制水價(jià)中的基本水價(jià)為0.069元/m3、計(jì)量水價(jià)分別為0.041元/m3。試點(diǎn)區(qū)二(自流灌溉，分散農(nóng)戶)的農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)，全成本水價(jià)為0.093元/m3，運(yùn)行成本水價(jià)為0.047元/m3，兩部制水價(jià)中的基本水價(jià)為0.061元/m3、計(jì)量水價(jià)分別為0.035元/m3；試點(diǎn)區(qū)三(提水灌溉，分散農(nóng)戶)的農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)，全成本水價(jià)為0.133元/m3，運(yùn)行成本水價(jià)為0.060元/m3，兩部制水價(jià)中的基本水價(jià)為0.086元/m3、計(jì)量水價(jià)分別為0.050元/m3。

通過成本測算、集體研究、成本監(jiān)審等，區(qū)物價(jià)局、水利局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于核定洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的通知》，制定了改革實(shí)施區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整計(jì)劃，對2017年3個(gè)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)核定結(jié)果為：大型灌區(qū)自流灌溉區(qū)，糧食作物標(biāo)準(zhǔn)為0.05元/m3、經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)為0.07元/m3；小型提水灌溉區(qū)糧食作物標(biāo)準(zhǔn)為0.07元/m3、經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)為0.1元/m3。改革實(shí)施區(qū)域骨干水利工程水價(jià)已明確調(diào)整到運(yùn)行維護(hù)成本水平，末級渠系已明確農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平實(shí)施計(jì)劃的面積比例達(dá)到100%。

改革前，自流灌溉區(qū)水稻田主要征收水利工程水費(fèi)180元/hm2，提水灌溉區(qū)除征收水利工程水費(fèi)外，農(nóng)戶還需承擔(dān)提水費(fèi)平均240元/hm2，均實(shí)行按畝收費(fèi)。根據(jù)區(qū)物價(jià)局、水利局聯(lián)合核定的農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和用水定額，并執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策，在改革試點(diǎn)期間農(nóng)民實(shí)際支出的農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不會超過改革前的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)節(jié)水了還有一定的獎(jiǎng)勵(lì)，因此，實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)不會增加。對改革實(shí)施區(qū)域范圍內(nèi)用水戶的典型調(diào)查也顯示，農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)合理、用戶接受程度高。

c) 實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)制度。洪澤區(qū)出臺了超定額累進(jìn)加價(jià)制度，在物價(jià)局、水利局聯(lián)合制定的《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理辦法》中予以了明確。超定額用水5%以上不足20%的用水量按照執(zhí)行水價(jià)的1倍加收；超定額用水20%以上不足30%的用水量按照執(zhí)行水價(jià)的2倍加收；超定額用水30%以上的用水量按照執(zhí)行水價(jià)的3倍加收。累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)的加價(jià)部分上繳財(cái)政專戶，用于農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)以及其他水資源節(jié)約和保護(hù)活動。

2.4 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

a) 出臺精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法。2017年5月，針對本地農(nóng)業(yè)供水特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)水價(jià)的實(shí)際，保障用水交費(fèi)的公平性和用水戶的權(quán)益，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，保證農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作的平穩(wěn)推進(jìn)，由區(qū)水利局、財(cái)政局聯(lián)合出臺了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼實(shí)施辦法》，明確了設(shè)立補(bǔ)貼資金、補(bǔ)貼對象、申請條件、計(jì)算方法、補(bǔ)貼程序與資金管理等。為了調(diào)動試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民參與和支持農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的積極性，在試點(diǎn)初期實(shí)行全額補(bǔ)貼，即按照改革前后計(jì)算水費(fèi)的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，原則上不提高改革前的農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)際支出水平。對于農(nóng)民用水合作組織或水利工程管護(hù)主體，若實(shí)際收取的水費(fèi)難以滿足其管理范圍內(nèi)工程和組織的正常運(yùn)行，由財(cái)政統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)貼資金以維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，標(biāo)準(zhǔn)為其運(yùn)行維護(hù)成本的缺口。為規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金籌集、使用與管理水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，2017年5月由區(qū)水利局、財(cái)政局聯(lián)合出臺了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金籌集、使用與管理辦法》，明確了獎(jiǎng)勵(lì)資金籌集、獎(jiǎng)勵(lì)對象、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)考核以及資金使用管理等。為了方便實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，試點(diǎn)期間按照畝均節(jié)水量分15、22.5、45元/hm2(1、1.5、3元/畝)3檔進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，由財(cái)政統(tǒng)籌落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)資金。

b) 落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金。按照補(bǔ)貼辦法、執(zhí)行水價(jià)、用水定額等，洪澤區(qū)組織專業(yè)人員對2017年度3個(gè)試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金進(jìn)行了測算，共需補(bǔ)貼159.2萬元，考慮到“五位一體”管護(hù)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)落實(shí)240元/hm2，則需落實(shí)補(bǔ)貼59.5萬元(折合平均142.5元/hm2)。根據(jù)補(bǔ)貼辦法，對農(nóng)戶實(shí)行全額補(bǔ)貼、一收一補(bǔ)，則農(nóng)戶實(shí)際上繳水費(fèi)與現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)一樣，因此單從農(nóng)戶繳費(fèi)與補(bǔ)貼資金的來去來看無需額外補(bǔ)貼資金，則上述測算的補(bǔ)貼資金落實(shí)后，直接補(bǔ)貼給試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)民用水者協(xié)會(或工程管護(hù)主體)，以彌補(bǔ)工程運(yùn)行管理和供水管理的成本。按照節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法、用水定額和實(shí)際用水量等，各試點(diǎn)區(qū)用水與改革前相比有一定的節(jié)水效果，已經(jīng)落實(shí)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金6.23萬元。

3 結(jié)論與建議

a) 參考《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評價(jià)辦法(試行)》，從工作開展情況和任務(wù)完成情況兩方面對2017年洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效開展了總結(jié)分析評價(jià)。結(jié)果表明：洪澤區(qū)建立了縣級改革領(lǐng)導(dǎo)小組制度、監(jiān)督檢查和績效評價(jià)機(jī)制、改革激勵(lì)機(jī)制并開展了實(shí)質(zhì)運(yùn)行，制定了年度實(shí)施計(jì)劃并扎實(shí)開展了各項(xiàng)改革工作，信息報(bào)送和宣傳工作得到了推進(jìn)和落實(shí)；年度計(jì)劃的改革實(shí)施面積已經(jīng)全面完成；通過配備供水計(jì)量設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、明確工程管護(hù)責(zé)任、健全末級渠系管理組織、狠抓農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率、推廣節(jié)水技術(shù)等措施，夯實(shí)了改革基礎(chǔ)；通過出臺農(nóng)業(yè)水價(jià)相關(guān)管理辦法、合理測算并制定農(nóng)業(yè)水價(jià)、實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)制度，基本建立了農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；通過出臺精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法、落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，基本建立了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?？傮w上，洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)工作取得了階段性的進(jìn)展，達(dá)到了試點(diǎn)期間預(yù)期的階段性目標(biāo)。

b) 雖然績效評價(jià)顯示洪澤區(qū)在試點(diǎn)區(qū)開展的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得了顯著的階段性成效，但面對全縣域推行的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作任重道遠(yuǎn)，還存在一些問題亟待完善解決。這項(xiàng)工作涉及多部門、綜合性較強(qiáng)，雖然全區(qū)已經(jīng)建立了組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及部門協(xié)調(diào)機(jī)制，但在具體落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)、推進(jìn)各項(xiàng)工作時(shí)仍然遇到各種問題、影響改革進(jìn)度，部門協(xié)作機(jī)制還有待進(jìn)一步磨合完善。洪澤區(qū)水源條件相對較好，多年來實(shí)行按畝收費(fèi)、低價(jià)收費(fèi)而農(nóng)業(yè)稅全免，部分群眾的認(rèn)識還不到位，全面推進(jìn)計(jì)量收費(fèi)、落實(shí)水價(jià)改革的難度還比較大，宣傳培訓(xùn)工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。農(nóng)田水利尤其是末級渠系工程尚未完全配套、部分設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不高且計(jì)量設(shè)施技術(shù)性強(qiáng)、投入大、配套進(jìn)度慢，給水價(jià)改革的全面推進(jìn)帶來了難度，需要進(jìn)一步整合各方面涉農(nóng)項(xiàng)目或財(cái)政資金，在資金和技術(shù)方面加大投入。由于目前計(jì)量一般難以到戶，計(jì)量點(diǎn)控制范圍的大小需要進(jìn)一步結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟(jì)和供水管理要求等綜合確定，以實(shí)現(xiàn)投入少、可計(jì)量又能促進(jìn)節(jié)水的綜合目的。部分農(nóng)民用水者協(xié)會形式大于內(nèi)容，人員和資金難以落實(shí)導(dǎo)致難以正常發(fā)揮作用，還需要進(jìn)一步加大投入和技術(shù)扶持，努力提高協(xié)會的自身運(yùn)作能力。合理的水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，尤其是精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來源需要進(jìn)一步明確落實(shí)。目前的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作以政府層面推動為主，從下自上的動力還不足，而且縣級政府財(cái)力有限，需要進(jìn)一步整合資源、加大投入力度。目前的績效評價(jià)辦法側(cè)重于從上到下的政府層面的工作評價(jià)，但水價(jià)改革事關(guān)節(jié)水農(nóng)業(yè)和水利事業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民切身利益，需要進(jìn)一步從工程運(yùn)行成本費(fèi)用的補(bǔ)償程度、促進(jìn)節(jié)水的效果、農(nóng)民的接受度和滿意度、工程運(yùn)行維護(hù)管理水平等方面進(jìn)行綜合性評估。