《黑河流域管理?xiàng)l例》立法芻議

張 婕，錢(qián) 卿，李 柯

（1.黃河水利委員會(huì)黑河流域管理局，甘肅蘭州730030；2.西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安710063）

黑河是我國(guó)西北地區(qū)第二大內(nèi)陸河，發(fā)源于祁連山中段，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古三省（區(qū)），流域面積約14.29萬(wàn)km2。黑河屬典型的資源性缺水流域，水資源嚴(yán)重匱乏。為了化解流域水資源緊缺引發(fā)的區(qū)域間水事矛盾，保護(hù)流域脆弱的生態(tài)環(huán)境，從2000年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)黑河干流水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度。黑河水量調(diào)度20 a，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院水量分配方案確定的分水目標(biāo)，合理配置了流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，初步遏制了下游生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢(shì)并使局部地區(qū)得到恢復(fù)和改善，緩解了區(qū)域間水事矛盾，產(chǎn)生了顯著的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，被譽(yù)為“一曲綠色的頌歌”。

當(dāng)前，新時(shí)代治水矛盾的深刻變化，決定了水利工作要貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針，落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”治水總基調(diào)。在黑河流域，進(jìn)一步的工作方向在于“打造西北內(nèi)陸河流域管理標(biāo)桿”，實(shí)現(xiàn)黑河流域管理各項(xiàng)工作的可持續(xù)發(fā)展。黑河流域綜合治理能力的有效提升，離不開(kāi)法治特別是立法工作的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障。《黑河流域管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的制定，對(duì)于實(shí)施流域綜合治理、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)法治建設(shè)工作，都有著重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。在新的形勢(shì)下，亟需構(gòu)建和完善以《條例》為核心的黑河流域管理法律體系，打造西北內(nèi)陸河流域法治化治理的標(biāo)桿。

1 《條例》立法的必要性

黑河流域管理及其法治化建設(shè)面臨的緊迫挑戰(zhàn)和更高要求，決定了《條例》立法的必要性?；诤诤恿饔蚬芾淼默F(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展趨勢(shì)，《條例》立法的必要性可主要從以下5個(gè)方面來(lái)詳細(xì)分析。

1.1 制定《條例》是加強(qiáng)黑河流域綜合治理的需要

黑河流域及其管理的特殊性、重要性和復(fù)雜性決定了專(zhuān)門(mén)開(kāi)展《條例》立法、加強(qiáng)黑河流域綜合治理的必要性。

（1）黑河流域水情具有典型特殊性。黑河是西北地區(qū)第二大內(nèi)陸河，也是唯一跨?。▍^(qū)）的內(nèi)陸河。流域干旱少雨，蒸發(fā)強(qiáng)烈，上、中、下游地區(qū)差異性較大。河川徑流可明顯地劃分為徑流形成、利用和消失區(qū)：上游祁連山區(qū)降水較多，又有冰川融水補(bǔ)給，下墊面為石質(zhì)山區(qū)且植被良好，是黑河徑流的形成區(qū)；中游河西走廊和下游阿拉善平原南部，降水少而蒸發(fā)強(qiáng)烈，上游來(lái)的河水被大量引用，徑流量沿程減少，屬于徑流利用區(qū)；下游尾閭附近，地下徑流和余留的河川徑流以土壤潛水層蒸發(fā)和流入居延海水面蒸發(fā)的形式為尾閭地區(qū)生態(tài)消耗，屬于徑流消失區(qū)。河川徑流水量年內(nèi)分配不均，上游來(lái)水每年 10月至翌年2月占全年的17.4%，3—5月占14.8%，6—9月占67.8%。地表水、地下水轉(zhuǎn)換頻繁，地下水資源量主要由河川徑流轉(zhuǎn)化補(bǔ)給，地下水與河川徑流不重復(fù)量?jī)H為3.33億m3。在用水現(xiàn)狀方面，黑河流域以生產(chǎn)、生活用水為主，生產(chǎn)、生活用水與生態(tài)用水之間的矛盾比較突出。從用水量的地區(qū)分布看，用水量主要集中在中游，上、中、下游特別是中、下游地區(qū)用水矛盾比較突出。參考流域管理較為成熟的美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，“一個(gè)流域一部法律”是最適宜的立法模式。黑河流域呈現(xiàn)出與其他流域截然不同的特殊性，有著自身獨(dú)特的自然、地理和水情，因此需要專(zhuān)門(mén)開(kāi)展《條例》立法。

（2）黑河流域管理具有極端重要性。黑河在行政區(qū)域上跨越青海、甘肅、內(nèi)蒙古三?。▍^(qū)），以及我國(guó)重要的國(guó)防科研基地東風(fēng)場(chǎng)區(qū)。上游祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、中游張掖國(guó)家級(jí)濕地保護(hù)區(qū)、下游額濟(jì)納綠洲共同構(gòu)筑起了祖國(guó)西北生態(tài)屏障，是全流域人民生產(chǎn)生活和國(guó)防科研事業(yè)的重要依托，涉及生態(tài)友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、國(guó)防科研等方面。下游地區(qū)的河道斷流、湖泊干涸、草場(chǎng)退化、沙塵暴肆虐等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，使得黑河下游成為華北地區(qū)沙塵暴的源頭，威脅我國(guó)北方地區(qū)的生態(tài)安全，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院和社會(huì)各界的高度重視。黑河流域所處的河西走廊地區(qū)，是國(guó)家實(shí)施“一帶一路”倡議的核心節(jié)點(diǎn)區(qū)域。因此，黑河流域管理對(duì)于促進(jìn)流域的生態(tài)友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族和諧、軍民團(tuán)結(jié)，保障“一帶一路”倡議的實(shí)施有著重要意義，需要專(zhuān)門(mén)開(kāi)展《條例》立法。

（3）黑河流域管理具有高度復(fù)雜性。黑河流域管理涉及三?。▍^(qū)）地方各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)，還有兩個(gè)重要的國(guó)防單位，以及專(zhuān)門(mén)成立的黑河流域管理局等單位，涉及水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、林草、電站等不同部門(mén)。在流域管理中，水資源是關(guān)鍵要素，水資源管理是流域管理的根本抓手，而流域的整體性決定了流域管理的系統(tǒng)性，不僅要管理好水資源，而且必須規(guī)范農(nóng)業(yè)開(kāi)墾、工業(yè)建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)、國(guó)防科研等其他方面的活動(dòng)。因此，需要通過(guò)制定《條例》來(lái)推進(jìn)黑河流域的綜合治理。與此同時(shí)，黑河還存在著流域管理手段單一和偏弱等問(wèn)題。鞏固黑河近期治理和水量調(diào)度成效，需要通過(guò)制定《條例》來(lái)確立黑河流域管理的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化黑河流域綜合治理手段，確保流域治理的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

1.2 制定《條例》是推進(jìn)流域生態(tài)文明建設(shè)的需要

十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出全面部署，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。十八大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，指出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”，通過(guò)建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的各項(xiàng)制度，來(lái)落實(shí)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。生態(tài)文明法律制度建設(shè)是制度建設(shè)中不可或缺的重要一環(huán)。

黑河是典型的生態(tài)脆弱型流域，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)對(duì)于黑河流域有著特殊而又重要的意義。黑河流域干旱少雨，蒸發(fā)強(qiáng)烈，大氣干旱是永久性的，流域內(nèi)主要水源是發(fā)源于祁連山的黑河干流及其支流來(lái)水，生態(tài)環(huán)境極為脆弱。隨著人口的增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，灌溉面積不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和其他部門(mén)用水量迅速增加，水資源供需矛盾日益突出。在很長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期，黑河流域農(nóng)業(yè)、工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是以犧牲生態(tài)為代價(jià)的，而日益嚴(yán)重的水危機(jī)和生態(tài)危機(jī)又反過(guò)來(lái)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并加速更大范圍內(nèi)的水危機(jī)和生態(tài)危機(jī)。習(xí)近平總書(shū)記2018年5月18日在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中，以河西走廊、黃土高原曾經(jīng)水豐草茂，但由于毀林開(kāi)荒、亂砍濫伐，致使生態(tài)破壞、經(jīng)濟(jì)衰落的歷史教訓(xùn)為例，指出“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，闡述了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義［1］。因此，如何根據(jù)流域和區(qū)域水資源條件，通過(guò)合理確定水土資源開(kāi)發(fā)規(guī)模、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化節(jié)水治污、實(shí)施生態(tài)調(diào)水等措施，開(kāi)展流域生態(tài)修復(fù)與綜合治理，是黑河流域亟待應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。

黑河流域的特殊水情，決定了水生態(tài)文明建設(shè)是黑河流域管理的重中之重。這要求通過(guò)制定《條例》來(lái)全面貫徹黨的十八大以來(lái)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，把生態(tài)文明理念融入到流域水資源開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，大力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，完善水生態(tài)保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提高生態(tài)文明水平。

1.3 制定《條例》是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的需要

國(guó)務(wù)院于2012年1月發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了水資源管理“三條紅線”的主要目標(biāo)，對(duì)加強(qiáng)流域綜合管理提出了更高要求。具體來(lái)說(shuō)，就是始終堅(jiān)持把節(jié)水型社會(huì)建設(shè)作為解決流域水資源問(wèn)題的根本性、戰(zhàn)略性措施，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污3條紅線，充分發(fā)揮紅線約束調(diào)節(jié)作用，從制度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。該《意見(jiàn)》還要求“抓緊完善水資源配置、節(jié)約、保護(hù)和管理等方面的政策法規(guī)體系”。

黑河流域?qū)儆跇O度缺水區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度尤為必要和緊迫。黑河流域處于我國(guó)西北干旱地區(qū)，年降水量小，蒸發(fā)量大，有水則為綠洲，無(wú)水則為荒漠，屬資源型缺水地區(qū)，區(qū)域水資源難以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)平衡的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑河流域水資源總量為28.1億m3，可供水量為16.3億m3，而區(qū)域?qū)嶋H需水總量為20.4億m3，經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展需水量嚴(yán)重超出了水資源承載能力。立足于當(dāng)?shù)氐乃Y源條件，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，合理安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。為此，需要進(jìn)一步細(xì)化“三條紅線”指標(biāo)體系，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可等制度，建立健全節(jié)約用水激勵(lì)機(jī)制，建立規(guī)劃水資源論證制度，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)禁開(kāi)荒擴(kuò)耕，確保生態(tài)用水。這要求從流域水資源統(tǒng)一管理的高度，通過(guò)《條例》立法貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。

1.4 制定《條例》是保障流域樞紐工程建設(shè)和運(yùn)行的需要

流域樞紐工程涉及到全流域水資源的配置和上下游生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水關(guān)系的協(xié)調(diào)。2013年10月26日，《黑河黃藏寺水利樞紐工程項(xiàng)目建議書(shū)》獲批復(fù)，這標(biāo)志著黃藏寺水利樞紐工程正式立項(xiàng)。在建的黃藏寺水利樞紐位居黑河?xùn)|、西兩岔匯合口以下，承擔(dān)的任務(wù)以合理配置生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水為主，兼顧發(fā)電。該樞紐具有有效調(diào)節(jié)水資源、適時(shí)向中下游供水，替代中游平原水庫(kù)、減少蒸發(fā)滲漏損失，改善中游灌區(qū)的引水條件，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造等功能。

黃藏寺水利樞紐作為流域控制性骨干工程，其建設(shè)和運(yùn)行需要完備的流域管理法制與之相適應(yīng)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《黑河黃藏寺水利樞紐工程項(xiàng)目建議書(shū)》的批復(fù)中，明確提出要加快《黑河流域管理?xiàng)l例》的出臺(tái)進(jìn)程。工程建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中的各種法律關(guān)系和法律問(wèn)題，都需要通過(guò)流域立法來(lái)加以明確和應(yīng)對(duì)。同時(shí)，流域樞紐工程為黑河水資源統(tǒng)一管理和保障水量調(diào)度創(chuàng)造了條件，而制定《條例》將有助于保障樞紐工程效用的發(fā)揮。因此，為保障流域樞紐工程的順利建設(shè)和有效運(yùn)行，有必要盡快開(kāi)展《條例》立法工作。

1.5 制定《條例》是完善流域管理法治化建設(shè)的需要

制定《條例》是化解黑河流域現(xiàn)有立法的法律層級(jí)偏低、法律效力偏弱、調(diào)整范圍偏窄問(wèn)題，完善流域管理法治化建設(shè)的需要。

（1）黑河流域水資源管理的開(kāi)展，涉及到多地區(qū)、多部門(mén)、多行業(yè)。在調(diào)整地區(qū)間或部門(mén)間的具體問(wèn)題時(shí)，雖然有水利部頒布《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），但仍然缺乏必要層級(jí)的法律規(guī)定。因此，有必要由國(guó)務(wù)院來(lái)制定行政法規(guī)位階的《條例》。

（2）針對(duì)黑河流域的開(kāi)荒擴(kuò)耕、電站無(wú)序開(kāi)發(fā)等一系列問(wèn)題，《辦法》中所規(guī)定的條款不能很好地實(shí)施，存在著執(zhí)行力不強(qiáng)，責(zé)任追究流于形式，懲罰對(duì)象不明確等問(wèn)題。這些不足都極大地限制了黑河流域綜合管理。因此，有必要通過(guò)制定《條例》來(lái)強(qiáng)化黑河流域立法相關(guān)規(guī)定的法律效力。

（3）以《辦法》為代表的現(xiàn)有立法調(diào)整范圍偏窄，僅限于水量調(diào)度，并不是一部流域綜合性法規(guī)，因而具有不完整性以及時(shí)代局限性。黑河流域水資源管理的發(fā)展趨勢(shì)，是從單一的水量調(diào)度升級(jí)為流域水資源的綜合治理。與之相對(duì)應(yīng)，法規(guī)體系的重心也應(yīng)從水量調(diào)度管理辦法轉(zhuǎn)換為包括水資源的科學(xué)管理、合理配置、高效利用和有效保護(hù)在內(nèi)的全流域綜合治理?xiàng)l例。因此，迫切需要制定一部高位階、綜合性的黑河流域綜合治理“基本法”。

2 《條例》立法的可行性

黑河流域管理及其法治化建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)取得的成效為《條例》立法奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，決定了《條例》立法的可行性。制定《條例》在立法環(huán)境、立法時(shí)機(jī)、立法基礎(chǔ)和立法借鑒等方面都具有現(xiàn)實(shí)可行性。

2.1 制定《條例》在立法環(huán)境方面的可行性

黨的十八大以來(lái)開(kāi)創(chuàng)的法治建設(shè)新局面為《條例》立法營(yíng)造了良好的大環(huán)境。十八屆四中全會(huì)將全面推進(jìn)依法治國(guó)列為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，關(guān)于法治的論述貫穿于改革發(fā)展全過(guò)程，覆蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)全領(lǐng)域，包含了立法、執(zhí)法、司法、守法等法治建設(shè)的各方面。新形勢(shì)、新任務(wù)對(duì)加強(qiáng)水利法制建設(shè)提出了新的更高要求。

中央水利工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要盡快構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和水情的水法規(guī)體系?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求“建立健全水法規(guī)體系，抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護(hù)、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、流域管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)”，到2020年“基本建成有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系”。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《水利發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》要求“進(jìn)一步完善適合我國(guó)國(guó)情水情的水法規(guī)體系”。近年來(lái)，水利部不斷提出要牢固樹(shù)立依法行政觀念，堅(jiān)持依法治水、依法管水，不斷提高水行政主管部門(mén)的公信力和執(zhí)行力。水利部鄂竟平部長(zhǎng)指出，要從法制入手，完善水利監(jiān)管制度體系，同時(shí)要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展對(duì)相應(yīng)規(guī)章制度進(jìn)行修改完善，條件成熟時(shí)啟動(dòng)立法程序，使水利監(jiān)管實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律［2］。

國(guó)家一直高度重視依法管理黑河流域。開(kāi)展《條例》立法是總理辦公會(huì)的明確要求。在2001年2月21日第94次總理辦公會(huì)議審查《黑河流域近期治理規(guī)劃》時(shí)，時(shí)任總理朱镕基同志在會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要搞好流域立法，用法制和經(jīng)濟(jì)手段管理水資源，同意抓緊制定《黑河流域管理?xiàng)l例》。水利部、黃河水利委員會(huì)等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《條例》做了重要批示，《條例》立法被作為保障黑河治理的一項(xiàng)重要手段。盡快推動(dòng)《條例》立法得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門(mén)的認(rèn)可和支持，是當(dāng)前各部門(mén)的一致共識(shí)，因而有著良好的立法環(huán)境。

2.2 制定《條例》在立法時(shí)機(jī)方面的可行性

通過(guò)制定《條例》，推動(dòng)黑河流域依法治水，加強(qiáng)流域法治化建設(shè)，可謂恰逢其時(shí)，在立法時(shí)機(jī)上具有充分的可行性。

一方面，在全國(guó)層面，流域立法正在穩(wěn)步推進(jìn)之中。近年來(lái)，我國(guó)流域管理立法受到了越來(lái)越多的重視。《水法規(guī)體系總體規(guī)劃》（水政法〔2013〕28號(hào)）把“適應(yīng)強(qiáng)化流域管理的要求，完善流域規(guī)劃、水量調(diào)度、水資源保護(hù)的法律法規(guī)”列為水法規(guī)體系建設(shè)的五大主要任務(wù)之一?！堕L(zhǎng)江法》《黃河法》《長(zhǎng)江干支流水庫(kù)群統(tǒng)一調(diào)度與管理?xiàng)l例》《三峽水庫(kù)管理?xiàng)l例》《南四湖管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河口管理辦法》等一大批流域管理相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章被列入水利部立法規(guī)劃。流域管理立法取得了極大進(jìn)展，越來(lái)越多的流域立法得以推進(jìn)和出臺(tái)。在中央層面，國(guó)務(wù)院2011年正式頒布了《太湖流域管理?xiàng)l例》，各地也頒布了一些涉及流域管理的地方性法規(guī)，例如《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》等?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》被列為十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類(lèi)項(xiàng)目，并且納入到2019年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃。

另一方面，在黑河層面，黃藏寺水利樞紐工程項(xiàng)目的獲批在一定程度上為加快《條例》的出臺(tái)提供了良好時(shí)機(jī)?！逗诤狱S藏寺水利樞紐工程項(xiàng)目建議書(shū)》明確提出要加快《黑河流域管理?xiàng)l例》等法規(guī)立法工作進(jìn)程，并將其作為開(kāi)展黃藏寺水利樞紐工程的重要支撐。黃藏寺水利樞紐工程的立項(xiàng)和實(shí)施，無(wú)疑是推動(dòng)《條例》立法工作盡快開(kāi)展的契機(jī)。

2.3 制定《條例》在立法基礎(chǔ)方面的可行性

法律并不是憑空產(chǎn)生的，而是對(duì)事實(shí)的確認(rèn)和提升?！傲⒎ㄕ邞?yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律”［3］。因此，一項(xiàng)立法的成功，取決于其是否具有扎實(shí)的立法基礎(chǔ)。對(duì)于《條例》立法來(lái)說(shuō)，在黑河流域管理開(kāi)發(fā)的過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生了很多成熟的政策制度，探索了成功的經(jīng)驗(yàn)做法，這些都為制定《條例》提供了豐富的素材。黑河流域管理及其法治化建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)取得的成效為制定《條例》奠定了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

20 a來(lái)黑河流域管理和水量調(diào)度工作的開(kāi)展為制定《條例》積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。黑河流域綜合治理工程實(shí)施以來(lái)，流域管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門(mén)以生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)為根本，以水資源的科學(xué)管理、合理配置、高效利用和有效保護(hù)為核心，上中下游統(tǒng)籌考慮，工程措施和非工程措施結(jié)合，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧，以國(guó)務(wù)院確定的分水方案為依據(jù)，在加強(qiáng)全流域水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度的同時(shí)，強(qiáng)化節(jié)水，推行定額用水制度，以水定發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。黑河流域形成的全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的嶄新思想理念和流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)，為流域管理立法提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)制定《條例》可以將這些成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度。

與此同時(shí)，黑河流域法治化建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。根據(jù)黑河流域綜合管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，國(guó)務(wù)院、水利部和流域機(jī)構(gòu)先后頒布了《黑河流域近期治理規(guī)劃》《黑河水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)規(guī)劃》《黑河干流省際用水水事協(xié)調(diào)規(guī)約》《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》《黑河取水許可管理實(shí)施細(xì)則》等流域管理規(guī)章和規(guī)定為黑河流域依法治水、依法行政提供了法律依據(jù)。黑河流域法治化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，為下階段流域管理立法及相關(guān)制度的完善提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。站在現(xiàn)有規(guī)章制度的“肩膀”上，《條例》立法可以汲取成功經(jīng)驗(yàn)，完善不足之處，實(shí)現(xiàn)黑河流域立法工作的整合、提升和超越。

2.4 制定《條例》在立法借鑒方面的可行性

國(guó)內(nèi)外流域管理立法經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)《條例》的制定起到很好的借鑒作用，因此，制定《條例》在立法借鑒方面具有可行性。

國(guó)外流域管理的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是注重流域立法，各國(guó)都把流域的法制建設(shè)作為流域管理的基礎(chǔ)和前提，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家都有著較為成熟的流域管理立法。此外，流域管理立法須因事制宜、因地制宜、因時(shí)制宜，既尊重水事規(guī)律又體現(xiàn)流域特征，往往一個(gè)國(guó)家（如美國(guó)）內(nèi)部各流域之間的管理體制各不相同。盡管各國(guó)在管理體制、管理范圍、管理性質(zhì)、管理方法、管理目標(biāo)等方面存在一定差異，但在重視公眾參與和監(jiān)督，立法形式的多元化，在立法和執(zhí)行過(guò)程中重視民主協(xié)商和統(tǒng)籌各方利益，流域統(tǒng)一管理、綜合治理的理念等方面，都有著很多成功和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，給《條例》的制定很多有益的啟示。

就國(guó)內(nèi)而言，流域管理立法已經(jīng)初步形成體系，既包括《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等涉水法律法規(guī)的分散規(guī)定，也包括《太湖流域管理?xiàng)l例》《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》等單個(gè)流域立法的集中規(guī)定。無(wú)論是在立法宗旨、立法原則、立法框架等宏觀方面，還是在流域管理體制、流域規(guī)劃、水資源保護(hù)、水污染防治、保障機(jī)制和監(jiān)督措施等微觀方面，已有的國(guó)內(nèi)流域管理立法經(jīng)驗(yàn)都可以為《條例》的制定提供借鑒。

3 《條例》立法框架的初步構(gòu)想

在厘清流域管理基本范疇、確定重難點(diǎn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步在《條例》立法整體框架的統(tǒng)籌下，明確《條例》立法的基本內(nèi)容。一方面，立法框架的設(shè)計(jì)不宜貪多求全，不求面面俱到，對(duì)于《水法》等上位法已作出規(guī)定并能夠直接適用于黑河流域的，《條例》不應(yīng)再作規(guī)定，避免重復(fù)立法；另一方面，立法框架的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)問(wèn)題意識(shí)，做到有的放矢，緊扣黑河水情，突出流域特色，在現(xiàn)行水法規(guī)的框架下兼顧可行性與創(chuàng)新性。在上述原則指引下，建議《條例》立法框架包括總則、流域水資源規(guī)劃、流域水資源配置與調(diào)度、流域水資源節(jié)約保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域水利工程管理和保護(hù)、保障措施、法律責(zé)任、附則。

3.1 總 則

總則是對(duì)《條例》立法目的、適用范圍和基本原則等總體問(wèn)題的綱領(lǐng)性概括，具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)其他各章的作用。此部分內(nèi)容建議包括立法依據(jù)、立法目的、適用范圍（流域范疇）、基本原則、管理體制（流域管理主體及其職權(quán)職責(zé)）等。

3.2 流域水資源規(guī)劃

流域水資源規(guī)劃是流域水資源綜合管理的前提和基礎(chǔ)。此部分內(nèi)容建議包括流域綜合規(guī)劃及各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃制定與修改的指導(dǎo)原則、主體和程序，規(guī)劃的法律地位、效力及執(zhí)行，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等。

3.3 流域水資源配置與調(diào)度

流域水資源配置與調(diào)度是黑河流域管理的首要任務(wù)和核心抓手。在總結(jié)現(xiàn)有工作經(jīng)驗(yàn)和提升《辦法》實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，此部分內(nèi)容建議包括流域水量分配方案的制訂、批準(zhǔn)、執(zhí)行、修改及效力，年度水量調(diào)度方案和計(jì)劃的編制，常規(guī)水量調(diào)度、應(yīng)急水量調(diào)度、水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度等工作制度。

3.4 流域水資源節(jié)約保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用

黑河是典型的缺水型流域，如何加強(qiáng)和確保流域水資源的合理開(kāi)發(fā)、高效利用與永續(xù)保護(hù)是流域水資源管理的當(dāng)務(wù)之急。此部分內(nèi)容建議包括節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、取水許可、用水總量控制、用水需求管理、水資源用途管制、水資源費(fèi)（稅）征收、水權(quán)水價(jià)水市場(chǎng)、地下水開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水能資源開(kāi)發(fā)利用等。

3.5 流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)

黑河流域生態(tài)環(huán)境極度脆弱。以水資源管理為主要抓手，強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，落實(shí)水生態(tài)文明建設(shè)，是黑河流域管理的應(yīng)有之義和終極目標(biāo)。此部分內(nèi)容建議包括生態(tài)調(diào)水、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償制度、水土保持、水污染防治、水功能區(qū)管理和保護(hù)、涉水突發(fā)生態(tài)事件的應(yīng)急處理等。

3.6 流域水利工程管理和保護(hù)

此部分內(nèi)容建議包括水利工程的審批、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和監(jiān)管，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)制度，各類(lèi)水工程設(shè)施的保護(hù)制度。

3.7 保障措施

保障措施是指為了確保流域管理目標(biāo)實(shí)施而制定的配套工作機(jī)制。此部分內(nèi)容建議包括水事糾紛預(yù)防和調(diào)處機(jī)制，流域水利（含水文）、氣象、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等各部門(mén)監(jiān)督監(jiān)測(cè)和信息共享機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等。

3.8 法律責(zé)任

此部分建議在現(xiàn)行《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《水污染防治法》《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等上位法框架下，對(duì)接最嚴(yán)格水資源管理制度和河（湖）長(zhǎng)制等政策精神，進(jìn)一步明確各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)（包括水量調(diào)度行政首長(zhǎng)責(zé)任），進(jìn)一步細(xì)化違反《條例》規(guī)定事項(xiàng)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任和處罰措施。

3.9 附 則

附則一般是對(duì)立法相關(guān)的技術(shù)性事項(xiàng)作出的補(bǔ)充規(guī)定。此部分內(nèi)容建議包括《條例》的生效、解釋、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的適用等。

4 結(jié) 語(yǔ)

制定《條例》十分必要和迫切，各方面的條件和時(shí)機(jī)業(yè)已成熟?；诖?，有必要順應(yīng)形勢(shì)，把握時(shí)機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)《條例》立法工作。通過(guò)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)性質(zhì)的，適用于黑河流域綜合治理事項(xiàng)的條例，積極構(gòu)建以《條例》為核心，以部門(mén)規(guī)章、行政規(guī)范性文件為補(bǔ)充，包括流域水資源規(guī)劃、水資源配置與調(diào)度、水資源節(jié)約保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利工程管理和保護(hù)等方面的法律體系，不斷推動(dòng)流域管理的法治化進(jìn)程，充分發(fā)揮立法對(duì)黑河流域管理的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為黑河流域的綜合治理和可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支撐和制度保障。