第一書記在精準(zhǔn)扶貧中的價(jià)值研究

摘 要：第一書記扶貧是我國在脫貧攻堅(jiān)過程當(dāng)中的一項(xiàng)重要舉措，上級(jí)政府通過對(duì)行政村注入領(lǐng)導(dǎo)力資源，推動(dòng)了中央政策在基層的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)脫貧。第一書記參與扶貧能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢整合扶貧資源、提高村莊自治能力并協(xié)調(diào)村級(jí)人際關(guān)系，但也面臨著其自身實(shí)力有待提升、與村書記在工作中的協(xié)調(diào)等問題。本文通過分析第一書記和村書記在扶貧工作中的合作機(jī)制，以及第一書記扶貧在精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境，進(jìn)一步探討第一書記在扶貧工作中的效用問題。

關(guān)鍵詞：第一書記扶貧;精準(zhǔn)扶貧;效用;困境

一、問題的提出

自2014年國家多部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》以來，中央從頂層設(shè)計(jì)、工作機(jī)制等方面對(duì)扶貧工作做出了詳盡規(guī)制。按照習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)切實(shí)”“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”的指示，在選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作上，尤其要注意“因村派人精準(zhǔn)”。2015年印發(fā)的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），對(duì)第一書記的選派做出了具體規(guī)定。在選派范圍和數(shù)量上，主要是兩類村的“全覆蓋”①和三類地區(qū)的“應(yīng)派盡派”②。在人選條件和職責(zé)上主要是把好“四關(guān)”③，第一書記的職責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作。在管理考核上，第一書記任期一般為1至3年，不占村“兩委”班子職數(shù)，不參加換屆選舉。堅(jiān)持駐村工作服務(wù)，任職期間，原則上不承擔(dān)派出單位工作，原人事關(guān)系、工資和福利待遇不變，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村。

第一書記扶貧制度實(shí)施以來，已經(jīng)成為脫貧攻堅(jiān)工作中一項(xiàng)有力的制度安排，并開始在全國范圍內(nèi)展開選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村擔(dān)任第一書記的工作。因此，研究第一書記的工作機(jī)制對(duì)于當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作的順利開展具有很好的啟示意義。

本文選取湘西地區(qū)Y村和X村第一書記駐村工作為典型實(shí)例，嘗試探討第一書記作為一種外部嵌入型的重要幫扶力量，在精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境以及該制度對(duì)精準(zhǔn)扶貧績效提升的影響。

二、第一書記在精準(zhǔn)扶貧中的困境

精準(zhǔn)扶貧政策在民族村社政治體系中的實(shí)施，涉及到上級(jí)政府、派出單位、當(dāng)?shù)卮甯刹康榷鄠€(gè)行為主體，因而第一書記扶貧政策實(shí)施的效果受到了來自不同主體的影響。因此需要引入不同主體并將第一書記放在整個(gè)扶貧場域中進(jìn)行考察，以真正了解第一書記在精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境。

（一）派出單位有限資源的條件限制

《通知》規(guī)定，派出單位要為第一書記安排定期體檢，辦理任職期間人身意外傷害保險(xiǎn)并幫助解決生活等方面的實(shí)際困難。派出單位要與第一書記聯(lián)村，加大支持幫扶力度。因此，從政策方面來看，派出單位作為第一書記的后盾，要為他提供充足的資金和物質(zhì)保障，在第一書記駐村工作期間給予他支持。

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際的工作中，派出單位的性質(zhì)、層級(jí)等因素會(huì)影響到它對(duì)第一書記提供的支持效果。大部分邊緣及普通部門由于本單位自身資源的限制，在資金、人際等方面提供的支持有限，在保障第一書記基本工資待遇之外無法為其提供更多的資源支持。但是在一些較高層級(jí)的部門，如市委、市政府、財(cái)政局等資金充足、人脈資源較多的部門，這些單位能為第一書記的工作提供最大限度的支持，第一書的記自身實(shí)力和資源也會(huì)更加強(qiáng)大，能夠?yàn)槠渌v村莊爭取到更多的資金和項(xiàng)目支持，在工作中這類第一書記會(huì)更加受到領(lǐng)導(dǎo)及幫扶村的重視。

（二）村干部與村民對(duì)第一書記的排斥

第一書記的職責(zé)是帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，從原則上來說，第一書記駐村后其所駐村莊的主要重大工作應(yīng)由第一書記來承擔(dān)。但是第一書記作為一個(gè)后來者和外來者，他在駐村扶貧的工作中會(huì)受到來自其他權(quán)力主體的排斥。

第一書記進(jìn)入扶貧場域中面臨的第一個(gè)困境就是融入難的問題，第一書記由于是從外界而來的陌生主體，在了解村情村貌、與村民的交流等方面都不如本村的村干部。作為一個(gè)外來力量，第一書記嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)需要處理好與村干部、村民之間的關(guān)系，但是村干部與村民對(duì)第一書記缺乏深入了解，會(huì)在很多方面對(duì)他產(chǎn)生一種排斥的心理。

在第一書記未嵌入之前，本村的村務(wù)由村干部自己決定，他們?cè)诒敬逯邢碛泻艽蟮臋?quán)力。但是當(dāng)國家派來的第一書記駐村之后，本來由村干部可以自己決定的事情都需要和第一書記進(jìn)行商討，尤其是在涉及村干部自身利益的事務(wù)上，第一書記的立場在很大程度上決定了村干部對(duì)第一書記的接納程度。此外，在缺少當(dāng)?shù)卮甯刹繋ьI(lǐng)第一書記與村民進(jìn)行入戶溝通的情況下，第一書記與村民之間的交流溝通將會(huì)變得困難，這就會(huì)導(dǎo)致村民對(duì)第一書記的不了解，進(jìn)而不支持第一書記的工作。

（三）第一書記自身?xiàng)l件的影響

第一書記自己身的因素是影響精準(zhǔn)扶貧工作最重要的主觀因素。在制度設(shè)計(jì)上，國家要求選派優(yōu)秀的人員到村里去，這是外界力量對(duì)第一書記人選的規(guī)制，但是在實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)與政策規(guī)定不一致的現(xiàn)象，尤其是在第一書記個(gè)人的工作態(tài)度和工作觀念上，這是一個(gè)不可控的因素。

Y村的第一書記說：“坦白地說，我是被單位流放過來的，在這里我不求有功，但求無過?！边@種不求作為的工作態(tài)度，不但不會(huì)幫助本村的脫貧攻堅(jiān)的工作，在有些時(shí)候甚至?xí)恋K精準(zhǔn)扶貧工作的開展。另外，他還提到：“如果在這里的工作做的太好了，表現(xiàn)的太積極了，我們領(lǐng)導(dǎo)反而不喜歡?！边@里就涉及到派出單位的態(tài)度對(duì)第一書記工作的影響，這種求穩(wěn)的工作態(tài)度都是不利駐村工作開展的重要主觀因素。

三、第一書記在精準(zhǔn)扶貧中的價(jià)值

（一）整合扶貧資源

國家在選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作時(shí)，所采取的是一種行政動(dòng)員的方式來整合全國的資源進(jìn)行扶貧。這里的資源，既包括國家明確規(guī)定直接用于扶貧的顯性資源，如教育方面的“雨露計(jì)劃”和“陽光助學(xué)”的資金和政策支持、扶貧產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障項(xiàng)目等，這些在國家的政策中都有明確的安排。

同時(shí)，也包括第一書記個(gè)人及其所屬派出單位擁有的隱性資源。這種隱性資源是通過這種駐村機(jī)制所帶來的，第一書記個(gè)人工作能力強(qiáng)、具有較高的文化修養(yǎng)和個(gè)人魅力，可以給扶貧工作帶來顯著的促進(jìn)和幫助作用，第一書記也可以將個(gè)人所擁有的資源帶到扶貧場域中來。派出單位也會(huì)給第一書記提供資金、政策等方面的支持，最大限度地協(xié)助第一書記完成幫扶工作。調(diào)研結(jié)果顯示，派出單位的性質(zhì)和層級(jí)不同，它所能給予的資源支持也就不同，甚至可以說，派出單位力量的強(qiáng)大與否能夠在一定程度上影響第一書記扶貧工作的效果。

但是，無論是顯性資源還是隱性資源，都是國家在以一種積極的方式調(diào)動(dòng)資源，并且在特定的場域?qū)@些資源進(jìn)行優(yōu)化和整合。

（二）提高村莊自治能力

第一書記作為一股外來的幫扶力量，他與村莊中其他權(quán)力主體之間沒有直接的利益瓜葛。第一書記的到來不但不會(huì)對(duì)村民自治產(chǎn)生壓迫和擠壓作用，還會(huì)以其自身優(yōu)勢幫助貧困村莊發(fā)展。

作為村莊脫貧的幫扶人，第一書記所做的工作必須在當(dāng)?shù)芈涞厣?，才不至于出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象，使精準(zhǔn)扶貧的工作成為村莊“造血”的力量，而不是一項(xiàng)“輸血”工程。X村第一書記通過深入村莊進(jìn)行駐村入戶，了解本村村情，為X村引入了適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、自然和人力資源的“一畝園經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目，這就符合精準(zhǔn)扶貧所需要的“造血”要求。

此外，在政治組織渙散的地區(qū)，駐村第一書記的到來可以改善這種基層黨組織癱瘓的情況。X村第一書記來之前，X村處于一種思想觀念滯后、黨員黨性意識(shí)淡薄、村民對(duì)村委表現(xiàn)出一種不信任的狀態(tài)。在2014年第一書記駐本村之后，主抓黨建引導(dǎo)村委干部積極開展黨建工作，并且制定和完善了村委的議事程序和規(guī)則，協(xié)助村委共同做好黨務(wù)和村務(wù)工作。

（三）協(xié)調(diào)村級(jí)人際關(guān)系

第一書記一般具有較強(qiáng)組織能力，加上“局外人”的身份，他能夠以更為中立的方式協(xié)調(diào)村莊內(nèi)的兩委及干群矛盾。他既沒有像鄉(xiāng)政府與村支兩委形成上下關(guān)系，也沒有與村民形成對(duì)立，因此他不像鄉(xiāng)政府那樣難以調(diào)和村級(jí)的人際關(guān)系。

駐X村第一書記，他在駐村工作中一直堅(jiān)持“不指責(zé)、不越位、不包辦、不添亂”的“四不”原則。在決定有關(guān)村里的重大事項(xiàng)時(shí)，第一書記會(huì)和村干部一起商討，X村第一書記說，在開會(huì)決定村務(wù)時(shí)，沒有誰高誰低的說法，大家都可以一起商量決定。當(dāng)X村出現(xiàn)較為嚴(yán)重的村民、村務(wù)糾紛時(shí)，一般也是兩個(gè)書記一起商討。正是這種工作態(tài)度和工作做法，X村第一書記在駐村幫扶期間，與村委和村民的相處融洽，協(xié)調(diào)了X村的人際關(guān)系。

四、結(jié)論與政策建議

本文在嘗試分析第一書記與上級(jí)政府、派出單位、當(dāng)?shù)卮甯刹康榷鄠€(gè)行為主體之間的關(guān)系后，分析了第一書記扶貧在精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境主要有派出單位有限資源的條件限制、村干部與村民對(duì)第一書記的排斥、第一書記自身的條件。但是第一書記在精準(zhǔn)扶貧中也有整合扶貧資源、提高村莊自治能力、協(xié)調(diào)村級(jí)人際關(guān)系的效用。根據(jù)第一書記所面臨的這些困境以及他所能發(fā)揮的效用，筆者提出以下建議：

第一，要針對(duì)不同性質(zhì)的貧困村有選擇性的派出幫扶人員。不同性質(zhì)的貧困村所需要的幫扶力量會(huì)有所不同，在安排幫扶單位時(shí)，要兼顧幫扶村和幫扶單位兩者的考量，真正做到“因村派人精準(zhǔn)”。

第二，第一書記要處理好與當(dāng)?shù)卮甯刹亢痛迕裰g的關(guān)系。第一書記在處理村莊事務(wù)時(shí)，不僅需要利用好當(dāng)?shù)氐谋就列躁P(guān)系和資源，還需要打破村干部之間對(duì)第一書記的排斥，充分參與到村級(jí)的精準(zhǔn)扶貧工作當(dāng)中來。

第三，要選派能力和責(zé)任心都強(qiáng)的第一書記進(jìn)駐農(nóng)村。在選派第一書記時(shí)，符合政策要求與否只是選派第一書記的第一個(gè)門檻，除此之外，還需要考慮到第一書記個(gè)人的素質(zhì)和品質(zhì)的問題，要選派真正有能力、有責(zé)任心的人去駐村。

注釋：

①對(duì)黨組織軟弱渙散村要全覆蓋，對(duì)建檔立卡貧困村要全覆蓋。

②對(duì)贛閩粵等原中央蘇區(qū)，陜甘寧、左右江、川陜等革命老區(qū)，內(nèi)蒙古、廣西、寧夏等邊疆地區(qū)和民族地區(qū)，四川蘆山和云南魯?shù)?、景谷等?zāi)后恢復(fù)重建地區(qū)，要加大選派第一書記力度，做到應(yīng)派盡派。

③即要把好人選政治關(guān)、品行關(guān)、廉政關(guān)和能力關(guān)。

基金項(xiàng)目：本文系2018年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中“第一書記”的制度設(shè)計(jì)研究 ;項(xiàng)目編號(hào)：CX2018B722

作者簡介：丁怡（1994—），女，土家族，碩士研究生，研究方向：民族理論與政策。