淺析我國憲法中的審計機關(guān)

李楊

【摘 要】本文針對審計在政府機關(guān)中的地位進(jìn)行了簡要的分析，本文主要從憲法賦予審計機關(guān)的權(quán)力、國家審計機關(guān)審計監(jiān)督權(quán)力范圍兩個方面入手，對審計署職責(zé)權(quán)限的如何行使及行使對象進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】國家審計機關(guān);憲法賦予權(quán)力;審計監(jiān)督權(quán)獨立

一、引言

審計具有監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動、評價經(jīng)濟(jì)責(zé)任、鑒證經(jīng)濟(jì)信息的職能，具有加強宏觀調(diào)控，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益的作用。隨著我國在經(jīng)濟(jì)全球化中占據(jù)地位的不斷上升，審計的職能與作用越來越重要，跟隨時代的步伐，要盡量創(chuàng)造發(fā)揮審計部門職能、作用的條件，本文從憲法上對審計的權(quán)利和范圍進(jìn)行了分析，對進(jìn)一步明確審計署的在國家機關(guān)中的地位和如何更好的發(fā)揮審計監(jiān)督權(quán)利具有一定的意義。

二、憲法賦予國家審計機關(guān)的權(quán)利

國家審計機關(guān)，是指國家實行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)：國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。審計監(jiān)督是保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的必要手段，也是不斷提高會計信息質(zhì)量的必要保證。隨著中國經(jīng)濟(jì)國際化程度的提高，審計監(jiān)督無論是方式還是內(nèi)容都面臨著一個與國際規(guī)則接軌的問題。國家審計機關(guān)作為政府審計的主體，對會計賬目，監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實、合法效益的行為進(jìn)行獨立檢查，其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行獨立的監(jiān)督，其目的，一方面是監(jiān)督國家財政預(yù)算資金合理、有效地使用;另一方面是對財政決算情況作出客觀的鑒定與公證，為財政管理提供改進(jìn)措施，并揭露違法行為。

我國憲法第91條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

我國憲法第91條的產(chǎn)生有著獨特的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，如何理解這一規(guī)范對認(rèn)識審計機關(guān)在整個國家權(quán)力體系中的憲法地位顯得至關(guān)重要。審計監(jiān)督是一項監(jiān)督國家公權(quán)力的重要制度，審計監(jiān)督應(yīng)做到“財政資金運用到哪里，審計就跟到哪里”，其監(jiān)督對象范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)始終是財政資金的運用而非主體地位的高低，所以，作為公權(quán)力主體的國務(wù)院運用財政資金的狀況并不能因為其行政級別高而逸出審計監(jiān)督范圍。

三、憲法賦予國家審計機關(guān)審計職權(quán)范圍

審計的獨立性對審計工作來講至關(guān)重要。因為涉及市場經(jīng)濟(jì)的利益公平，獨立性被視為審計的靈魂?！蔼毩ⅰ币辉~有多種含義：“（1）單獨地站立;（2）一個國家或一個政權(quán)不受別的國家或別的政權(quán)的統(tǒng)治而自主地存在;（3）軍隊在編制上不隸屬于高一級的單位而直接隸屬于更高一級的單位的;（4）脫離原來所屬單位，成為另一單位;（5）不依靠他人?！?/p>

憲法規(guī)定的國家審計權(quán)是受到憲法保障的，法律規(guī)定的國家審計權(quán)顯然不可與其同日而語。這一點在我國憲法當(dāng)中也有較為明顯的體現(xiàn)：首先，國務(wù)院組成部門的設(shè)立方面。部、委員會、中國人民銀行和審計署雖然同為國務(wù)院的組成部門，然而審計署的設(shè)立依據(jù)為憲法第91條，其他部委的設(shè)立依據(jù)則另當(dāng)別論。由此可見，審計機關(guān)雖然地位是相當(dāng)于國務(wù)院的一個部委，是國務(wù)院的組成機構(gòu)之一，但在所有國務(wù)院的機構(gòu)中，憲法專設(shè)一條對它的體制和職權(quán)作出規(guī)定，說明它具有特殊的地位。其次，國務(wù)院組成部門的調(diào)整方面。依據(jù)《國務(wù)院組織法》等法律法規(guī)的規(guī)定，國務(wù)院各部委的調(diào)整（合并、撤銷）由國務(wù)院按照法定程序進(jìn)行。結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為這里面可以適時調(diào)整的對象顯然不包括審計署，因為對審計署的調(diào)整要通過修改憲法來完成，歷次國務(wù)院行政體制改革也證明了這一點。最后，國務(wù)院組成部門所享權(quán)力的分配權(quán)屬不同。

依據(jù)我國憲法第89條第3款的規(guī)定，國務(wù)院各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)由國務(wù)院進(jìn)行劃分，這是國務(wù)院的職權(quán)之一。由于審計署的職權(quán)是由憲法規(guī)定的，所以，國務(wù)院可以調(diào)整的對象只是國務(wù)院其他組成部門的任務(wù)和職責(zé)而不包括審計署的任務(wù)和職責(zé)，這也是我國審計機關(guān)憲法地位上的特殊性使然，正是其特殊性促使了制憲者在制憲時對審計機關(guān)與他部委及委員會在憲法上作了有所區(qū)別的制度安排。

國家審計機關(guān)從屬于國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，那么國務(wù)院是否也應(yīng)該收到審計機關(guān)的監(jiān)督？筆者認(rèn)為答案是肯定的。從我國憲法第89條和第62條規(guī)定來看，國務(wù)院編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算，全國人民大表大會有權(quán)審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。此處把由國務(wù)院提出的預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行情況列入了全國人大的監(jiān)督范圍，那么對預(yù)算執(zhí)行情況這種頗為專業(yè)性的監(jiān)督，具體監(jiān)督方式為何？由誰來執(zhí)行？《審計法》第4條對此予以明確規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應(yīng)當(dāng)重點報告對預(yù)算執(zhí)行的審計情況。必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告作出決議。”可見憲法第62條所言對國務(wù)院預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督的報告形式為“審計工作報告”，這顯然意味著審計署可以通過審計來監(jiān)督國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況。由此可見，雖然憲法第91條沒有把國務(wù)院列入審計監(jiān)督范圍，但是根據(jù)憲法第62條、第89條和《審計法》第4條的規(guī)定綜合分析來看，國務(wù)院對預(yù)算執(zhí)行情況仍然要受到審計署的審計監(jiān)督。

鑒于前述對審計署和審計監(jiān)督權(quán)憲法地位的規(guī)范分析，筆者認(rèn)為，審計機關(guān)及其職責(zé)是由憲法規(guī)定，審計監(jiān)督權(quán)獨立行使的樣態(tài)和程度，憲法已明文授權(quán)法律進(jìn)行規(guī)定，基于此，此處“依照法律規(guī)定獨立”的內(nèi)涵應(yīng)理解為審計署在審計業(yè)務(wù)方面是獨立的，不受其他機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

四、結(jié)論

結(jié)合對前述幾個關(guān)鍵詞的分析，可見我國審計署具有不同于國務(wù)院其他組成部門的特殊憲法地位。由此，依據(jù)憲法第91條，我們應(yīng)該對審計署做如下認(rèn)識：審計署是受憲法保障的，非經(jīng)修憲不得變動審計署的地位和調(diào)整其職責(zé)權(quán)限，審計監(jiān)督的對象始終就是使用財政資金的“主體”，國務(wù)院亦不能置身被監(jiān)督范圍之外。該條文中的總理領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行審計專業(yè)事務(wù)監(jiān)督時，審計署不受任何機關(guān)、社會組織和個人的干涉，包括國務(wù)院在內(nèi)。

【參考文獻(xiàn)】

1.溫家寶.2009年政府工作報告[R].

2.現(xiàn)代漢語詞典[S].北京：商務(wù)印書館.1983.309.

3.吳庚.行政法之理論與實用[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.129.

4.蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.392.