錢 全

（武漢大學 社會學院，武漢430072）

一、問題提出

隨著“雙軌制城鎮(zhèn)化”[1]的快速推進，“撤村并居”“農民上樓”成為“政府主導城鎮(zhèn)化”[2]軌制的重要表征，與城市擴張、產業(yè)結構升級等就地城鎮(zhèn)化軌制模式不同的是，前者在“村改居”和拆遷安置下空間結構不斷瓦解與重建，“村莊—社區(qū)” 轉變過程中面臨著社會關系網絡消散、傳統(tǒng)文化秩序失調、生產生活系統(tǒng)割裂等諸多問題。城鎮(zhèn)化浪潮開啟了新的基層治理場域，轉型社區(qū)在宏觀經濟差序格局扮演了“傳統(tǒng)農村”與“現(xiàn)代城市”的交織混合體，其處在基層治理轉型、治理場域變革的節(jié)點之上，如何解決這些問題直接攸關基層治理現(xiàn)代化轉型是否順利。作為勾連社區(qū)居民與基層政府的治理主體，轉型社區(qū)是未來建設發(fā)展需求的重要載體，也是社區(qū)治理單元持續(xù)發(fā)展的基礎保障[3]，因此，政府與學界應對于轉型社區(qū)治理主體結構的調整予以更多的關注。學界提出“轉型社區(qū)”“變遷社區(qū)”“村改居社區(qū)”等概念，本文傾向“轉型社區(qū)”的概念是因為：一是它反映了“過程性”與“演進性”的社會發(fā)展歷程，即無論是社會問題還是治理問題，都可能是其進入下一階段前的暫時性問題；二是它模糊了城市與農村之間絕對的社區(qū)單元屬性，為學理和實踐提供了更廣泛的價值探討空間。當然，本文根據(jù)在案例中會具體選擇安置社區(qū)、村改居等概念進行說明。

既有文獻中將轉型社區(qū)作為社會治理單元載體的轉型研究，主要從以下三個方面展開：第一，將轉型社區(qū)的治理變遷置于城鎮(zhèn)化進程的結構性背景之中，從“農轉非”轉型社區(qū)在政府行政策略中的“邊緣性”地位以及如何重構治理體系來審視安置房治理實踐[3-4]。第二，從社區(qū)自身治理困境與化解來出發(fā)，解讀轉型社區(qū)如何從傳統(tǒng)村落向現(xiàn)代城市進行適應性轉變[5-7]。第三，從宏觀視角的社區(qū)治理結構的變遷與邏輯出發(fā)，從“一主兩輔”“多元共治”等典型城市社區(qū)治理架構來回看轉型社區(qū)治理現(xiàn)狀[8-9]。就過往研究來看，學者們偏向治理轉型單元的客體視角的整體性框架分析，缺少針對社區(qū)內部治理主體結構關系的探討，尤其是居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)委會“三駕馬車”的傳統(tǒng)治理語境之中，轉型社區(qū)的物業(yè)公司、業(yè)委會以及村委會等都處在各自治理角色功能不健全的現(xiàn)實情景。本研究基于轉型社區(qū)治理場域轉換以及內部各個治理主體功能屬性的視角出發(fā)，以市場物業(yè)與網格化為考察切入點，重點討論基層“過渡型”治理單元——轉型社區(qū)在轉型時期，治理主體之間的結構關系。并由此引入探討社會治理單元在治理策略轉型過程中生發(fā)的“政府在場”的邏輯機制。

脫離“轉型載體”的維度考量，持著“結構轉型”視角來看，個體社會治理單元的變遷將融入更大層面的轉型邏輯?！敖Y構轉型”這一視角放在“政府—社會”框架中，無非分為“政府主導”和“社會主導”兩個面向，其中“政府主導”的“結構轉型”，本文認為“治理現(xiàn)代化”極具代表性。而“社會主導”的“結構轉型”則需要從“社會變遷”的層面來理解。首先，關于“治理現(xiàn)代化”，十八屆三中全會提出全面深化改革總目標，是發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，習總書記指出：“我國社會主義實踐的前半程……主要歷史任務是建立社會主義基本制度……后半程，我們的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制，不斷推進國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化?！盵10]這是“頂層設計”在近些年釋放出的強大信號，中國治理現(xiàn)代化將成為基層“結構轉型”的重要宏觀路向標。如何從“頂層”走進“基層”，政界、學界和實務界都掀起了熱烈討論。本文將“治理現(xiàn)代化”納入到“結構轉型”之中，是依然遵從著“社會中的治理”這一價值言路。目前學界對“治理現(xiàn)代化”的討論可分為兩個方面：一是將“基層治理現(xiàn)代化”進行治理體系的結構拆解。賀雪峰團隊對于“基層治理現(xiàn)代化”的解讀，從縣域治理[11]、農業(yè)治理[12]、鄉(xiāng)村治理[13]、街頭治理[14]和社區(qū)治理[15]這五個方面來剖析治理現(xiàn)代化的基層實踐經驗。二是將“基層治理現(xiàn)代”微觀功能分化，如文化、法治、產權等微觀面向來進行解讀。如陳世香等從社區(qū)公共文化服務的社會化視角，來分析推進地方治理現(xiàn)代化進程中所關系到的公民文化福利與文化權益。他從三個地方社會的治理實踐經驗中，反思了“文化”層面的治理現(xiàn)代化成效：資源配置的社會化、管理運作的社會化、監(jiān)督評估的社會化、文化服務的社會化[16]。李增元等從“集體產權”封閉到開放，來理解基層治理現(xiàn)代化中的農民自由與權利保障。他認為在社會轉型期集體產權“有限分離”下，農民應該享有集體經濟各種潛在的收益和處置權利。同時對于流出外地的農民，其集體財產及個體財產權應予以保障?；鶎又卫憩F(xiàn)代化應以“集體產權”為利益整合契機，使跨越村莊邊界的資本、土地和技術等多要素能夠實現(xiàn)有效經濟聯(lián)合[17]。其次，關于“社會變遷”，《探索與爭鳴》雜志于2019年第6 期推出的“中國70年社會變遷與結構轉型”，本文認為是學界關于社會層面“結構轉型”的一次代表性發(fā)聲。如馮猛認為社會認知、訴求與資源是社會轉型的動力，也是社會治理的主要任務。其中社會治理離不開治理資源的支持，治理轉型則依賴于治理主體的認知與行動，轉型的路徑主要分為三種：指令式治理與規(guī)劃秩序、統(tǒng)籌治理與規(guī)則秩序、有限治理與分散秩序[18]。李友梅認為中國社會變遷牽動著中國社會治理模式在“秩序與活力”之間尋求一種平衡過程。中國傳統(tǒng)社會治理模式是“雙軌政治”[19]，中國在改革開發(fā)的數(shù)十年里，市場機制一方面激發(fā)了社會活力和經濟發(fā)展，但同樣使得市場邏輯滲透于社會個體的生活世界，帶來社會不公平與發(fā)展不均衡。在“秩序與活力”的平衡關系中，基層社會出現(xiàn)了如“一軸多元”的新治理體制，凸顯了基層治理主體秩序和治理轉型的新方向[20]。上述可統(tǒng)一歸于中國社會治理話語體系的學術建構，在全球化背景下，長久以來西方國家都利用輿論優(yōu)勢掌控著社會治理的核心價值、基本范式與政策話語。中國經濟迅速崛起、社會結構劇變并未同步轉化為相關話語優(yōu)勢。在治理現(xiàn)代化的新進程中，應扎根中國現(xiàn)實經驗，才能具化為展現(xiàn)中國特色的社會治理文化、治理理論與治理思想，方能獲得精致的理論知識結構的支持，避免淪為政治口號[21]。中國鄉(xiāng)土社會經驗實則難以完全套用西方經典理論和社會科學規(guī)范，因為它們同樣有著獨特的社會經驗并孕育出屬于自己的價值判斷和話語表達。筆者認為，中國學者應該積極突破“結構功能主義”的分析框架，從基層社會運行世界和個體生活世界中汲取鮮活而多元的經驗事實，通過尋找、挖掘、把握“社會事實”[22]的研究方法來“講故事”，“講好”這個巨變中的中國社會。

Z 省S 市、J 省S 市均位于經濟發(fā)達的長三角腹地，基層政府依仗強大的“土地財政”平穩(wěn)地推進異地城鎮(zhèn)化，拆遷轉型社區(qū)整體治理狀態(tài)良好，尤其Z 省B 街道“準物業(yè)”模式在全轄區(qū)轉型社區(qū)、老舊小區(qū)和部分商品房小區(qū)全面推廣開來，成為市（區(qū)）級政府典型治理樣板；J省Y 街道則憑借“建設用地紅利”，迅速完成拆遷安置進程，在“實體城市化”基礎上開啟“制度城市化”之路。本文以Z 省B 街道轉型社區(qū)治理實踐為引例，J 省Y 街道相對于Z 省B 街道而言，處于轉型的中后期，已經開始探索網格化共治的治理實踐。筆者及所在調研小組分別于2018年10月、2018年12月進行了近一個月的田野考察，通過半結構和無結構式訪談，以“飽和經驗”為指導方法，深入到基層治理實踐一線，總結、梳理并力圖理解基層治理轉型過程中，社會治理單元在場域轉變的背景下，如何實現(xiàn)新舊治理主體的調整、協(xié)作以致達到“多元善治”的社會公共秩序（圖1）。

圖1 本文分析邏輯架構

二、治理場域的三重轉換：空間、規(guī)則與資源

在“強政府，弱社會”的傳統(tǒng)社會治理模式下，政府治理意志全面嵌入到基層社會，個體到社會需要依附于基層政府——代理人，并依從于基層治理規(guī)則，才能獲得社會生存空間和生存資源。同理，政府在社會依附過程中形成不同層級的治理空間與治理資源。在20世紀90年代后期，單位制在城鎮(zhèn)化浪潮中走向衰落，社會治理單元的轉型語境開始進入“后單位制”時代。中國基層社會治理體制發(fā)生了什么樣的變化？轉型期行政治理權威向下滲透力是否減弱？我們在探討基層社會治理轉型的命題時，除了要辨明自上而下行政力量和自下而上社會力量兩者之間互嵌博弈關系，還要從治理的結構性場域中考察其宏觀變量要素。不容置疑，政府主導的城鎮(zhèn)化是“雙軌制城鎮(zhèn)化”的中堅推力，社會治理單元的實體構造，從“鄉(xiāng)村到城市”“單位到街社”雙重維度下的治理空間、規(guī)則、資源都產生了重要嬗變。其中以“村改居”為表征的轉型社區(qū)成為理解政府與社會關系的窗口式治理單元，其中政府主導城鎮(zhèn)化成為“政府在場”的底色性場域。

（一）治理空間的轉變

“拆遷安置”“村改居”作為城鎮(zhèn)化進程中的重要社會實踐形態(tài)，其改變了基層治理的三重基礎變量：一是農民生產生活方式；二是農民思想觀念；三是治理空間的轉換。前兩者作為治理空間下的主體性存在，與治理空間和治理實踐之間是互為依存的結構性關系。涂爾干在《宗教生活的基本形式》中指出，空間是社會的構造物，特定社會人群都是以特定的方式去體驗其中[23]。芝加哥學派認為，城市空間既代表了當?shù)鼐用竦钠犯衽c特征，也承載了居民的情感，幾何劃分的空間區(qū)隔能傳輸歷史與傳統(tǒng)意義上的鄰里公共記憶[24]。

基于不同土地開發(fā)模式的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成為轉型社區(qū)治理空間轉換的主要驅動力，帶來社會治理空間轉變的特性體現(xiàn)在：一是村莊公共空間的功能性隱匿和消失。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會下的公共空間有著很強的開放性，公共場所的溝通、傳播和展演屬性為村莊政治提供了必不可少的空間要素。隨著轉型社區(qū)的推進，傳統(tǒng)戲臺、廟宇、村委廣場等逐漸被社區(qū)老人中心、宴會中心這類場所替代，傳統(tǒng)公共空間的多樣功能被隱匿在單一的空間結構形式之下，例如，B 街道Y 小區(qū)，日常公共活動場所僅包括一間約100 多平米的老人活動室，來參加活動的基本是少數(shù)的低齡老人；H 小區(qū)內主要活動場所包括小型棋牌室、宴會中心和寺廟，日?；顒映似迮剖彝?，大多是需要組織動員或者一次性的公共活動，這些都難以達成村莊公共政治展演空間。二是生產空間的隱退與生活空間的壓縮。土地是農民賴以生存的根本，是鄉(xiāng)土社會結構存續(xù)的根源，村改居過程中生產性土地被多元非農化占用，農民開始脫離農業(yè)生產，原本的土地由生計屬性演變?yōu)榫坝^屬性，于是花園和綠地被認為是城市精神的象征[25]，其背后深層邏輯則是城市空間延伸下土地生產功能的隱退。而村民生活空間的壓縮體現(xiàn)了城市居住空間標準化、單一化和集中化的統(tǒng)一制式，整齊劃一的標準化和立體化布局一方面擠壓了個體單位生活空間，使村民的生產和生活空間形成顯著割裂；另一方面打散了熟人社會的空間格局，讓傳統(tǒng)基層治理空間中最為重要的治理資源失去了生存土壤。例如，XM 小區(qū)集中安置了多個村的村民，基本按照傳統(tǒng)自然村落區(qū)域范圍來進行樓棟劃分，以前自然村的組長往往擔任積極分子的角色。

（二）治理規(guī)則的調整

“政府—社區(qū)”關系的良序互動，在社會治理范疇內需要依靠規(guī)則的構建與有力貫徹，基層治理現(xiàn)代進程中的強調法治精神就是最好的體現(xiàn)。傳統(tǒng)村落維系社會秩序的規(guī)則有著顯著的“人治”特點，人情、關系、面子等都是形塑村莊治理規(guī)則的重要結構性要素，村改居時期，為了打通“最后一公里”治理現(xiàn)狀，現(xiàn)代化“事治”屬性的規(guī)則之治被納入基層治理框架內。

轉型社區(qū)治理規(guī)則的適應性變動主要有兩個具體偏向：一是嵌入新規(guī)則，這種主要是在基層治理主體未變動，上級治理需求發(fā)生改變的情況下進行。例如，B 街道H 社區(qū)在2018年底正在籌建，行政名義上隸屬于H 社區(qū)的海村實際在治理片域和治理對象都是重合的，于是街道層面要求所有與村集體經濟相關的業(yè)務流程都保留在村莊，其他行政事務都移交到社區(qū)，這種規(guī)則變動并沒有產生新的治理內容，只是嵌入了分割機制，讓村民“兩頭走”。二是原地重建新規(guī)則，比如H 社區(qū)近兩年推進的網格化管理，就是在原有村莊治理規(guī)則之上重新輸入了一套“上報”規(guī)則，而這種上報規(guī)則的執(zhí)行主體，因為原村莊執(zhí)行主體——村干部文化水平等往往難以操作現(xiàn)代化的辦公流程，則需依靠新的社區(qū)工作人員完成。

（三）治理資源的變革

村莊治理資源變革的源動力是國家經濟社會的發(fā)展與變遷，村莊社會治理資源根植于熟人社會的土壤，門房、戶族等以家庭為行動單位的傳統(tǒng)治理結構存在合法性。而在轉型社區(qū)場域內，基層治理組織唯一合法性來源就是政府的行政權威，傳統(tǒng)自治空間在由村落到社區(qū)的轉換過程中，伴隨著傳統(tǒng)治理資源的式微而縮減，或者說，社區(qū)在成為政府與社會之間新的互動邊界，少了村干部、小組長等熟人社會代表精英，取而代之的是符合現(xiàn)代化契合精神的社區(qū)工作者，傳統(tǒng)治理資源形塑起來的自治彈性空間逐漸被替代。

轉型社區(qū)治理資源的變革，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，基層政府對下級治理主體的掌控力度加大，可以隨意跨社區(qū)調動。例如，在村改居前期的拆遷階段，那些從了解村干部開始就積累經驗，善于聯(lián)系群眾的“厲害人物”一早就會被納入街道組織部門的考察范圍，Y 社區(qū)隸屬的B 街道綜合治理城管部門描述：像拆違拆遷這種事，年輕干部根本干不了，他們一般都是被派到格局穩(wěn)定的社區(qū)。所以街道層級能夠隨意配置基礎治理單元的治理資源，這顯然已經超越了傳統(tǒng)村莊的治理樣態(tài)。第二，治理資源的動員基礎發(fā)生變革，傳統(tǒng)治理主體是“向下負責”，因為村干部是村民選出來的，民眾對于治理需求有著主體性動力，而村改居之后，社區(qū)層級的設立，新的治理主體是“向上負責”，因為社區(qū)工作人員由基層政府統(tǒng)一聘任分配，從制度設置到行動邏輯都致使轉型社區(qū)治理資源發(fā)生變革。

上述治理空間、規(guī)則、資源三重維度的嬗變，其核心機制是政府縱向在場力量的深入，政府與社會的互動，通過行政化與自治化的具體日常運作將三重治理要素納入、重塑、嵌入、互斥、適應并最終融合成新的治理樣態(tài)?！吧鐣械闹卫怼弊鳛榛鶎又卫眍I域中一個歷久彌新的經典論題，在當下中國城鄉(xiāng)基層社會劇烈變遷的局勢下更能體現(xiàn)其演變特性。政府與社會新的雙向互動，體現(xiàn)在空間、規(guī)則、資源三個層面，其中治理權威的根本合法性來源是基層政府在公共領域的秩序建構力。治理秩序的重構過程中，除了與社會力量的共生博弈，市場力量也開始進入新的三角博弈圈。在社會治理轉型期，市場——往往被引用為新的治理性力量。

三、市場性治理主體的引入

社會治理單元處在“過渡型”治理場域中，過渡期既內含了“政府—社區(qū)”縱向行政治理結構體系，也滲透了市場力量，其作為一種輔助性的治理結構嵌入到“政府—社區(qū)”主導性的結構之中?！班l(xiāng)—城”治理單元轉換的過程中，城市社區(qū)治理單元一方面是農村社區(qū)未來的發(fā)展目標，另一方面也是基層治理現(xiàn)代化的“最后一公里”表征載體。除卻“完全”農村社區(qū)，大量城市社區(qū)（老舊小區(qū)、安置小區(qū)等）都存在“先天不足”的治理主體缺位的情況，學界將社區(qū)治理體系細劃為：政府治理、社會治理和市場治理三重子系統(tǒng)。這三重治理系統(tǒng)中，不少基層社區(qū)，尤其指老舊社區(qū)和轉型社區(qū)（拆遷安置小區(qū)）的治理實踐中又存在“后天失調”[26]的治理主體越位情況，本文認為，這種“強行政”范式下的“政府包攬”“全能政府”“政府兜底”傾向，實則是基層治理轉型中的一個“過渡片段”和“助推器”，這種缺位與越位的并存是為治理主體從“引入”到“再造”奠定政策、資金和資源等方面的政治經濟基礎。

（一）“政府—社區(qū)”：縱向行政力量主導

縱向科層制治理結構在轉型社區(qū)中維持著顯性主導地位，體現(xiàn)了三重邏輯動機：一是資源分配的邏輯。就某種意義而言，轉型社區(qū)承載了城鎮(zhèn)化進程中的一種暫時性的資源再分配過程，地方政府出于掌控和平衡整體社會資源的分配權，不少地方性拆遷安置政策是基于經濟建設的政治目的，因此，政治動員之上的資源分配邏輯占據(jù)了過渡型社區(qū)治理結構體系的頂端，筆者調研中發(fā)現(xiàn)，部分未拆遷完的安置小區(qū)，社區(qū)工作人員在進行勸說涉及拆遷金額時，一律按照地方政府下達的文件為準，因為“一旦有偏袒，后面的工作就難以開展，沒有不透風的墻”，強“政府在場”的意識始終貫徹其中。二是維穩(wěn)的邏輯。拆遷轉型社區(qū)治理實踐中包含了如賠償、上訪、釘子戶、混混等一系列復雜敏感性事務，在預防黑惡勢力和群體性事件上，基層政府的維穩(wěn)邏輯在基層日常治理工作中發(fā)揮中心原則作用，調研發(fā)現(xiàn)，維穩(wěn)依然是很多社區(qū)長期以來的中心工作內容。三是適應的邏輯。安置房社區(qū)場域下的治理主體，從自治精神的意義上來講，由農民轉向居民身份的群體才是治理真正的主體，因此如何幫助農民渡過并適應現(xiàn)代性的治理環(huán)境，尤其像失地農民群體在面臨生存環(huán)境的變故，如何更好地幫助他們適應工業(yè)社會、市場經濟環(huán)境，都是需要政府意識強有力地保障其中，處在轉型期的治理場域中，政府力量過早地退場，易導致轉型社區(qū)社會治理的失序，例如，在調研B 街道管屬的政府廉租房小區(qū)時，政府投入建設后期完全交給物業(yè)公司來運營，最后該小區(qū)整體環(huán)境和治理秩序可歸為街道評核體系內狀況較差的一類，小區(qū)內連基本的衛(wèi)生清潔都難以維持。

城鄉(xiāng)社會自改革開放以來進入市場經濟時代，社會個體的市場意識與契約精神開始建立起來，安置房社區(qū)治理結構體系中基于市場化服務的邏輯已經出現(xiàn)在各個“看不見”的角落，“行政科層制—市場契約制”雙軌并行的治理主輔模式中，基于經濟利益交換的市場行為已發(fā)展成為不容忽視的治理力量。

（二）“政府—市場—社區(qū)”：市場橫向滲透

安置房社區(qū)與商品房社區(qū)的顯著差別在于，后者居民的思維觀念、行為規(guī)范更趨向成熟的城市市民行為，更能遵守市場規(guī)則來達成個體性與公共性的行為。與“政府—社區(qū)”行政科層治理體系相區(qū)別的是，轉型社區(qū)“政府—市場—社區(qū)”的治理體系中市場治理的輔助力量往往滲透在科層制失靈的領域，調研中看來，傳統(tǒng)村落的治理模式顯然沒有物業(yè)管理這一說，村民進行集中拆遷安置之后，隨之配套的物業(yè)管理服務需要被提上日程，物業(yè)主要涉及的有保潔、綠化、停車、亮化、安保等等社會層面的治理內容，科層制下的行政規(guī)則難以全面覆蓋的情況下將交由市場規(guī)則予以彌補。

市場規(guī)則進入轉型社區(qū)的路徑一般有兩條：一是“政府購買服務”，這種形式在大多數(shù)拆遷轉型社區(qū)較為普遍，政府通過下屬部門以單位招標的形式將相關管理服務外包出去，在選定、考察、簽訂之后會通過每年或每季度的業(yè)務考核來完成市場行為的監(jiān)督。二是“自由市場進入”，這種形式一般出現(xiàn)在少數(shù)的轉型社區(qū)和純商品房小區(qū)。社區(qū)場域內的基層組織與上級行政組織沒有權利來干涉自治組織，如業(yè)委會成立之后，居委會一般會退出代管的臨時性角色，業(yè)委會開始進入“居委會—物業(yè)—業(yè)委會”傳統(tǒng)三架馬車的治理格局之中，遵循市場規(guī)則的社會管理服務內容，將由市場組織與居民組織之間自主商議達成。

市場力量的滲透與擴張，轉型社區(qū)居民的公共精神與契約精神之間也會出現(xiàn)張力，傳統(tǒng)“政府—村莊”治理格局中的價值理性時常能發(fā)揮較大作用，但在新治理場域內的契約關系意味著責權利要對等的經濟理性，當社區(qū)居民依照“農民的經濟理性像所有人具有的經濟理性一樣，隱藏在他們的心底[27]”這種行動邏輯來“捍衛(wèi)”自我權利，將會出現(xiàn)侵占公共空間、無視公共規(guī)則的情況，例如，B 街道大多數(shù)安置房小區(qū)都已明令禁止違規(guī)搭建雨棚、戶外晾衣架、占用未購車位等現(xiàn)象，卻依然屢禁不止。

轉型社區(qū)作為中國城鎮(zhèn)化進程中的一種新興現(xiàn)象，在其領域內出現(xiàn)的任何新事務，都應值得被我們關注和理解，上述可知，轉型社區(qū)的治理結構體系中，隨著市場力量的進入使得整體治理格局發(fā)生變化，其中就包括物業(yè)管理，這一轉型社區(qū)中的新型治理主體，調研中發(fā)現(xiàn)，安置房物業(yè)在社會治理中既體現(xiàn)了行政規(guī)則的邏輯，也體現(xiàn)了市場規(guī)則的邏輯，將物業(yè)作為切入點來分析，以不同視角來理解轉型社區(qū)基層治理結構的再造與嬗變。

四、主體再造到治理嵌入

現(xiàn)代國家治理的核心理念是治理主體的多元化與協(xié)作化，在社會治理單元“空間轉型”“主體轉型”“事務轉型”三位一體并進的結構性場域中，為了能夠更好地重構政府與社會關系，引入市場服務并通過政府購買的方式，實現(xiàn)一種半行政半契約性質的治理轉型。這其中涵蓋了兩個層面的演進：一是自進入市場經濟時代，公共服務供給模式由單向度依賴政府投入，轉變?yōu)槭袌鲑Y源競爭與政府管理配置相結合。不同于政府包辦的純福利化輸入，這種“政府在場”并將治理嵌入的機制，能彌合市場失靈與政府缺位的片面困局；二是“全能政府”角色在“瓦格納法則”約束下，新增的職責內容和邊界難以被大包大攬的治理體制所覆蓋，面對新形勢下多樣化、個性化和專業(yè)化的治理需求，要實現(xiàn)基層供需的精準接洽，通過政府購買服務，引導社會組織參與，將“養(yǎng)人辦事”模式扭轉為“費隨事轉”模式。經驗考察中Z 省B 街道和J 省Y 街道，不約而同地通過購買公共服務的在場方式，來促成治理主體再造到治理嵌入的轉型路向。

（一）新治理主體：準物業(yè)的類型與邊界

1.何為“準物業(yè)”

B 街道自2014年以來，積極響應市、區(qū)兩級政府號召，將除了房地產公司自建的幾個高檔小區(qū)之外的其他社區(qū)納入準物業(yè)管理范疇，占到街道總小區(qū)面積的78%。街道打破了社區(qū)物業(yè)全權移交給物業(yè)公司的傳統(tǒng)運行模式，轉而建立了街道牽頭、社區(qū)實施、物業(yè)公司運營、業(yè)委會主導的四位一體模式，四方責任機制。準物業(yè)模式輻射了安置房小區(qū)、老舊小區(qū)等領域，是出于兩方面考量：一是轉型社區(qū)與老舊社區(qū)的設備維護、綠化覆蓋、監(jiān)控安保等要求相對低于商品房小區(qū)，地方財政支出可以維持運轉；二是這兩類社區(qū)的物業(yè)繳納率很低，基本是市場物業(yè)退場或者沒有市場物業(yè)接受的狀況，出于市容市貌的保障推出了準物業(yè)模式。為此，街道專門出臺了《準物業(yè)管理工作考核辦法》來對街道物管部門、社區(qū)干部、物業(yè)工作人員實行三級聯(lián)動，并制定了《準物業(yè)工作財務管理制度》來對財務審核、物資采購等環(huán)節(jié)進行專門的監(jiān)督管控。

2.準物業(yè)模式的三種類型

對比筆者調研的Y 街道安置房社區(qū)的物業(yè)狀況，當?shù)亟值酪患壊]有明確推出“準物業(yè)”的工作模式，所有安置小區(qū)的物業(yè)由街道物管科統(tǒng)一管理，從運營模式、責任主體到資金來源均保持“政府主導”的特性，其運行宗旨和工作目標都與B 街道物業(yè)管理有著諸多一致。綜合兩地轉型社區(qū)的物業(yè)模式，以基層治理的視角出發(fā)，可劃分為三種類型：兜底型準物業(yè)、博弈型準物業(yè)、平衡型準物業(yè)。

（1）兜底型準物業(yè)。準物業(yè)的資金獲取方式一般分為兩種：一是政府財政支持；二是村（社區(qū)）集體經濟供給。兜底型物業(yè)是指政府或集體經濟已經全額填補了居民物業(yè)費用，部分居民甚至完全不知曉物業(yè)費的存在，這類社區(qū)一般處于安置初期，居民物業(yè)意識相對淡薄。例如，B街道H 社區(qū)海村，該村集體經濟來源是當?shù)匾粋€綜合批發(fā)市場，以及若干商業(yè)性門面房，每年收益能達到400 多萬，其中村里每年支付的物業(yè)費僅在30-40 萬，資金大部分用于老年人福利發(fā)放，該村主任表示：首先老年人福利是必須要保障的，余下的才是物業(yè)費的支出。

（2）博弈型準物業(yè)。這類物業(yè)一般沒有村集體經濟予以支持，同時政府采取下達繳納物業(yè)的通知，于是收取物業(yè)費成為社區(qū)居委會被納入日常工作任務。調研發(fā)現(xiàn)，政府任務與居民繳費之間存在很大的博弈空間，“為什么要收物業(yè)費？ 以前在村里的時候就沒這些，又不是我們想搬到城里來的”“我們商品房的物業(yè)費和安置房收的還不一樣，憑什么，我們是‘二等’公民？”等等此類聲音不斷涌現(xiàn)在居委會的治理現(xiàn)場。為此B 街道X 社區(qū)居委會針對物業(yè)費繳納設置了一個管理辦法：將所有居民車輛信息錄入到小區(qū)門禁系統(tǒng)，拖延或未繳物業(yè)費的車輛將自動從系統(tǒng)中刪除。此類辦法行之有效，也引起不少矛盾，前面的聲音便是佐證。

（3）平衡型準物業(yè)。平衡型物業(yè)是指居民與政府已經達成某種平衡狀態(tài)，物業(yè)費繳納率基本符合社區(qū)居委會考核要求。居民的物業(yè)意識已經被貫徹的較為徹底，物業(yè)公司提供的服務基本能夠滿足小區(qū)居民日常需求。當然，這種物業(yè)服務提供水平依然是維持在準物業(yè)的及格線左右，與商品房小區(qū)以及一些中高檔小區(qū)沒有可比性。平衡型物業(yè)的安置房小區(qū)的整體社會治理狀況較為穩(wěn)定。

三種準物業(yè)類型，實則體現(xiàn)了政府、村委會、居委會、物業(yè)、業(yè)委會和居民等多元主體之間的治理實踐樣態(tài)。對比市場商業(yè)型物業(yè)（表1），準物業(yè)管理模式進入了一種新的公私邊界過渡型治理范式。

表1 準物業(yè)—商業(yè)物業(yè)對比表

3.準物業(yè)：治理主體的公私邊界

村莊治理空間與治理規(guī)則變革下的轉型社區(qū)，其公共事務面臨著多維度的切換，村莊時期的公共物品供給，主要依靠政府項目的資助+村集體協(xié)商的模式，完成以生產為主體面向的農田水利、修路修橋、亮化保潔等公共設施的投建與維護。進入社區(qū)轉型時期，村民原有的生產面向的公共事務基本消失，余下的公共設施的建設與維修、公共環(huán)境的清潔與綠化、公共秩序的維護等都是涉及生活面向的事務。

不同于理想型商品房小區(qū)的公共事務，主要通過物業(yè)公司、業(yè)委會、居委會三方配合來合力完成，安置房小區(qū)的三方治理主體的性質，從治理意義上來講，大多數(shù)轉型社區(qū)的業(yè)委會、居委會仍未具備完整的功能屬性，首先，居委會一般在安置房社區(qū)成立時間較短，不少是其他商品房社區(qū)監(jiān)管，對轉型社區(qū)的治理狀況不能完全掌握，此時居民遇到事情還是習慣去找已經功能簡化為經濟合作組織的村委會；其次，業(yè)委會在轉型社區(qū)的存在意義便是成立物業(yè)的前提條件，大多數(shù)轉型社區(qū)的業(yè)委會成員都有村委會兼職。因此，轉型社區(qū)的準物業(yè)成為居民生活面向公共事務的主要承擔主體，調研中發(fā)現(xiàn)，準物業(yè)進入轉型社區(qū)治理場域時面臨兩重公私邊界問題：其一，私人生活與公共生活的邊界。村民進入城市生活之后，對公共領域以及公共規(guī)則的陌生，往往難以適應土地不再是生產資料，而是作為綠化景觀來提供公共休閑功能，而且養(yǎng)護綠化費用還需要他們來付。于是在安置小區(qū)經常出現(xiàn)綠化帶里種菜、養(yǎng)雞等物業(yè)失管現(xiàn)象，居民主體的“公私不分”，一方面是公共生活的行為慣習與思想觀念還未養(yǎng)成，另一方面也是轉型社區(qū)治理場域或需要重塑一套互相適應的規(guī)則意識。例如，B 街道H 社區(qū)主任表示：“我們是附近幾個村子合并的，社區(qū)的老人也不太好管得太緊，像燒香拜佛、燒柴引火的，也只等上面有檢查的時候才去提醒注意一下?！鞭D型社區(qū)治理實踐中“公私不分”又“公私分明”的情況非常普遍，治理主體與居民之間時常能達成一種相對和諧的默契。其二，一元主體與多元主體的邊界。村委會與居委會的治理身份，從政府基層治理轉型的視角來看，轉型社區(qū)居委會取代村委會的行政角色是必然趨勢。鄉(xiāng)村治理語境下的一元主體——村委會在安置房小區(qū)內成為集體經濟監(jiān)管的自治組織，而新成立的居委會成為現(xiàn)代化治理轉型的建構者，村莊大多數(shù)行政化事務都被轉移至社區(qū)居委會。筆者在調研中訪談HQ 社區(qū)B 村的村支書時就提到：

問：您覺得剛成立的社區(qū)居委會是什么樣的組織？

答：我們村以后肯定要成為社區(qū)的，現(xiàn)在除了必須村里開證明，什么社保啥的，都在社區(qū)弄。

問：以后村委會要是撤了，變成社區(qū)好不好？

答：好啊，我的意思就是不要弄這個（村委會）了，就整個經濟合作社，給老百姓發(fā)發(fā)錢就好了哇。你看我現(xiàn)在還在（綜合批發(fā)）市場兼任經理，平時都是主任來管村里，我是想全職搞市場的事情呢。

因此，從村委會到居委會，從一元主體到多元主體，各主體之間有著相對明確的功能分割，如上述村委會主管經濟，居委會主管行政，而準物業(yè)則作為行政功能的補充，對各方主體之間的邊界張力起到彌合的作用。

（二）社區(qū)多元治理主體結構關系：雙向“彌合” 與內外“兼修”

1.社區(qū)內層：多元主體功能不完整下的雙向彌合

“村改居”形式下的轉型社區(qū)，是中國劇烈城鎮(zhèn)化進程中一個時代切片，社會個體在新的社會特征和空間特征之下，以村委會和居委會為首的基層治理組織與社區(qū)居民正自下而上地重塑著基層治理單元[28]，并對基層民主制度的實踐樣態(tài)產生深遠的影響。上述可知，轉型社區(qū)內部多元治理主體的功能不健全，與上層行政制度初衷存在出入，地方政府要制定貼合“村改居”主體和空間變遷中的治理規(guī)則，必須要重新審視社區(qū)治理單元中各個主體之間的邏輯關系。下述以準物業(yè)作為切入點，探討彼此間耦合關系，以進一步理解轉型社區(qū)治理主體結構關系（圖2）。

圖2 轉型社區(qū)內外雙層治理結構

首先，業(yè)委會—準物業(yè)：形式配合關系。轉型社區(qū)內的業(yè)委會一般內嵌在其他主體之中，如根據(jù)《物業(yè)管理條例》和《物權法》相關規(guī)定，業(yè)委會是必須成立的自治組織，因此一般是在物業(yè)公司或者居委會指導下成立，以配合工作進一步開展。業(yè)委會與準物業(yè)之間的關系趨向形式化，且業(yè)委會在整個社區(qū)基層治理結構關系中，與其他主體之間的互動關系也趨向松散，有配合工作的需求時才會“出場”。這完全區(qū)別于典型的商品房小區(qū)，其業(yè)委會成立的原始動力在于“維權”的邏輯，通常與物業(yè)公司就治理網絡內的公共服務與公共設施有著很強的利益博弈意識。

其次，村委會—準物業(yè)：經濟從屬關系。村委會對準物業(yè)有著“天然”的經濟負責功能，對保潔、保綠、保修這“三?！碑a生的資金，村集體經濟收益會進行相關的補助或全額支付。村委會在向居委會過渡階段，其基層組織的經濟屬性愈發(fā)顯著，針對居民的福利發(fā)放已成為其介入社區(qū)公共事務的存續(xù)手段。不可否認，村委會與居民之間的治理關系減弱，其中傳統(tǒng)治理功能的部分保留是基層治理轉型的顯要表征，除了村委會與準物業(yè)之間的經濟從屬，村委會與居委會的雙向彌合關系則體現(xiàn)了轉型社區(qū)的治理常態(tài)：一是行政與經濟功能“互嵌”，居委會要想“打入”村民內部，必須借助村委會的力量，例如B 村要完成股權量化，需要對每戶信息進行掌握，為居委會建立行政權威提供了一次絕佳機會，村委會行政功能弱化但依然擁有熟人社會深厚的治理資源。二是村—居“合署辦公”的邊界模糊，居民“兩頭走”以及村—居“踢皮球”的情況時有出現(xiàn)，改制后的村—居委會在面對內生性的治理資源和治理規(guī)則時，如何調整治理身份認同，村兩委與社區(qū)人員需要在日常權威與制度權威之間有效切換，才能適應過渡時期村—居治理的邊界張力。

再次，居委會—準物業(yè)：行政嵌入關系。社區(qū)居委會的主任兼任社區(qū)物業(yè)公司的總經理，社區(qū)作為物業(yè)人員聘任和物業(yè)管理考核的具體負責單位，準物業(yè)已經作為日常行政工作嵌入到社區(qū)治理實踐之中。社區(qū)居委會作為新生的治理主體，對公共空間和公共資源的利用和維護，都是一次營造社區(qū)公共認同感和歸屬感的過程，社區(qū)鄰里雖不像“民族”那般抽象，但仍需通過社會過程去制造集體認同[29]。社區(qū)集體認同的制造，除了面向城市生活的公共場所與公共活動的提供，日常生活秩序的維系也是極為重要的組成部分，而嵌入在社區(qū)行政工作之中的準物業(yè)便發(fā)揮了實效。H 社區(qū)的物業(yè)管理，在社區(qū)主任看來已經是固定的人員配置，目前籌建的社區(qū)服務中心僅3 名工作人員，遇到較大的“迎檢”工作時，物業(yè)人員也會被納入值班體制內。調研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會治理工作又出現(xiàn)新的難題：物業(yè)費收繳，上文提及的“街道—社區(qū)—居民”治理鏈條，準物業(yè)如果作為公共福利存在于社區(qū)治理過程，自上而下，將是完整有序的行政邏輯，一旦涉及物業(yè)費繳納的經濟活動，且物業(yè)費收繳率很低是既定事實，將自下而上地打破“街道—社區(qū)—居民”行政鏈條的均衡狀態(tài)。

2.社區(qū)外層：行政吸納市場的泛公共福利化與治理網格化

政府主導下的城鎮(zhèn)化與基層治理轉型，毋庸置疑，轉型社區(qū)場域下，其空間城鎮(zhèn)化的進程要領先于社會結構城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)村莊同質化的熟人社會結構向異質化的陌生人社會轉變，在標準化、集約化導向的城市統(tǒng)一規(guī)劃模式下的“村改居”社區(qū)正朝著城市的邏輯進行治理演變。要理解基層治理結構的轉型，不僅要從社區(qū)內部結構關系出發(fā)，街道與社區(qū)關系也要納入考察范圍。

其一，街道—準物業(yè)：政經從屬關系。街道作為“政府在場”的基層代理角色，對社區(qū)層級有著直接的行政主導，社區(qū)治理主體結構關系，在“結構功能理論”視野下要實現(xiàn)結構性設置創(chuàng)新，須以整合或重組的方式予以實現(xiàn)，顯然，社區(qū)治理結構設置離不開基層政府——街道這一“基層代理人”角色。“街—社”兩級的行政關系在雙向治理互動中呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)“鄉(xiāng)—村”關系更為緊密的樣態(tài)，這與城鎮(zhèn)化過程中治理空間、治理事務、治理對象的多維集中安置密切相關。街道政府對行政資源、經濟資源的配置方式，一定程度決定了社區(qū)公共事務的治理樣貌，例如，準物業(yè)模式的推行，以B 街道物業(yè)管理服務中心為一級單位成立BW 物業(yè)管理公司，中心主任兼公司總經理，街道下屬的TJY 社區(qū)、XDL 社區(qū)、XXL 社區(qū)、BH 社區(qū)等12 個社區(qū)成立分公司，社區(qū)主任兼任分公司經理。其中針對各社區(qū)準物業(yè)的考核由街道設定，包括基本獎：基數(shù)（清潔員數(shù)）20 分、保潔工作25 分、保序工作5 分；管理獎：新清潔員增數(shù)20 分、物業(yè)管理費收繳率10 分、自發(fā)清潔員工作10 分、分公司利潤10 分?？梢姡瑥男姓w制到考核體制設置，街道已經將準物業(yè)作為“公共福利”推行下去，且大部分轉型社區(qū)的物業(yè)費收繳率僅占社區(qū)考核比重的10%，地方政府強大的財政支出一定程度扼止了居民物業(yè)自費動力。

其二，網格化—準物業(yè)：行政彌合關系。網格化作為基層治理轉型的實踐策略，對轉型社區(qū)超越傳統(tǒng)村莊人情關系邊界的異質性治理單元，網格化能夠將新的空間治理單元與原有的村莊網絡結構相關聯(lián)，從村民黨員、村民代表、小組長、積極分子、志愿者等到網格長和網格員的轉變，一方面實現(xiàn)了網格人員公共身份的合法性確認，另一方面使得公共治理單元、治理范疇進行了進一步疊加，公共秩序的維系能夠精確到個人身上。B 街道網格化設置分為“四個平臺”和三個層級，四個平臺包括：綜治工作平臺、綜合執(zhí)法平臺、市場監(jiān)管平臺、便民服務中心，通過街道、社區(qū)、網格片區(qū)三個層級來進行網格化事務的上報、處理、審核和派送，其中網格事件分為四個級別，社區(qū)層級為四級事件，三級事件一般是街道有權限處理解決，街道出現(xiàn)二級事件，需要上報到區(qū)級并等待處理。調研中發(fā)現(xiàn)，四級事件有具體的考核件數(shù)，上報的類別都是諸如垃圾清理、設施維修、綠化修剪等公共生活面向的事務，這部分公共事務與準物業(yè)管理內容有著很大比例的重疊，在網格化事件由上報到派送的流程中，上報主體和最終接受派送主體是一致的，即“上報的是你，處理的也是你”基層網格化閉環(huán)邏輯，可以窺見準物業(yè)在其中實則扮演了“臨時出場”的行政彌合角色。就社區(qū)治理主體而言，社區(qū)網格化工作整體可劃分為兩類：信息上報與事務處理，信息上報基本由社區(qū)人員通過電腦、手機完成操作，事務處理通常是社區(qū)人員與物業(yè)共同協(xié)作完成，在訪談HQ 社區(qū)網格長CF 時：

問：網格化平時都有哪些事？

答：我們有7 個APP 和5 個網站，如“安監(jiān)通” “志愿匯”“紅色e 家”“盯盯”等等，每天有大量的信息要錄入。除了錄信息，還有“五水共治”需要出門去巡河，每天網格app 也要記錄外出的活動范圍。外面的（網格）事情需要處理的，一般都一起弄，包括物業(yè)，當遇到迎檢工作，大家都要在。

網格化治理的實踐意義在于打破基層政府到社區(qū)單元各個治理層級的部門壁壘，不僅包括縱向科層體系內的結構性壁壘破除，也包含“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”轉型進程中橫向傳統(tǒng)社會治理網絡與現(xiàn)代治理策略的相融合，我們可以看出網格化在轉型社區(qū)中被廣泛采用，既是將涵蓋準物業(yè)在內的新興治理主體納入重建的基層治理結構體系之中，也繼承了場域轉換中依然存續(xù)的原村莊治理資源?？梢?，主體再造的顯要治理意義在于：政府權能從缺位逐步走向基層“自治理”的歸位與激活。一個健全的基層治理系統(tǒng)是政府機制、市場機制、社會機制能夠多元配合融入到治理實踐之中，治理的意涵本身一定是工具理性與價值理性的統(tǒng)一。任何市場性、趨利性的技術治理嵌入，都是為了提升多元主體之間的配合能力，從而實現(xiàn)“治道變革”[30]，使得基層走向善治。如何激活基層善治？在治理主體實然再造并良序運作的形勢下，督促多元治理主體之間從“獨治”到“共治”才是基層治理機器運行的最佳方案。目前，各地方陸續(xù)推行的網格化治理或許給予了一定的啟示。

五、多元治理主體與網格化共治

國務院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中指出：“探索以網格化管理為抓手，推動基層服務和管理精細化精準化，根據(jù)工作需要，整合基層審批、服務、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化。”[31]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基層網格化資源和規(guī)則的重新輸入和整合開啟了新的場域，村改居社區(qū)作為經濟差序格局中“傳統(tǒng)農村”與“現(xiàn)代城市”的復合體，既是政府和社會發(fā)展的表征窗口，也是政策和治理的試驗場。村改居兼具城市空間樣貌和農村社會機理，社區(qū)、村委會、物業(yè)、社區(qū)組織、居民等構成了多元主體共治的新格局。

從自然村的“熟人社會”、行政村的“半熟人社會”到村改居的新型社會結構，它跨越了傳統(tǒng)范式下的地緣邊界和行政邊界，因而需要采取更為精細的基層治理方式。實踐中，網格化成為了這種跨越邊界的異質性社區(qū)的廣泛選擇，是契合了村改居治理需求和特點：一是原村莊政治網絡中的治理主體包括村兩委、黨員代表、小組長等都能被納入到具體網格單元內，降低了治理成本，實現(xiàn)了“責任到人”的目標；二是傳統(tǒng)居住空間被重新調整后，立體化、標準化的城市空間樣式有助于網格化單元分割和管理，利于村改居新社會治理秩序的生成。

（一）“政府在場”與治理單元轉型

上述可知，農村社區(qū)向城市轉型過程中，在特定的階段具備了“轉型”屬性。轉型社區(qū)中內外雙層治理結構中，無論是縱向行政主導“政府—社區(qū)”模式，還是市場橫向滲透嵌入的“政府—市場—社區(qū)”模式。其中間核心鏈接機制是“政府在場”（圖3）。

圖3 社會治理單元的“市場—政府—社會”轉型結構

1.社會治理單元中三重結構化關系

傳統(tǒng)農村社區(qū)向城市社區(qū)轉型過程中，“市場—政府—社會”在過渡的不同階段呈現(xiàn)出此消彼長的樣態(tài)。其一，在農村社區(qū)向城市社區(qū)轉型的前中期，市場力量被引入，作為重要的彌合性治理機制，市場的服務化、職業(yè)化與分工化能夠全面促進傳統(tǒng)簡約治理向現(xiàn)代精細治理轉型。此外，農村熟人社會的內部治理力量，在社區(qū)空間變革下物理空間、文化空間的公共性被不斷切割，使得村社傳統(tǒng)社會性治理面向被削弱。社會治理單元中的情面之治逐漸走向規(guī)則之治，農村社會之于政府治理而言，不再是弱規(guī)則性的“混沌”實體，政府通過市場力量能夠突破科層制硬性管理偏向，取而代之是泛服務性的軟性治理偏向。其二，在農村社區(qū)轉型的中后期，市場力量已經全面滲透在社會治理單元的每一個治理環(huán)節(jié)與治理細節(jié)，從主體與流程的兩個方面來看：市場性治理主體在轉型社區(qū)向城市社區(qū)過渡過程中逐步被吸納，與行政主體有著密切配合；治理流程中多元主體趨向“行政考核+市場考核”雙向評價體系。此階段，熟人社會的治理力量在完全城市社會中被陌生人社會結構性力量所取代，社會個體之間的聯(lián)結主要依靠的是規(guī)則意識，而非基于傳統(tǒng)村莊記憶的鄉(xiāng)土邏輯。整體熟人社會的鄉(xiāng)土邏輯在完全城市社區(qū)中處于“被區(qū)隔”的狀態(tài)，社會治理單元的運行機理已從“共建”狀態(tài)走向“共治”的穩(wěn)定格局。

行政力量在轉型社區(qū)中從進場狀態(tài)轉為在場狀態(tài)，社會治理結構中的主體再造，可以充分體現(xiàn)其運行邏輯。上述事例中準物業(yè)的引入，讓傳統(tǒng)農村社區(qū)的生活體系被注入治理面向，準物業(yè)可以同村委會、居委會、業(yè)委會實行聯(lián)動治理。其聯(lián)動治理的首要前提與“生存底色”是行政力量的貫徹，新治理主體的準入、引入到進入轉型社區(qū)的內部治理體系，政府從體制、資金、人員等進行多方配備。政府通過制度設置、公共品供給、社區(qū)文化建設等具體實踐，一方面促進社區(qū)轉型過程中的公共空間與公共文化的雙維重塑；另一方面增進政府在基層治理體系中的意志貫徹。

2.“政府在場”與治理策略轉型

首先，“政府在場”的邏輯存在多維度的操作化：一是制度在場，這是科層體制自上而下行政權威的一次深入展演與再生產。以居委會設立為例，B 社區(qū)處于社區(qū)轉型的初期，作為行政條線的末梢，社區(qū)居委會具備了行政服務與身份營造的雙重特性。B 社區(qū)居委會籌建之際，涉及村社經濟的功能都被保留在原村委會組織，行政服務功能則被歸于居委會組織。調研發(fā)現(xiàn)，所有行政下達的常規(guī)治理政策與重點治理政策，基本由居委會單一方面進行執(zhí)行貫徹。二是資源在場，社會治理單元轉型的本源動力在于社會現(xiàn)代化、工業(yè)化與城市化所帶來的資源紅利，不同于傳統(tǒng)村社的資源汲取型在場路徑，新時期政府資源在場路徑主要通過資源輸入。公共資源輸入頻次和密度顯然遠超于傳統(tǒng)稅費時期，資源的密集下達與密切在場，使得社區(qū)公共秩序中的政府治理意志被柔性嵌入到治理實踐之中。以Y 街道Y 社區(qū)資源配置模式為例，當?shù)爻鞘谢M行到全域發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擁有較大的財政配置權，地方性企業(yè)依附于當?shù)氐耐恋丶t利。充裕的地方財政為當?shù)卮甯木犹峁┝烁叨鹊恼Y源在場的合法性，調研發(fā)現(xiàn)，無論是拆遷安置階段，還是村委會改居委會階段，從經濟資源到政治資源的轉換，基本沒有出現(xiàn)治理性困境。三是服務在場，不同于前兩者在社會治理單元轉型初期發(fā)揮硬性實效，政府基層治理服務化逐漸成為治理轉型的一個重要面向，尤其在東部發(fā)達地區(qū)，從干部職業(yè)化、工作外包、任務信息化等表征成為治理常態(tài)。以B 社區(qū)窗口服務為例，在創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)時期，服務在場的邏輯體現(xiàn)尤為突出，以政府名義外包的社區(qū)服務工作，如物業(yè)、安保、環(huán)衛(wèi)等多元主體在運動式治理工作中能夠充分發(fā)揮市場作用，將市場化服務的靈活性、高效性納入政府行政需求內，經由市場化服務整合為治理意圖，實現(xiàn)治理嵌入社會生活共同體。

其次，社會治理策略轉型。在新型的社區(qū)單元中，原村社治理單元在高度密集的社區(qū)空間中仍然存續(xù)著熟人社會的網絡關聯(lián)，若將其納入治理策略之中，將利于過渡時期產生的種種適應性問題。如B 社區(qū)和Y 社區(qū)都設有集中安置的涉農小區(qū)，部分居民依舊保留著村莊生活慣習，如隨地亂扔垃圾、堆放雜物等有悖于城市社區(qū)公私分明的界限規(guī)則。兩地針對轉型中新的社會特征與空間特征，采取了兩種偏向的治理策略：一是政府購買服務。前者在上述新治理主體——準物業(yè)的引入已經詳細敘述，其實除了物業(yè)管理這一“政府兜底”的重要載體，很多專門面向社區(qū)的多樣化項目落地，也體現(xiàn)了“政府在場”的邏輯，如針對社區(qū)內部環(huán)境改造、基礎設施完善甚至居民搬遷等問題，須由政府牽頭進行招標，然后通過“市場化實施+行政化考核”的方式完成治理目標。其中行政化考核的主體一般交由具體社區(qū)居委會和街道主管部門。二是政府串聯(lián)網格化。轉型社區(qū)異質性特征在于復合了傳統(tǒng)村莊的人情、關系以及現(xiàn)代城市的規(guī)則，“村改居”的內在屬性表明了其跨越了行政邊界和地域邊界。網格化治理作為更為細致的治理手段，能夠有效串聯(lián)起“村莊性”和“城市性”。能夠將熟人社會的內在運作機制服務于社會治理，如調研中發(fā)現(xiàn)，兩地都傾向于將原村干部、老黨員作為樓棟長和小組長，并通過搬遷的自然村落作為網格單元進行——對應。這樣既降低了治理成本，也使得傳統(tǒng)時期治理意志的主要實踐主體，能夠在新的治理空間和治理策略中獲得延續(xù)。

（二）網格化“共治”到“善治”何以可能

轉型社區(qū)在網格化實踐中能夠相對有效地在細分的治理空間下對治理事務進行劃分、反應和處理，使得單元網格內讓熟人社會治理資源在新的基層治理體制下得以一定程度地保留和繼承，這既契合了政府自上而下的治理要求，也部分滿足了基層自下而上的自治精神，這種治理架構符合?？滤傅摹叭俺ㄒ曋髁x”特征：“一種廣延性權力以一種確定無誤的方式統(tǒng)治每個人的肉體, 使該城鎮(zhèn)變得靜止不動。這就是一個治理完善的城市的烏托邦[32-33]”，顯然，烏托邦式的治理形態(tài)根本不存在，在鄉(xiāng)村振興的治理轉型時期，大量資源下達取代了傳統(tǒng)時期的資源汲取，工業(yè)化和城市化作為基礎關鍵變量也在重塑基層治理場域，村改居一定層面上可理解為處在基層治理轉型、治理場域變革的節(jié)點之上，由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、鄉(xiāng)村到城市的過渡進程中，村改居網格化作為一種精細治理的新形式面臨著雙重內生性的治理困境：第一，長期粗放式治理的歷史傳統(tǒng)造就了精細式治理的先天發(fā)育不良，“壓力型體制+結構科層化” 組合下的低治理能力直接制約了網格化實踐；第二，基層社會治理體系職業(yè)化、專業(yè)化水平較低，人力資本支撐仍然短缺，現(xiàn)代精細化信息技術仍未完善等后天治理環(huán)境有待優(yōu)化。

1.網格化共治的多元聯(lián)動

第一，治理主體多元參與。網格化聯(lián)動機制是社會治理系統(tǒng)內治理主體和治理事務，由“點”到“線”之間鏈接形成的綜合網絡體系?！包c”是指涉及群眾切身利益的治理任務和治理需求，經驗層面，如Y 社區(qū)內與居民日常生產生活息息相關的治安穩(wěn)定公共服務、應急指揮、“331”和“263”專項行動等都被納入到網格日常巡查清單內?！熬€”的聯(lián)動主體是網格系統(tǒng)上游的各級政府，以條塊為載體的縱、橫向互動的“線”勾連起具體群眾工作。從社區(qū)工作人員、社會主體、市場主體等多方參與網格化，確定了人員、組織、任務與資源四位一體到“格”，以政府行政任務為引導的網格化參與機制，保證了“政府在場”的合法性。

第二，信息入格與信息可視?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的語境下，網格內的每一條治理任務都可以對應一條治理信息。在“網格—社區(qū)—街道”三級信息共享平臺中，網格化信息能夠將社會治理事實轉化并上傳到上級信息處理系統(tǒng)，將環(huán)衛(wèi)、交通、設施等社區(qū)公共要件的現(xiàn)狀進行統(tǒng)一電子化采集與歸納。各個層級的網格員都承擔了信息采集和上傳的任務，如城市部件中的市容設施、交通設施、公用設施等維修與替換信息都被納入網格工作內容。

第三，責任明晰與服務細化。網格化劃分明確來講是一種責任劃分：一方面將責任通過制度和規(guī)定將行政任務分配到具體個人和組織；另一方面也確定了其工作流程和考核內容。將個體與組織同細小的網格緊密捆連在一起，科學合理地明確網格化責任的發(fā)現(xiàn)與響應機制。同時，就網格化的受眾主體和市場主體而言，網格化意味著一項更為標準的服務細化，每一條網格化信息對應一項社會治理事實。責任與服務的精確性，也是城市社區(qū)管理體系的現(xiàn)代化目標，這與傳統(tǒng)農村社區(qū)彈性的治理要求截然不同?！罢鐣标P系因網格化層級的設置，其治理觸角能夠深入到每個社會單元中的既定治理事實，顯然進一步縮短了政府與社會的距離。

2.網格化共治的困境所在

其一，難脫“弱治理強行政”窠臼。整體而言，當前社會治理轉型過程中市場、公民與社會性組織參與度仍不高，網格化中多元主體所形成的治理資源仍為政府行政力量所主導。尤其當前社會組織與市場組織參與治理的功能不夠完善、定位不夠明確，致使治理實踐中多元理想格局中的居委會成為現(xiàn)實中政府行政末端。社會組織和市場主體原本能夠激活基層民主自治的網格化制度初衷，在“形式化治理，實質性行政”的慣性軌制下進一步影響治理策略轉型的社會基礎。

其二，精細化治理的懸浮面向。網格信息化、可視化、精細化意味著大量長期的資金投入，且網格化層級越高，運行成本越高。調研發(fā)現(xiàn)，基層政府仍熱衷于信息技術治理帶來的便捷性和可呈現(xiàn)性，這基本可預見性帶來兩個問題：一是技術精細化決定了治理的精細化程度，部分財政能力欠佳的地區(qū)，精細化治理淪為空殼；二是精細化治理的根本意圖在于治理有效，而針對治理效果的反饋顯然超越于技術本身，“人治”為本的群眾工作始終需要貫穿其中，否則將走向“事高于人”的懸浮面向。

其三，多元聯(lián)動的內卷化面向。在社會綜合治理創(chuàng)新的轉型時期，基層多元主體需要不斷承接大量上級單位施加的行政任務，這一定程度上消散了社會治理的主體性功能。同時基于分工的專業(yè)性和秩序性在治理實踐中容易造成碎片化的協(xié)同困境，這使得單個條線部門與綜治部門在結構功能上出現(xiàn)重復疊加。在科層制背景下，條線的監(jiān)督考核權與基層網格執(zhí)法出現(xiàn)“指揮不動，協(xié)調不了”的張力，調研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)這一層級的網格化治理中出現(xiàn)的內卷化面向：一是治理與執(zhí)法人員行政化。大量行政化信息上傳任務耗散了大量時間和精力，疲于在新型案牘中謀得工作績效。二是網格對應的條塊部門都連結著過密的科層化結構，這意味網格里橫縱交錯著高度密集的治理功能。治理功能過密化的直接后果便是治理資源的浪費。

六、討論與反思

從主體再造到多元共治，“政府在場”邏輯的目標指向是基層“多元善治”。基層多元主體共治作為社會治理單元轉型的新趨向與新策略，其內含了三方博弈共生關系：政府、市場與社會。政府力量在縱向科層體制中以地方政府、街道辦事處、社區(qū)居委會為核心的治理模式始終實踐著“政治動員”?；鶎又卫磙D型中市場力量與社會力量分別遵循著“資本動員”與“自治動員”的邏輯。在三方治理權力結構關系中，“政治動員”為表征的“政府在場”處于“治理中心地位”。上述可知，市場力量的引入與社會力量的激活，方能全方位適應基層治理空間、規(guī)則與資源的多重轉換，“政府在場”的科層治理擔當著多元共治的召集者與締造者的角色，它能夠平衡多方利益。我們以此延伸，探討基層社會治理轉型中，多元共治實踐所產生的限度。從“政府—社會”關系視角而言，政府自上而下縱向行政力量的延伸相對加強，社會橫向力量相對萎縮，政府與社會個體之間的關系更為緊密。傳統(tǒng)行政科層化思維營造的“人治”“不出事”“行政強壓”等邏輯仍橫行于上述基層治理日常實踐之中，要破除網格化為實踐樣態(tài)的多元共治限度所帶來的負面效應，謹防治理轉型場域中的網格化治理陷入“新瓶裝舊酒”的傳統(tǒng)治理窠臼，應該重新認知網格化功能定位、從多元主體聯(lián)動走向真正參與式治理、技術治理從工具理性轉向價值理性、平衡行政力量下沉與基層民主自治，讓網格化治理能夠在轉型時期充分調動基層治理活力、理順基層治理秩序，使得公眾利益表達渠道能夠順暢，公共參與意識與公共精神能夠得到發(fā)揚。

首先，正確認知治理轉型體制，科學有效地設置功能單元。網格化治理的核心功能是依托于數(shù)字管理平臺，對細分網格單元內的治理事件和治理部件進行分類、動態(tài)的追蹤與管理，并不是地方宣傳的“全能網格”，將所有的日常治理事務都納入體系內，其重心治理效度應該集中在維持村改居社區(qū)基礎系統(tǒng)的運行，而不是將治理邊界拓展到其他如信訪維穩(wěn)、拆遷動員、居民糾紛等等領域，例如，Y 社區(qū)服務中心工作人員李某在進入社區(qū)的第一份大差事就是盯住小區(qū)里的一個老上訪戶，網格化推廣開來之后，相關的維穩(wěn)工作順理成章地成為基本的網格化治理事務。因此，需要科學合理地分配單元網格內的治理功能，眾多臃腫繁雜的治理事務應該被剝離掉，這樣利于有效率地整合并運用網格治理資源，“小事不出網格”的邏輯方能順利達成。

其次，深層次聯(lián)動多元治理主體，打破主體之間參與壁壘。目前各級網格化信息系統(tǒng)共享功能由上級牽頭來完成，主要體現(xiàn)在縱向的上下信息任務“布置”與信息任務“交差”的邏輯，主體間橫向有效地自發(fā)性聯(lián)動缺少活力。例如，Y 社區(qū)服務中心與警務室聯(lián)動更多地是依靠“正式權利的非正式運作”的私人性關系來完成。因此，要達到村改居網格化“一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理[34-35]”，實現(xiàn)治理權力由“村”的單一向度到“居”的多元參與式向度發(fā)展，打破主體間壁壘需要擯棄傳統(tǒng)時期單一依賴政治動員和行政動員的方式來完成治理目標，倡導政府行政組織、社會自組織諸如老年人協(xié)會、業(yè)委會等多元社會力量協(xié)同參與。具體操作，可以由黨政組織牽引，但充分放權，完善網格內黨組織與社會組織配合與信任機制，網格黨員群體要充分動員起來，運用權威和說服等形式與其他治理主體成員維持合作的責權對等關系。

再次，杜絕技術決定論思維，數(shù)字信息化要立足于整體性服務。新世紀基層治理現(xiàn)代化轉型以來，數(shù)字化治理成為基層治理領域的重要傾向表征，一項治理事務對應一條治理數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)到指標再到政策，便于上級行政單位的標準化、統(tǒng)一化管控，一方面大大提高了治理效率，但另一方面管控層級往往陷入一種“數(shù)據(jù)崇拜”的迷態(tài)，對數(shù)據(jù)和指標的追求時常脫離于現(xiàn)實，便產生了上述治理執(zhí)行懸浮的狀態(tài)。因此，在村改居網格化技術治理過程中要從工具理性向價值理性靠攏，精細治理實踐中技術要成為服務于簡化老百姓辦事流程的利器，要與普通民眾的經濟、社會和環(huán)境生活密切關聯(lián)，數(shù)字化治理變革的根源動力應該是回應廣大群眾的利益需求。

最后，平衡行政與自治關系，激活網格化自治空間與自治精神。傳統(tǒng)村落有著根基深厚的自治精神，發(fā)展到村改居階段，整體基層民主自治環(huán)境更為多元復雜，網格化的推行，歸根結底是在基層自治事務的范疇內運行。要保證政府行政力與地方自治力之間的平衡，基層網格化治理實踐應該圍繞村改居自身資源與居民自治意愿精神，充分尊重村改居居民——這一由農民向居民轉變的新型城市自治主體的能動性，要超越“政府主導，居民靠邊”行政擠壓自治的困境，通過平等溝通、有效協(xié)商來促進新型居民主體的自身權益表達和解決。繼續(xù)發(fā)動原村委干部、小組長、積極志愿者等組成基層自治的重要力量，在村改居場域中，讓傳統(tǒng)議事規(guī)則的鄉(xiāng)規(guī)民約與現(xiàn)代社會規(guī)范的市民公約相融合，讓村改居居民在自查、自管、自督的民主自治機制中強化公共自治精神。

新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進中，基層民主自治實踐框架內的網格化治理需要高度提防其中蘊涵的限度和風險，在傳統(tǒng)粗放式治理情景和行政文化的“老樹”上培育出以“人”為本、兼具治理包容性與治理彈性的善治之“花”。