張 航

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079）

隨著協(xié)商民主概念的引入，學(xué)界對中國協(xié)商民主尤其是基層協(xié)商民主的研究持續(xù)升溫，已產(chǎn)生了一大批的理論成果，對國家的政策走向和地方實踐產(chǎn)生了深遠而巨大的影響。農(nóng)村是基層民主協(xié)商的重要實踐場域和關(guān)鍵所在，農(nóng)村協(xié)商民主所涉群體范圍較廣、具體情況千差萬別、相關(guān)問題影響深遠，其推進順利與否關(guān)乎基層社會治理新格局和國家治理效能。尤其是當(dāng)前面臨著新時代的新挑戰(zhàn)和新要求，農(nóng)村協(xié)商民主實踐相應(yīng)也呈現(xiàn)出新內(nèi)容、新特點和新趨勢，學(xué)界亟需準(zhǔn)確分析農(nóng)村協(xié)商民主的現(xiàn)實發(fā)展動力和研究動態(tài)，進一步總結(jié)研究動向、做出趨勢研判，力爭推動農(nóng)村協(xié)商民主朝著制度化、規(guī)范化、程序化的方向發(fā)展。

一、我國農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展動力

農(nóng)村協(xié)商民主亦可稱農(nóng)村基層協(xié)商民主，這一肇始于西方的民主理論，在中國農(nóng)村治理實踐中有了新的生命力，現(xiàn)階段已成為農(nóng)村治理重要的分析框架。農(nóng)村協(xié)商民主并非無源之水無本之木，而是在多重背景和動力下興起的，可以說農(nóng)村協(xié)商民主既是國家治理能力的彰顯，也是村民自治方向的轉(zhuǎn)型，更是村民民主意識覺醒的訴求。

（一）國家治理能力的彰顯

何包鋼和馬克·沃倫曾經(jīng)通過功能主義視角解釋中國協(xié)商民主的制度起源，他們認為政府實行協(xié)商民主制度旨在提高政府治理能力、緩解社會矛盾、降低社會治理風(fēng)險[1]。李德虎重點論述了基層協(xié)商民主所具備的社會聚合功能：可以彌合社會發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)的張力，促進社會的有序運行[2]。聚焦在村莊層面上，吳興智認為村務(wù)監(jiān)督等制度創(chuàng)新形式可以有效杜絕腐敗現(xiàn)象[3]。

隨著我國綜合實力的提升，國家治理能力也隨之提升，構(gòu)建現(xiàn)代基層治理體系、健全和完善民主制度、實現(xiàn)群眾有序參與、保證群眾依法行使民主權(quán)利是國家的必然使命。與此同時，村莊治理體制從人民公社體制發(fā)展到鄉(xiāng)政村治體制再到如今的“三治”結(jié)合體制，這些體制機制的調(diào)整、重構(gòu)既是國家治理體系形成的基礎(chǔ)，也是國家治理能力變遷的重要縮影[4]。因此，農(nóng)村協(xié)商民主的推行是國家治理能力的進一步彰顯。

（二）村民自治方向的轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)80年代末，村民自治在全國各地蓬勃開展、遍地開花，一度被認為是化解人民公社體制發(fā)展困局的最佳良方，但在推廣和持續(xù)發(fā)展中卻不順利，村民自治的困境主要集中在以下兩個層面：一方面是民主選舉遭遇實踐困境。在主觀上，有些村民由于缺乏選舉能力、選舉意愿和選舉素養(yǎng)，再加上政治冷漠心理的存在，出現(xiàn)盲目投票，跟風(fēng)投票，不參與、不重視投票等行為。在客觀上，由于村莊的空心化，選不出人、選不對人的選舉困境頻頻出現(xiàn)，甚至還存在黑金政治、家族勢力等選舉亂象[5]，極大地制約著村莊選舉政治的發(fā)展。另一方面是選舉與治理的脫節(jié)。由于自治重心集中在民主選舉上，村莊民主決策出現(xiàn)“精英化”“封閉式”傾向，村莊民主監(jiān)督缺乏有效的監(jiān)督和制約措施，村莊民主管理被村民委員會“擠壓”和“替代”，甚至出現(xiàn)宗族自治、經(jīng)濟能人自治甚至灰色勢力自治等異化現(xiàn)象[6]。

隨著民主選舉實踐遭遇諸多困境，以及選舉與自治存在的斷裂，需要找尋方法進行破解，有效彌合裂痕，農(nóng)村協(xié)商民主最早的實踐出發(fā)點就是對村民自治的補充和完善。學(xué)界普遍認為農(nóng)村協(xié)商民主對村民自治具有糾偏功能[7]、協(xié)同治理功能[8]和擴展功能[9]。就村莊治理主體而言，協(xié)商治理將利益主體、村兩委、村莊組織、普通村民乃至上級部門等多元主體納入其中，形成多元主體格局；就村莊治理內(nèi)容而言，上級的黨政事務(wù)、村莊的公共事務(wù)、公益事業(yè)、村民的大事小情均可以納入其中，豐富了村莊治理內(nèi)容；而就村莊治理機制而言，在村民參與協(xié)商治理的進程中，治理參與機制、平等對話機制以及成果采納、落實和反饋機制等漸趨完善?？梢哉f，農(nóng)村協(xié)商治理是農(nóng)村自治重要的轉(zhuǎn)型方向[10]。

（三）村民民主意識的覺醒

隨著改革開放和農(nóng)村改革進程的加快，新的經(jīng)濟成分和利益群體不斷出現(xiàn)，村莊矛盾日益復(fù)雜[11]，給傳統(tǒng)的社會形態(tài)、村莊底色和價值理念帶來了千年未有的沖擊[12]，集中表現(xiàn)為村民的權(quán)利意識、民主意識的覺醒以及政治參與的意愿不斷增長。尤其值得注意的是，這種由利益分化引發(fā)的相關(guān)主體的行事方式從你多我少的零和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楹献靼l(fā)展的共治共贏[13]，與協(xié)商民主的本質(zhì)特征具有天然的契合性。在民主意識影響下，村民傾向于通過適宜的渠道進行表達：一方面，隨著農(nóng)民經(jīng)濟地位的提升，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出局部“去組織化”和日益“原子化”的特征[2]，農(nóng)民有了多種多樣且各有差異的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利、文化權(quán)利等方面的訴求，僅僅依靠選舉政治關(guān)注決策結(jié)果和少數(shù)人意見是遠遠不夠的，需要新的治理形態(tài)在一定程度上予以回應(yīng)；另一方面，原有鄉(xiāng)村的族權(quán)、紳權(quán)、禮俗、差序格局、熟人社會難以應(yīng)對愈發(fā)尖銳的農(nóng)村家庭內(nèi)部、鄰里、村莊成員、村際間的矛盾沖突，村莊利益整合的基礎(chǔ)已然發(fā)生深刻變化[14]，村民要求在農(nóng)村政治中進行平等對話[15]，越發(fā)渴望在鄉(xiāng)村治理中擁有知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)[16]，國家需要以新的制度安排迎合這種訴求。反之，對農(nóng)民利益和意見的忽視，只會加劇村莊的矛盾，造成上訪、釘子戶、暴力沖突等局面。因此，筆者認為隨著村民民主意識與政治訴求的覺醒，以及傳統(tǒng)解決方式的乏力，尋求新的治理制度和治理范式迫在眉睫，這就使農(nóng)村協(xié)商民主實踐成為可能。

二、我國農(nóng)村協(xié)商民主的研究視角

面對村民自治開展的種種問題和村莊治理的多元困境，亟需新的治理范式進行“解困”，農(nóng)村協(xié)商民主即被視為一種成效明顯且符合中國實際的解決方案。梳理既有研究成果，發(fā)現(xiàn)學(xué)界多從治理資源、治理工具、治理過程和治理目的等四個視角對其進行解讀。

（一）協(xié)商民主“資源說”

在村莊層面上，深受全能主義傳統(tǒng)影響，村莊“兩委”轉(zhuǎn)型出現(xiàn)制度異化。自稅費改革以來，村級自治組織日常運轉(zhuǎn)失去了穩(wěn)定的資金保障，新的資金供給方式促使村級組織對政府產(chǎn)生高度依附，村干部成為政權(quán)的代理人執(zhí)行國家意志，再加上鄉(xiāng)村因城鎮(zhèn)化浪潮出現(xiàn)大量的人員外流，空心化趨勢顯著，既有的農(nóng)村制度安排跟不上時代變革的節(jié)奏，也無法滿足新的農(nóng)村社會需求，村莊治理資源不足、公共事務(wù)難以為繼、治理空間缺失、農(nóng)村矛盾難以紓解、村民權(quán)益得不到保障等局面不可避免。

作為一種制度資源的協(xié)商民主使得政治體制獲得合法性，培養(yǎng)了村民的政治認同。方雷認為作為治理資源的協(xié)商民主嵌入基層治理進程之中，可以起到化解治理矛盾、重構(gòu)治理秩序、形塑群眾政治認同以及夯實治理合法性基礎(chǔ)等效果[17]。李德虎也有相似觀點，他認為農(nóng)村協(xié)商民主可以推動基層社會碎片化的組織和社會資源重新整合[2]。而農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)揮其治理資源的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為兩個方面：其一是村莊治理資源的供給增設(shè)。協(xié)商民主通過溝通、對話等方式的引入，喚醒傳統(tǒng)治理資源[18]與文化資源[19]、外引內(nèi)激治理資源[20]，改變以往村莊治理資源匱乏的局面。其二是村莊治理資源的重新配置。協(xié)商民主的議題設(shè)置常常針對村莊公共服務(wù)的供給和村級公共資源的重新配置，為村莊治理提供新的治理空間。

（二）協(xié)商民主“工具說”

當(dāng)村莊出現(xiàn)利益訴求或矛盾激化時，傳統(tǒng)的村民大會、村民代表大會等難以及時有效解決問題，協(xié)商民主便被視為新的問題解決方案。作為一項治理工具或手段，民主協(xié)商將自身所蘊涵的咨商、溝通與協(xié)商等要素和優(yōu)勢以不同形式納入到不同層次的民主決策、利益協(xié)調(diào)之中，解決農(nóng)村出現(xiàn)的多方面的問題，最終實現(xiàn)村莊有效治理，其核心訴求是效率、效用。協(xié)商民主的“工具說”側(cè)重于將協(xié)商民主視為策略工具，有針對性地解決已有問題，有著較強的技術(shù)主義特征。韓瑞波通過可視化分析軟件對國內(nèi)協(xié)商民主已有研究進行梳理，發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主被視為理論工具、制度工具和實踐工具[21]。農(nóng)村區(qū)域的協(xié)商民主也存在這三種情況。方雷將協(xié)商民主歸納為參與式治理工具和反應(yīng)式治理工具兩大類[17]。

在前人分類基礎(chǔ)上，再結(jié)合村莊實際，筆者將農(nóng)村協(xié)商民主視為村莊矛盾化解工具、民意征求工具和利益協(xié)調(diào)工具。值得一提的是，協(xié)商民主的工具性還帶有動態(tài)性特征，最初階段作為化解村莊現(xiàn)實矛盾、供給公共物品的治理工具被發(fā)明出來，而后在基層政府推廣下逐步擴展完善，具備村莊治理的功能[22]。

（三）協(xié)商民主“過程說”

正如協(xié)商民主學(xué)者博曼之言:“協(xié)商既是一個話語過程，更是共同性的社會活動?！盵23]戴維·米勒也持相似觀點：“通過公開討論過程而達成的決策，所有參與者可以自由發(fā)表意見、平等聽取意見，這就是協(xié)商性質(zhì)的民主體制?！盵24]諸多學(xué)者在對農(nóng)村協(xié)商民主進行解讀時均指出其過程性特征，中央頒布多份文件也強調(diào)了“協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。協(xié)商主體針對協(xié)商事項展開平等的對話，在此過程中，村莊的各方利益主體在上級部門、村“兩委”的指導(dǎo)下，不同單元層級[25]對相關(guān)問題進行廣泛的協(xié)商、對話和討論，基于協(xié)商主體的充分表達和意見聽取，協(xié)商參與者可以轉(zhuǎn)換偏好、達成共識抑或妥協(xié)合作，最終形成兼顧多數(shù)人意見的、相對理性的決策[26]，從而均衡公共、集體與個人利益[27]。此外還有學(xué)者關(guān)注了農(nóng)村協(xié)商民主過程中農(nóng)村生態(tài)的優(yōu)化和現(xiàn)代農(nóng)民的形塑及培育，受協(xié)商民主所蘊含的公平、理性、參與、公正的價值理念影響，村民可能會將協(xié)商精神內(nèi)化于心、外化于行，進而改變整個鄉(xiāng)村政治文明生態(tài)[28]。

協(xié)商民主的“過程說”側(cè)重于在協(xié)商過程中多元主體通過對觀點聽取、表達、交換、討論乃至包容而形成最大限度的共識，突出了協(xié)商民主的“社會化”功能。

（四）協(xié)商民主“目的說”

針對所出現(xiàn)的村民自治和村莊治理困局，學(xué)界將農(nóng)村協(xié)商民主視為一種增量民主，從而實現(xiàn)村民合法權(quán)益的表達和落實，實現(xiàn)村莊體制的民主化轉(zhuǎn)型，將村莊的治理有效落到實處。戴玉琴將其論述為建構(gòu)協(xié)商民主制度、提升協(xié)商民主能力、達成協(xié)商民主觀念、生長協(xié)商民主空間[13]。張國獻則認為社會主義鄉(xiāng)村協(xié)商治理有利于推動鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)村民權(quán)力常態(tài)在握、鞏固黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位、防止村干部貪腐以及孕育現(xiàn)代農(nóng)民公民資格[6]。

經(jīng)過村民充分協(xié)商后的公共決策符合多數(shù)群體利益訴求，而非一人做主、權(quán)力專斷。如此，嵌入?yún)f(xié)商民主的村莊治理可朝著制度化、體系化的方向發(fā)展，形成良性循環(huán)，并最終實現(xiàn)村莊善治。在此之中，村民通過積極參與協(xié)商，可以行使民主權(quán)利，在村莊治理中真正處于主體地位。協(xié)商民主“目的說”強調(diào)村莊治理在協(xié)商民主之后所實現(xiàn)的最終狀態(tài)，亦即一種民主理想追求[29]。

三、我國農(nóng)村協(xié)商民主的研究轉(zhuǎn)向

農(nóng)村協(xié)商民主研究的重點隨著現(xiàn)實問題和研究進度而發(fā)生轉(zhuǎn)化，本文在對農(nóng)村協(xié)商民主已有研究進行回顧和梳理的基礎(chǔ)上，對研究趨勢進行綜合研判和前景展望，從而彰顯政策實踐和學(xué)術(shù)研究的雙重內(nèi)涵。

（一）研究方法轉(zhuǎn)化：從單一走向多元

在研究方法上，學(xué)界對農(nóng)村協(xié)商民主的研究出現(xiàn)了從個案研究到比較研究和量化研究轉(zhuǎn)向的趨勢。中國基層協(xié)商民主最有代表性且相對最早的研究和實踐即發(fā)端于浙江溫嶺的參與式預(yù)算，何包鋼等多位學(xué)者發(fā)表多篇有影響力的文章，所采取的研究方法以個案研究為主。隨著“溫嶺模式”的推廣，各地實踐如雨后春筍般出現(xiàn)，包括河南鄧州“四議兩公開”、四川彭州“社會協(xié)商對話會”等在全國都具有顯著影響力的實踐案例，多位學(xué)者圍繞這些實踐進行了深入的個案分析，將一個個案例的運作機理、諸多細節(jié)進行詳細展露，并抽象出一些有推廣性、易于復(fù)制的經(jīng)驗。但以一地實踐窺全國農(nóng)村協(xié)商全貌在研究方法上未免有失偏頗，且科學(xué)性不夠。為此學(xué)者進行兩個方面的努力：一是對多案例進行比較研究，如季麗新對比了三個村莊[30]，張露露對四個典型案例進行比較[31]，鄭永君的研究也是基于多案例的對比研究[32]；二是借助大數(shù)據(jù)分析工具，如陳家剛等學(xué)者對領(lǐng)導(dǎo)干部價值觀念和認知取向展開過問卷調(diào)查[33]，韓福國、裴志軍對溫嶺等協(xié)商民主實踐地進行過效能檢驗和民主協(xié)商參與的研究[34][35]。多案例歸納更有普遍性和說服力，而量化研究的方法也在解釋力上有一定保證。必須承認的是所有的研究方法都存在著一定的限制，為了更加全面地研究農(nóng)村協(xié)商民主，更為多元的研究方法需要被納入考量，量化研究要同質(zhì)性研究結(jié)合起來，才能推動農(nóng)村協(xié)商民主的研究走向深入。

（二）研究內(nèi)容轉(zhuǎn)化：從價值歸納到系統(tǒng)優(yōu)化

最早對農(nóng)村協(xié)商民主的研究聚焦在價值探討，并出現(xiàn)了較多對策建議型文章。按照研究的客觀規(guī)律，對某一事物的研究剛開始都集中于兩個方面：一是現(xiàn)狀、問題、對策的研究，二是對基本概念、理論或價值問題的研究，農(nóng)村協(xié)商民主的研究亦然。學(xué)者優(yōu)先集中對農(nóng)村協(xié)商民主的價值內(nèi)涵進行深入解讀，繼而在剖析各地實踐所出現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上給予有價值的對策建議。而價值認同是實踐轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。近年來，在綱舉目張的前提下，理論界、實踐界共同努力，將各地的探索經(jīng)驗逐步上升為制度建構(gòu)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進一步完善農(nóng)村協(xié)商民主的各項制度，促進協(xié)商民主的機制化、系統(tǒng)化發(fā)展。諸多學(xué)者圍繞農(nóng)村協(xié)商民主從不同維度進行分析，為制度建構(gòu)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化做出了理論貢獻，如鄧謹從農(nóng)村協(xié)商主體培育的視角進行研究[36]，張國獻通過對烏坎事件進程的展現(xiàn)研究了協(xié)商議題[37]，談火生考察了協(xié)商實踐中創(chuàng)造的混合式代表機制[38]，王國勤將象山“村民說事”的實踐概括為鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造，以此解決協(xié)商與決策的斷裂問題[39]。

（三）研究重點轉(zhuǎn)化：從治理工具到治理機制

毋庸置疑的是，農(nóng)村協(xié)商民主最初的理論探索旨在化解鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性困境，因此農(nóng)村協(xié)商民主具有治理工具的特征。杜何琪在對“百議堂”這一案例進行剖析時發(fā)現(xiàn)，該村協(xié)商民主機制的運行是為了解決和回應(yīng)村莊治理中的糾紛矛盾與村委會公信力不足的難題，具有較強的結(jié)果導(dǎo)向和功利性特征[22]。而隨著農(nóng)村協(xié)商民主的實踐和推廣，協(xié)商民主朝著治理機制、治理制度轉(zhuǎn)型。

協(xié)商民主的治理機制轉(zhuǎn)向可以逐漸回歸其“價值性”本源，有效彌補其工具性特征不足，實現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展和鏈條運作[40]。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界對協(xié)商民主治理機制形成路徑的研究出現(xiàn)了“機制內(nèi)生”和“機制嵌入”兩種分野。如黃君錄認為通過內(nèi)生動力機制與保障運行機制而形成的鄉(xiāng)村協(xié)商民主的內(nèi)生動力是村莊治理的核心要素[41]；黃俊堯分析協(xié)商機制并未獨立發(fā)揮作用，而是以嵌入體制內(nèi)既有工作制度的方式獲取了發(fā)展和持續(xù)推進的資源[42]。這兩種對于作為治理機制的協(xié)商民主推進路徑的探討，均是基于協(xié)商民主實踐抽象而得的，又對該推進路徑具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Α?/p>

小 結(jié)

近年來我國大力推動農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)，基層協(xié)商民主是我國協(xié)商民主制度體系的根基所在，而農(nóng)村協(xié)商民主又是重中之重。因而，對既有研究的回顧與綜述顯得十分重要。不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村協(xié)商民主的研究和實踐有著多重發(fā)展動力，學(xué)者們從多個視角嘗試對其進行研究，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村協(xié)商民主的研究方法也日益完善、研究內(nèi)容愈加充實，對研究重點的探討也在逐步深入，與此同時其研究轉(zhuǎn)向也得以推進。農(nóng)村協(xié)商民主的研究應(yīng)該在前人研究的基礎(chǔ)上繼往開來，爭取為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化貢獻自己的力量。