基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

寧月鑫，邱國(guó)林

(吉林建筑大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130118)

0 前 言

我國(guó)現(xiàn)階段公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)還不夠完備，引入社會(huì)資本可以緩解財(cái)政壓力，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用又充分引入民間資本，使PPP模式成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。然而這種新穎的模式具有不確定性強(qiáng)、投資額大、耗時(shí)長(zhǎng)、合同不完善等特點(diǎn)，容易發(fā)生不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，給項(xiàng)目成本、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目工期帶來嚴(yán)重影響。通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，使參與主體明確風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的時(shí)段并及時(shí)分?jǐn)偂?/p>

1 PPP項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的概念

1.1 PPP概念

PPP即public-private-partnership,是指政府部門與私人企業(yè)為提高公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量而達(dá)成合作關(guān)系。在實(shí)踐過程中，很多人狹義地認(rèn)為，PPP模式即政府與私人企業(yè)成立特殊目的機(jī)構(gòu)SPC(special purpose company)，政府部門引入社會(huì)資本建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。私人部門主要負(fù)責(zé)前期開發(fā)及中期運(yùn)營(yíng)，政府則注重于后期運(yùn)營(yíng)。事實(shí)上PPP包括BOT、BOO、PFI等公私合作形式，包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類PPP項(xiàng)目。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的首要步驟，也是項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。只有識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)，才能在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)采取有效的措施或者在特定的階段提前規(guī)避特定的風(fēng)險(xiǎn)，是保證項(xiàng)目成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過大量查閱文獻(xiàn)總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法主要有問卷調(diào)查法、實(shí)地訪談法、頭腦風(fēng)暴法、案例分析法、專家調(diào)查法。

2 基于全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)類別識(shí)別

2.1 全生命周期各階段風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目全生命周期是指從PPP項(xiàng)目決策開始到投入運(yùn)營(yíng)，本文通過查閱國(guó)內(nèi)外資料針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式項(xiàng)目按照全生命周期理論劃分PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，分為PPP項(xiàng)目決策階段風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目融資階段風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1 PPP項(xiàng)目決策階段風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：①由于政府一味推崇PPP模式，盲目夸大PPP模式適用范圍，缺少PPP項(xiàng)目專業(yè)人才，缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，造成選用PPP模式失誤，從而給各參與方帶來巨大損失；②PPP模式為政府主導(dǎo)，引入私人資本，然而私人企業(yè)難免具有很強(qiáng)的逐利性，缺乏公共利益責(zé)任心，甚至官商勾結(jié)降低消費(fèi)者福利，引起公共群眾不滿或強(qiáng)烈反對(duì)；③政府土地征用困難，或者征用土地費(fèi)用和時(shí)間等超過預(yù)期，造成PPP模式?jīng)Q策時(shí)間過長(zhǎng)，耗費(fèi)精力財(cái)力。

2.1.2 PPP項(xiàng)目融資階段風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：①由于項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益低，回收期冗長(zhǎng)，對(duì)投資者吸引力低，加上私人企業(yè)缺乏公共服務(wù)意識(shí)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)；②招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源采購(gòu)式招標(biāo)，如若官商合議采用錯(cuò)誤招標(biāo)方式，導(dǎo)致優(yōu)秀的項(xiàng)目公司無法參加招標(biāo)，損害了公共利益也嚴(yán)重影響項(xiàng)目的成功率；③招標(biāo)文件不夠詳細(xì)，權(quán)利責(zé)任義務(wù)劃分不夠明確，合同存在漏洞，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偛缓侠?，變更管理不?xì)致，索賠管理不明確，都會(huì)帶來不可預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)；④評(píng)標(biāo)不規(guī)范，不透明，不公開化，專家組不專業(yè)；⑤內(nèi)部金融風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自身融資結(jié)構(gòu)不合理或者籌措資金困難等風(fēng)險(xiǎn)；⑥外部金融風(fēng)險(xiǎn)由金融市場(chǎng)存在問題，市場(chǎng)利率變動(dòng)或者通貨膨脹引起的物價(jià)上漲以及利率變化等導(dǎo)致的融資成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 PPP項(xiàng)目建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：①施工風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)施工工程過程沒有精細(xì)化管理，沒有引入第三方監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)督管理可能會(huì)產(chǎn)生工地事故；②設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)存在錯(cuò)誤或者遺漏以及設(shè)計(jì)變更，造成工期延誤，增加成本；③技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)不成熟，工藝流程選用不恰當(dāng)，采用新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；④質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，工程質(zhì)量達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者不按合同約定造成驗(yàn)收不合格；⑤進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)，因人工、材料、設(shè)備供應(yīng)不及時(shí)或短缺，天氣等不可抗力原因造成工期延誤以及成本增加；調(diào)度不合理造成窩工；⑥物價(jià)上漲，人工費(fèi)用增加，設(shè)備利用率低等造成建設(shè)成本嚴(yán)重超支風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：①市場(chǎng)效益低，現(xiàn)金流入少，無法償還債務(wù)，預(yù)期收益沒有達(dá)到造成運(yùn)營(yíng)收入風(fēng)險(xiǎn)；②管理不精細(xì)，外購(gòu)材料等費(fèi)用上漲，設(shè)備易損壞，維修費(fèi)用增加，造成運(yùn)營(yíng)成本嚴(yán)重超支風(fēng)險(xiǎn)；③政策易變，政府信譽(yù)低，隨時(shí)可能違背合同約定而提前終止特許經(jīng)營(yíng)以及因搶險(xiǎn)救災(zāi)被征用和國(guó)有化；④項(xiàng)目不唯一性風(fēng)險(xiǎn)，政府批準(zhǔn)其他相似PPP項(xiàng)目，造成收益無法達(dá)到預(yù)期；⑤特許經(jīng)營(yíng)合同簽訂不平等，運(yùn)營(yíng)期過短，項(xiàng)目收益不足覆蓋成本。

2.2 跨生命周期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

綜上所述，從全生命周期的視角下將風(fēng)險(xiǎn)按照階段分類，但有一些風(fēng)險(xiǎn)是貫穿全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)，并不會(huì)單一只存在某一特定階段，主要包括有：政治風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、第三方賠償風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、罷工風(fēng)險(xiǎn)、接口風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)都需要參與方格外關(guān)注，以便及時(shí)應(yīng)對(duì)處理。

3 結(jié) 語(yǔ)

通過引入全生命周期理念，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大體分為決策階段風(fēng)險(xiǎn)、融資階段風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)、特許經(jīng)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)以及貫穿全生命周期風(fēng)險(xiǎn)，為決策者提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及商討合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)作充分準(zhǔn)備。但PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，耗資大，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，參與主體眾多，不同參與主體帶來不同風(fēng)險(xiǎn)，且仍有一些潛在風(fēng)險(xiǎn)需要摸索，所以這就需要各參與方針對(duì)實(shí)際情況調(diào)整應(yīng)對(duì)，以減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，增加項(xiàng)目成功率。

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