政務地圖編制研究

丁旭華

(浙江省測繪資料檔案館，浙江 杭州 310000)

地圖存在的歷史幾乎和人類的文字一樣悠久，但相對于純粹的文字記載表述，地圖具備直觀、精煉的具體形象表達，是一種更通俗易懂的閱讀作品。地圖作為應用最廣泛的地理信息可視化方式，也是測繪地理信息部門提供公共服務的主要方式。

政務地圖以政府部門為服務對象，是以政府各部門實際工作主題而策劃設計的系列專題地圖，是反映各級政府總體規(guī)劃、資源配置、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等的參考工具，在總攬全局、規(guī)劃設計、布局未來發(fā)展等輔助政府決策工作中有著無可替代的優(yōu)勢，在提高政務工作效率、改善政府管理等方面起到較為重要的作用。

1 政務地圖編制的現(xiàn)狀

以改革為動力，以創(chuàng)新求發(fā)展，政府工作扎實穩(wěn)步推進，特別是黨的十八大以來中國社會面貌發(fā)生翻天覆地的變化，政府中心工作隨著社會的發(fā)展變化快速作出調(diào)整，因此，指導政府工作的政務地圖編制需求也逐漸旺盛。但研究目前出版的政務地圖發(fā)現(xiàn)，系列地圖基本上是以常規(guī)地圖為主、以專題地圖為輔的組合形式，多數(shù)為行政區(qū)劃圖、交通旅游圖、地勢水系圖等一些展示區(qū)域自然地理、社會現(xiàn)象的常規(guī)地圖，而真正展現(xiàn)或指導領導中心工作的專題圖則較少。究其原因，一方面是局限于資料收集難的現(xiàn)狀，測繪部門往往不被其他政府部門理解和支持，想要收集各專題領域的專業(yè)資料較為困難；另一方面是技術原因，地圖編制耗時較長，待地圖印刷出版后，部分政府工作已經(jīng)完成，因此編制地圖意義不大。

近幾年，課題組著重從政務地圖的選題出發(fā)，根據(jù)各地政府部門的中心工作來分析確定政務地圖表示內(nèi)容。為保證更好地發(fā)揮政務地圖指導服務各政府部門的作用，在選題策劃、設計初始階段即可開展大量的需求調(diào)研工作，同時為提高出圖效率，可利用數(shù)據(jù)庫快速出圖系統(tǒng)，縮短成圖周期。

2 編制流程

政務地圖是以自然地理為基礎，以政府中心工作、社會民生熱點為專題的系列地圖，利用數(shù)據(jù)庫快速出圖系統(tǒng)，設置統(tǒng)一的符號、色彩、表現(xiàn)手法等地圖模板，運用地理經(jīng)度和時間維度等多重制圖手段，設計色彩和藝術張力等突出視覺沖擊效果，配置圖表、文字、照片等材料，全面系統(tǒng)地反映城市自然地理、歷史文化、社會經(jīng)濟、未來發(fā)展規(guī)劃布局等信息。編制流程如圖1所示。

3 功能及創(chuàng)新

政務地圖是以政府年度重點工作和社會民生熱點為主題的地圖產(chǎn)品，具有較強的針對性。且政務地圖讀者對象范圍較固定，身份特征較明確，尤其是高層級的作戰(zhàn)指揮圖，讀圖者的生活閱歷和知識面一般都較豐富。

3.1 政務地圖的功能

(1) 服務于政府區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多種信息與地理空間的有機結(jié)合。如《長三角經(jīng)濟圈地圖》《開化縣重點生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)規(guī)劃圖》《舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃圖》等地圖，可以描述區(qū)域地理空間方位，展示城市未來發(fā)展方向，在輔助政府決策、謀劃城市發(fā)展前景，協(xié)調(diào)城市集群經(jīng)濟、社會、文化等統(tǒng)一布局方面提供科學支撐。

(2) 強化各級領導對區(qū)域環(huán)境的認知，提高科學決策質(zhì)量。如《行政區(qū)劃圖》《地勢水系圖》《交通旅游圖》《江海聯(lián)運圖》《生態(tài)環(huán)境圖》等地圖，可以全方位了解區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、交通出行、旅游資源、生態(tài)環(huán)境保護、水資源環(huán)境等整體情況，在科學決策、發(fā)展規(guī)劃時能守住紅線，保護環(huán)境、合理規(guī)劃，做到高水平高質(zhì)量實施戰(zhàn)略決策。

(3) 擴大地區(qū)的知名度和社會影響力，發(fā)揮其社會功能作用。如《寫意南北湖》《三門縣美麗鄉(xiāng)村》《海鹽縣綜合交通規(guī)劃圖》《舟山市招商地圖》等地圖，重點突出地方特色，宣傳地域優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，能很好地吸引資金的投入，帶動地方經(jīng)濟活力，是政府部門對外宣傳的有力參考。

3.2 政務地圖的創(chuàng)新

為高質(zhì)量服務政府中心工作，政務地圖的創(chuàng)新主要從系列地圖的選題和編制設計著手。

3.2.1 選題思路分析

地圖內(nèi)容的選題是地圖編制的靈魂，主要取決于地圖的服務對象、編制區(qū)域特征等因素。政務地圖的主要讀者對象是政府部門工作人員，其中心工作都有統(tǒng)一的部署和安排，可考慮從年度政府工作報告和社會民生熱點分析獲取。

3.2.1.1 政府工作報告

政府工作報告主要包含上一年工作回顧、當年工作任務、政府自身建設情況和其他對外交流等內(nèi)容，經(jīng)人大代表收集各方征求意見提議、討論后形成，基本上能真實反映社會各方面的情況，也主導著社會未來發(fā)展的方向，是政府今后一段時間的工作重點。因此，認真學習政府工作報告內(nèi)容，梳理政府主抓的重點工作，便是政務地圖策劃選題的主要研究對象。

政府工作報告內(nèi)容涉及很廣，而且各地各有特色，政府部門會按照中央統(tǒng)一要求結(jié)合地方特點部署新一年的工作計劃，因此要求地圖設計研究人員有較高的文化素養(yǎng)，在深入分析政府工作報告的同時能認真學習大量的專題知識，了解掌握跨部門跨行業(yè)的相關基礎知識，在地圖選題上能抓住重點，做到有的放矢。

2015年，舟山市政府工作報告正式發(fā)布后，《舟山領導工作用圖》設計小組圍繞工作報告的內(nèi)容仔細分析，結(jié)合舟山市以群島立市的特點，在廣泛開展調(diào)研的基礎上，設計了江海航運地圖，長三角經(jīng)濟圈地圖，舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃圖，舟山岸線、港口、航道及錨地圖，舟山城市自然災害及預防圖，舟山群島新區(qū)重要海島圖，海洋功能區(qū)劃舟山索引圖等極具地方特色的政府工作用圖，不僅詳細展示了舟山市所處的地理方位，且詳盡描述了舟山市政府重點工作內(nèi)容，以掛圖督戰(zhàn)2015年政府工作落實。2016年初，紹興市政府工作報告正式發(fā)文后，策劃設計了《紹興政務地圖》，選題除了常規(guī)介紹紹興市的自然地理環(huán)境，設計小組人員還專門收集各專業(yè)部門意見，最終形成“八大戰(zhàn)役”圖：劣五類水剿滅戰(zhàn)、綜合交通建設大會戰(zhàn)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治戰(zhàn)、特色小鎮(zhèn)、名村名鎮(zhèn)分布、城中村圍剿戰(zhàn)、老城區(qū)改造等系列政府中心工作圖。2018年在編制《三門政務用圖》時，按照三門政府工作報告重點策劃了特色小鎮(zhèn)、基礎設施建設、民生保障、生態(tài)環(huán)境、美麗鄉(xiāng)村建設，同時融入水資源環(huán)境等選題。

3.2.1.2 社會民生熱點

政府工作報告中體現(xiàn)的中心工作是政府根據(jù)社會各界的提議和未來主導發(fā)展規(guī)劃主動策劃的，是能夠預見的，但在政府工作報告以外隨時可能發(fā)生的一些社會熱點，也需要在編制政務地圖時加以提煉篩選。政府的很多工作也涉及民生項目，特別是社會關注度高的項目，因此在政務用圖的選題上也必須要考慮到這一點。根據(jù)近幾年學校招生熱點，專門配置了一張《拱墅區(qū)教育資源分布圖》，以拱墅區(qū)為制圖區(qū)域，繪出該區(qū)每個小學招生范圍，并配以表格說明每個學校招生人數(shù)及簡要的入學條件等信息，便于政府部門規(guī)劃部署學校資源合理情況。

3.2.1.3 政府部門需求

客戶的需求是地圖設計的第一選題，政務地圖是專門為政府部門設計的地圖，在地圖選題初步設計完成后，應立即主動征求各單位部門的意見，對策劃設計的選題和構(gòu)思提出更加貼合實際工作的意見和建議，使地圖的內(nèi)容更加完善，滿足實際應用。

3.2.2 編制設計改進

鑒于政務地圖要求專業(yè)性強、時間緊、專題突出的特點，編制設計環(huán)節(jié)加強了資料收集、表現(xiàn)手法設計、地圖實施意見收集和數(shù)據(jù)庫快速成圖模板的設計。

3.2.2.1 資料收集

浙江省成立省廳之間數(shù)據(jù)交換中心，打破了各廳局之間的信息孤島，串聯(lián)起浙江省信息共享平臺，各專業(yè)部門的專題數(shù)據(jù)通過平臺每年更新發(fā)布。在現(xiàn)有的平臺上加強溝通交流對于專題數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性的把控和選題準確表達都大有好處，這是關系政務用圖質(zhì)量的關鍵。

3.2.2.2 表現(xiàn)手法設計

緊抓專題地圖設計原則和充分使用新型基礎測繪成果，使政務地圖特色鮮明、主題突出。

(1) 突出重點。政府部門的重點問題和重點工作突出反映，通過對專題對象的形狀、尺寸、方向、亮度、密度和色彩視覺變量的設計，將專題呈現(xiàn)在第1層次，體現(xiàn)年度政府工作的特點，將一些參考輔助信息顯示在第2層次。通過視覺變量的調(diào)整，襯托各主題對象的空間形態(tài)結(jié)構(gòu)及其分布范圍、質(zhì)量特征、數(shù)量指標及動態(tài)變化的特征，展示事物發(fā)展變化規(guī)律，以及未來的變化趨勢、今后主旨的方向，供領導研究決策分析。

(2) 充分利用資料。新型基礎測繪數(shù)據(jù)豐富多樣，各種類型、比例尺數(shù)據(jù)應有盡有，且浙江省的數(shù)據(jù)更新頻率較高，現(xiàn)勢性好，在設計各類專題圖時要充分利用好各種基礎數(shù)據(jù)，分析影像數(shù)據(jù)、DEM暈渲數(shù)據(jù)、地形圖數(shù)據(jù)的特點和優(yōu)勢，更好地把握和掌控凸顯專題要素的目的。此外，專題要素跨學科跨行業(yè)，展現(xiàn)的內(nèi)容和提供的資料豐富多樣，如點、線、面、圖表、照片、文字、表格等，可以綜合使用制圖各種表現(xiàn)手法，運用現(xiàn)代地圖設計理念，從內(nèi)容到形式都力求有所創(chuàng)新，不拘一格。

(3) 形式多樣，尊重習俗。為達到客戶滿意效果，在設計初始階段，應設計出多種思路、多套樣圖供讀圖者選擇。其次，在征求各部門專題數(shù)據(jù)表達時應遵循各自領域的習慣和行業(yè)習俗或規(guī)定。如在對接環(huán)保廳時了解到，環(huán)境功能區(qū)劃六大區(qū)塊的用色上有特別的規(guī)定，不允許自由發(fā)揮；水功能區(qū)六類水的顏色配比，行業(yè)也有指定的用色規(guī)定，此外還有特定的符號等。如圖2所示。

3.2.2.3 地圖實施意見征集

地圖選題階段征求意見時，還沒有直觀形象的地圖，停留在文字表述階段，各部門對地圖內(nèi)容的理解較為抽象。待地圖初稿完成后，再次征求意見，直觀的地圖收獲的意見和效果更加有針對性。因此，在項目實施過程中增加此環(huán)節(jié)，對高質(zhì)量地編制政務地圖起到很好的促進作用。

3.2.2.4 數(shù)據(jù)庫快速出圖系統(tǒng)

將收集甄別整理后的基礎資料、專題資料轉(zhuǎn)換成同一坐標系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，進行色彩、線型、符號、表現(xiàn)手法等設計，按照設計要求制作成統(tǒng)一的地理底圖、圖幅模板、系列圖符號庫，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的出圖系統(tǒng)。這種基于數(shù)據(jù)庫快速成圖和計算機地圖制圖出版一體化的系統(tǒng)制圖方法，大大縮短了成圖周期。

4 結(jié) 語

本文分析了近幾年各地政務地圖編制完成后受歡迎的程度，發(fā)現(xiàn)凡是以政府工作報告和社會民生熱點為選題開展編制的政務用圖受歡迎程度遠勝于測繪部門按照常規(guī)方法編制的政務用圖，因此政務用圖編制中應找準關鍵問題和解決辦法，提升自身的綜合素養(yǎng)，做到優(yōu)質(zhì)和高效服務并進。

政務用圖是根據(jù)國家要求積極開展測繪宣傳和主動服務的一種有效手段。測繪部門往往不被需求部門了解,通過政務地圖的主動推送，可以擴大宣傳面，在資料收集和地圖編制時可以得到更多的理解和支持。

高質(zhì)量的政務地圖不僅能幫助政府部門解決實際問題，還可以作為歷史檔案存儲，從每年的地圖內(nèi)容變化可以看出社會發(fā)展的軌跡。各地政府中心工作圍繞中央統(tǒng)一部署，結(jié)合地方特色在逐年推進城市的建設和發(fā)展，如海洋新城建設、美麗鄉(xiāng)村建設、五水共治、城中村拆違、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、特色小鎮(zhèn)建設、名村名鎮(zhèn)、都市集群建設、生態(tài)環(huán)境建設等一系列舉措。

高精準的政務地圖不僅可以給領導提供決策參考，反過來也可以檢查政府工作完成的情況。政務系列圖中各部門的專題地圖，一般都將各階段目標、任務、計劃以文字或圖表的形式表示，在年中、年底對照檢查即可。如城中村圍剿作戰(zhàn)圖中，詳細羅列了3年內(nèi)要拆違的村莊、面積、房屋戶數(shù)等，在剿滅劣五類水作戰(zhàn)指揮圖表格中，列出了要治理的水域段，治理后的水質(zhì)目標等。

本文分析整理了測繪部門在編制政務地圖時應該注意的一些關鍵問題及技術手段實現(xiàn)，旨在提高測繪政務服務能力，為政務地圖的編制提供一些參考。