劉雙良， 孫 杰

(天津商業(yè)大學 公共管理學院， 天津 300134)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村宅基地利用率低下，長期的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展也擠占了社會各界對三農(nóng)問題的關注度，城鄉(xiāng)差距不斷擴大。國務院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》制定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的目標和戰(zhàn)略，規(guī)劃指出要穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶等內(nèi)容工作。宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的關鍵一環(huán)，外部市場牽引與內(nèi)部宅基地主體推動形成相互作用力。轉(zhuǎn)移人口基于自身價值做出的生活選擇和發(fā)展方向，以及人力資源特有的逐利性對轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)遷移過程中的流動方向和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式起決定性作用。分析城鎮(zhèn)與農(nóng)村二者在宅基地流轉(zhuǎn)過程中的“推—拉”驅(qū)動力，優(yōu)化農(nóng)村土地要素的資源配置，輔助轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)，逐漸帶動轉(zhuǎn)移人口的城市化發(fā)展，才能有序推進轉(zhuǎn)移人口市民化工作，保持宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移人口市民化平衡、動態(tài)、聯(lián)動發(fā)展。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的多維度考量

1.1 宅基地產(chǎn)權界定模糊，政策與實踐之間存在差異

宅基地從屬于建設用地，《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都規(guī)定包括農(nóng)業(yè)用地和集體建設用地在內(nèi)的土地歸農(nóng)村集體所有，在產(chǎn)權界定和流轉(zhuǎn)關系上主要體現(xiàn)在其使用權的流轉(zhuǎn)。2018年中央一號文件提出要在保證農(nóng)村宅基地所有權基礎上適度放活宅基地農(nóng)民房屋使用權，這是農(nóng)村宅基地制度的重要變革。而落實過程中由于宅基地用益物權不完整、缺乏處分權，與宅基地財產(chǎn)功能實現(xiàn)要求權屬相對完整存在矛盾和沖突，宅基地使用權的權能擴張已經(jīng)超出法律賦予的權能, 造成法律與現(xiàn)實的巨大沖突[1]。宅基地使用權與收益權制度制定不夠明晰，“集體所有”、“農(nóng)民集體”概念界定不明確。宅基地“三權分置”改革關鍵是要放活宅基地的使用權和流轉(zhuǎn)使用權，需要通過相關制度設計落實農(nóng)民集體所有權、保障農(nóng)民資格權和放活使用權[2]。如何確保農(nóng)民真正實現(xiàn)“戶有所居”的基本權益對農(nóng)戶來說至關重要，應對宅基地進行更深入的產(chǎn)權制度設計的考量。

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)主體認知受限，造成土地資源低效利用

村民主體認知與宅基地流轉(zhuǎn)工作聯(lián)系緊密，農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)中居于核心地位，農(nóng)村宅基地繼承沒有明確的法律規(guī)定，結(jié)婚嫁娶對宅基地通常是“建新不拆舊”，導致很多老宅無人打理成為荒宅卻又不能交回集體，出現(xiàn)大面的宅基地閑置以及“超標多占”現(xiàn)象。老成員宅基地不退出、新成員免費申請宅基地建房，宅基地閑置與村莊建設占地持續(xù)增長并存[3]。宅基地低效利用問題的本質(zhì)是現(xiàn)行宅基地的制度規(guī)定和宅基地使用實踐的沖突以及農(nóng)民階層分化、收入多元格局下農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)性權利的訴求[4]。宅基地流轉(zhuǎn)問題上，流轉(zhuǎn)主體認知至關重要，受教育程度、傳統(tǒng)文化的影響，主體意愿與決策水平的限制，很大程度上會影響到宅基地流轉(zhuǎn)的進程。

1.3 政府引導“一刀切”，宅基地流轉(zhuǎn)信息不對稱現(xiàn)象普遍存在

積極推進宅基地治理，通過閑置宅基地發(fā)展集體建設用地，節(jié)約農(nóng)村土地資源，通過推動轉(zhuǎn)移人口市民化循序漸進的促進城鎮(zhèn)化建設，發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)是政府的首要目標和重點工作。宅基地作為基層保障，農(nóng)戶更看重的是在居住有保障的前提下，如何獲得更好的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，以及如何通過宅基地的流轉(zhuǎn)獲得更好的利于自身穩(wěn)定的權益。宅基地流轉(zhuǎn)治理中，政府既是引導者又是指揮者，既是實施者又是管理者，征收拆遷是政府引導下宅基地流轉(zhuǎn)的普遍做法，存在強烈的政治色彩。政府不僅決策宅基地退出機制，而且控制分配土地的增值收益，作為利益直接相關方的農(nóng)民基本上處于弱勢狀態(tài)，沒有知情權，更無參與權，正常權益與合法訴求時常得不到滿足[5]；政府主導宅地基流轉(zhuǎn)在保證效率的同時，流轉(zhuǎn)信息的不對稱往往會對農(nóng)戶的權益產(chǎn)生非常不利的影響。

2 宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移人口市民化內(nèi)在邏輯關系

宅基地是居住在農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作家庭生活的住宅基地而占有、利用農(nóng)村集體所有的土地，是鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，也是村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的巨大財富。農(nóng)地物權制度具有鮮明的社會保障屬性，尤其是宅基地使用權，物權立法的價值取向是平等、安全而非效率，表現(xiàn)在土地立法上就是重視土地的社會保障作用[6]。宅基地流轉(zhuǎn)是在宅基地所有權歸農(nóng)村集體組織所有的基礎上，使用權可以在一定范圍內(nèi)通過轉(zhuǎn)讓、出租、買賣等形式在利益相關者之間進行交易和流轉(zhuǎn)。

劉易斯(W. Arthur. Lewis 1954)在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》一文中提出勞動力無限供給條件下的二元經(jīng)濟發(fā)展模型，通過對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展的聯(lián)合推理，提出“古典”勞動力轉(zhuǎn)移理論，并指出發(fā)展中國家農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要素、城市以現(xiàn)代化生產(chǎn)和工業(yè)部門為主要素的二元經(jīng)濟現(xiàn)象。農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)成為常住人口，未能順利轉(zhuǎn)換成市民或未有效完成市民化的人口則呈現(xiàn)一種半市民化的狀態(tài)。在此基礎上，通過辦理落戶手續(xù)獲得城鎮(zhèn)戶口，與城鎮(zhèn)戶籍居民享有同等的社會身份地位、共享社會公共資源和基本福利，全面參與城鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟和市民文化生活，真正實現(xiàn)自身市民身份認同、獲得城鎮(zhèn)社會接納和政治文化交融，從而完成市民的轉(zhuǎn)換。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在內(nèi)在邏輯關系，農(nóng)村宅基地退出可以為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持，農(nóng)民工市民化反過來對宅基地流轉(zhuǎn)提出現(xiàn)實需求，新型城鎮(zhèn)化是該過程中推進市民化與宅基地退出的最大動力，促進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為市民和實現(xiàn)農(nóng)村土地高效利用是重要的運行機制[7]。城市工業(yè)企業(yè)的收入與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的收入形成明顯差距，在吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的同時，對轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生社會認同，激勵轉(zhuǎn)移人口市民化的同時推動城鎮(zhèn)化建設。

3 基于轉(zhuǎn)移人口市民化的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)驅(qū)動力分析

“推—拉”理論是最為系統(tǒng)、全面解釋關于人口由于各種經(jīng)濟、社會發(fā)展因素產(chǎn)生城鄉(xiāng)之間遷移尤其是是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市流動動因的理論。系統(tǒng)的推拉理論由英國學者李(Everett.S.Lee)和美國學者唐納德.博格(D.J.Bogue)共同提出。他們認為人口遷出地的經(jīng)濟狀況、生產(chǎn)成本以及勞動力資源等對人口遷移產(chǎn)生積極影響，原始居住環(huán)境的熟悉程度、形成的社交網(wǎng)絡等對人口遷移產(chǎn)生阻礙，相比較之下前者的積極影響大于后者的阻礙，因此產(chǎn)生了人口遷出的行為。轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間不是單向傳遞而呈現(xiàn)出一種雙向、動態(tài)的關系，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目標與效率是影響市民化的重要因素，同時也是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村建設的關鍵因素。完全市場經(jīng)濟條件下，轉(zhuǎn)移人口向城市聚集流動的過程，也是市場對廣大人力資源進行重新配置的過程，也是農(nóng)村宅基地的重新配置和規(guī)劃的過程。

3.1 外部驅(qū)動：“拉”力

3.1.1 產(chǎn)業(yè)變革不斷拉動人口城鎮(zhèn)化

工業(yè)化發(fā)展積極探索確立了社會主義市場經(jīng)濟體制下的工業(yè)化道路，新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為當代工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標和新要求，更加強調(diào)創(chuàng)新聯(lián)動、包容性和可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展中的重要性。與此同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，常住人口城鎮(zhèn)化率由1949年的10.64%逐漸上升到2018年末的59.58%，七十年之間上升幅度接近50%?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年) 》明確提出將加快人口城鎮(zhèn)化進程、促進更多的農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)市民化作為推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心目標[8]，城市數(shù)量和城市人口持續(xù)增加。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)變革使城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展格局產(chǎn)生明顯變化，占城鎮(zhèn)主要發(fā)展地位的第二、第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求逐漸提高，加上城鎮(zhèn)地區(qū)較為完善的基礎設施和社會福利，對向往更好生活條件的農(nóng)村人口產(chǎn)生極大誘惑，轉(zhuǎn)移人口希望通過自身所有的土地資產(chǎn)獲益，農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)，人口城鎮(zhèn)化促使農(nóng)戶積極退宅。

3.1.2 城鄉(xiāng)差異帶動農(nóng)村人口職業(yè)轉(zhuǎn)移

社會經(jīng)濟的發(fā)展和科技水平的提升加快了農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間生產(chǎn)要素的流動，由于城鎮(zhèn)整體發(fā)展水平遠遠高于農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)之間的要素呈現(xiàn)單向流動的特點，即生產(chǎn)要素更多的是由農(nóng)村流入城鎮(zhèn)而很少出現(xiàn)反向流動的現(xiàn)象，體現(xiàn)在農(nóng)村人口進城務工、大學生畢業(yè)留城發(fā)展等方面，而城鎮(zhèn)卻鮮少有這樣的人力資源向農(nóng)村流動的現(xiàn)象。這種情況下，城鎮(zhèn)常住人口大致可分為兩類：一類是將生活與工作完全轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，除了維持農(nóng)村社會關系網(wǎng)絡之外幾乎不回村居住，這類往往體現(xiàn)在大學生畢業(yè)之后選擇留城發(fā)展方面；一類則是季節(jié)性的外出務工，農(nóng)忙時節(jié)則返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種植等活動，也就是兼業(yè)型的農(nóng)戶，主要體現(xiàn)為改善生活質(zhì)量選擇進城務工的農(nóng)戶。城鎮(zhèn)居住環(huán)境好、工作機會多、文化教育資源等各種資源豐富，公共基礎設施較完善的拉動之下，青壯年進城務工人員均選擇由農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)務工人員的職業(yè)轉(zhuǎn)移，對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)形成強勁拉力。

3.1.3 “人地掛鉤”促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動

為保證國家耕地總量和耕地質(zhì)量，更好的解決城鎮(zhèn)化建設、工業(yè)化現(xiàn)代發(fā)展帶來的人地發(fā)展不協(xié)調(diào)、土地城市化水平遠遠高于人口城市化等問題，2011 年10 月,《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》正式將河南作為“人地掛鉤”政策的試點省市，這是城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤政策的延伸和拓展，也是有序推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進區(qū)域人口轉(zhuǎn)移和土地等生產(chǎn)要素重新布局與配置的重要舉措?！叭说貟煦^”是促進城鄉(xiāng)土地資源互通的重要理論構(gòu)想[9]，政策核心是“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”，實現(xiàn)土地要素跟隨人口城鄉(xiāng)遷移過程同時流動。農(nóng)村人口隨生產(chǎn)要素流動轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)成為常住人口，在職業(yè)轉(zhuǎn)移和階層分化基礎上，通過政策驅(qū)動，經(jīng)由流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的方式在城鎮(zhèn)擁有新的建設用地面積，并根據(jù)實際情況獲取一定的補償，從而促進農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。

3.2 內(nèi)部驅(qū)動：“推”力

3.2.1 宅基地功能變遷，單一居住屬性逐漸減弱

宅基地是居住在農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作家庭生活的住宅基地而占有、利用農(nóng)村集體所有的一定面積的土地。農(nóng)村宅基地的原始功能主要體現(xiàn)在其所具有的農(nóng)戶住房保障功能，這是作為發(fā)展中國家的國情所決定的計劃經(jīng)濟農(nóng)村福利思想下的土地制度安排。隨著人們生產(chǎn)生活水平不斷提升，宅基地對于農(nóng)戶的意義已不再是以往傳統(tǒng)時期賴以生存的生活空間和生產(chǎn)場所，作為農(nóng)村基本居住保障的宅基地功能屬性逐漸弱化，在原始居住功能、生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能、社會保障功能的基礎上又延伸出文化功能、種養(yǎng)加工功能、商業(yè)經(jīng)營功能、鄉(xiāng)村旅游功能以及生態(tài)功能等。宅基地“三權分置”對宅基地使用權做出進一步權利分解，通過宅基地使用權的自由流轉(zhuǎn)實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值[10]，增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入。宅基地社會商品屬性和財產(chǎn)屬性逐漸凸顯，功能屬性增多，成為農(nóng)戶開展其他庭院經(jīng)濟的重要生產(chǎn)要素。

3.2.2 宅基地價值強化，財產(chǎn)變現(xiàn)能力增強

宅基地“三權分置”的提出和探索為宅基地賦予了更多潛在和待開發(fā)的價值，在保障農(nóng)戶基本權益的基礎上對宅基地尤其是閑置宅基地進行一定程度的開發(fā)，在創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)模式的基礎上合理利用閑置宅基地，提高宅基地的利用效率。宅基地價值既體現(xiàn)在作為生產(chǎn)資料的市場價值，也體現(xiàn)在提供農(nóng)民生存居住及保障的非市場價值，在基準地價基礎上對宅基地的土地發(fā)展權價值進行分配，符合建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制的改革方向[11]?，F(xiàn)有的關于宅基地的政策和制度也正在推廣和執(zhí)行，包括“一戶一宅”政策的推廣和實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的村莊合并，在適當?shù)膮^(qū)域建設集體保障性住房，村民按照原有宅基地住宅面積和構(gòu)造換取相應面積的住房，集體搬遷等等都是宅基地價值強化的表現(xiàn)。

3.2.3 農(nóng)民階層分化，不斷衍生新的利益訴求

農(nóng)戶對生活的最基本需求是生存，主要體現(xiàn)為擁有特定的屬于自己的生存空間也就是棲息地，當基本的需求被滿足之后才會有下一層面的生活生產(chǎn)需求。時代的更迭使得社會生產(chǎn)力水平不斷提升，互聯(lián)網(wǎng)信息技術迅速發(fā)展并逐漸滲透至社會生活的方方面面，農(nóng)戶接觸的信息面不斷擴大，以職業(yè)轉(zhuǎn)移、地域轉(zhuǎn)移、身份變更為遞進的農(nóng)民階層分化程度不斷提高。鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化的背景下，農(nóng)民居住形態(tài)呈現(xiàn)空間區(qū)隔化，進一步型塑了農(nóng)戶階層分化再生產(chǎn)[12]。

農(nóng)戶不斷產(chǎn)生出新的利益訴求，在生存空間的選擇上逐漸傾向于交通便捷、生活便利、居住環(huán)境好的地區(qū)，追求更高質(zhì)量的家庭生活，加上對下一代的考慮，大部分人選擇搬遷至城鎮(zhèn)地區(qū)居住，種種新的利益訴求都成為農(nóng)戶產(chǎn)生宅基地流轉(zhuǎn)行為的推力。

4 基于“推—拉”理論視角的轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)對策分析

人口遷移的“推—拉”理論能夠?qū)D(zhuǎn)移人口的宅基地流轉(zhuǎn)驅(qū)動力做出解釋，轉(zhuǎn)移人口本身作為人力資源的物質(zhì)承擔者的同時又是理性的經(jīng)濟人，轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)遷移，其農(nóng)村宅基地隨之進行流轉(zhuǎn)，整個過程是雙向、流動的，這也是轉(zhuǎn)移人口在其人力資源本身角色的基礎上又作為理性經(jīng)濟人的雙重身份而進行的在行業(yè)和地區(qū)生活之間的選擇。基于農(nóng)戶個體的角度，其自身價值的選擇過程和城鎮(zhèn)之間流動就業(yè)的過程就是在市場內(nèi)部和外部同時存在的“推”力和“拉”力共同作用下產(chǎn)生的。因此在城鎮(zhèn)化建設過程中，借助和把握市場存在的“推”、“拉”兩股力量，對轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)能夠提供有益啟發(fā)，從而推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

4.1 借助外部“拉”力，提升宅基地流轉(zhuǎn)主體市民化承載力

借助宅基地流轉(zhuǎn)外部拉力驅(qū)動，充分利用產(chǎn)業(yè)變革對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟和人口城鎮(zhèn)化的拉力，城鄉(xiāng)差異對農(nóng)村人口職業(yè)轉(zhuǎn)移的拉力，“人地掛鉤”政策促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動產(chǎn)生的拉力，穩(wěn)步、快速提升轉(zhuǎn)移人口市民化承載力。一是合理規(guī)劃和配置轉(zhuǎn)移人口市民化的分擔成本，提高市民化效率。統(tǒng)籌考慮公共成本、個人成本、企業(yè)成本；做好轉(zhuǎn)移人口落戶后遷入地的接收工作；健全相關政府財政支付制度，增強對轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)補償?shù)牧Χ?。二是推進住房保障政策，提升城鎮(zhèn)的市民化支撐能力。轉(zhuǎn)移人口只有解決了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后的居住保障問題，真正實現(xiàn)生活空間的轉(zhuǎn)移保障，才有提高轉(zhuǎn)移人口自愿有償退宅的可能。三是提高轉(zhuǎn)移人口就業(yè)穩(wěn)定性，鼓勵就業(yè)地落戶。城鎮(zhèn)要逐漸擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)空間，為轉(zhuǎn)移人口拓展就業(yè)，提高其就業(yè)的穩(wěn)定性，在農(nóng)戶宅基地所處位置可進行建設用地置換的基礎上，鼓勵轉(zhuǎn)移人口就業(yè)地落戶。

4.2 把握內(nèi)部“推”力，規(guī)范政府在宅基地流轉(zhuǎn)中的引導行為

在宅基地功能變遷減弱其居住屬性產(chǎn)生推力、農(nóng)村宅基地價值強化增強其財產(chǎn)變能力產(chǎn)生推力、農(nóng)戶階層分化不斷衍生新的利益訴求產(chǎn)生推力的基礎上，規(guī)范政府在宅基地流轉(zhuǎn)中的引導行為，積極推進轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)。一是處理好地方政府與流轉(zhuǎn)主體以及相關利益者之間的關系。農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)中考慮的更多的是當前的宅基地在未來可能發(fā)生的增值以及遷入地和遷出地的政府能否通過政策工具實現(xiàn)其流轉(zhuǎn)后的住房保障和再度就業(yè)，地方政府要在此基礎上結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政收入，綜合考慮農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)問題。二是處理好地方政府與村內(nèi)集體組織的關系，村集體組織希望可以借助人口遷移和宅基地流轉(zhuǎn)帶來村集體利益的增收，提高集體內(nèi)部可供分配的經(jīng)濟總量，當宅基地通過政府租用給相關用地企業(yè)時往往促使政府、集體組織、用地企業(yè)之間由于利益分配問題而引發(fā)矛盾和沖突，政府應當多方位思考，根據(jù)實際情況制定合理的流轉(zhuǎn)價格和收益分配。

4.3 綜合宅基地流轉(zhuǎn)“推—拉”驅(qū)動力，合理制定宅基地流轉(zhuǎn)行動對策

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受市場內(nèi)部推力和外部拉力的共同作用，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展使農(nóng)民就業(yè)逐漸趨于非農(nóng)化。新一代農(nóng)民本身存在對農(nóng)業(yè)的排斥，向往更好的生活環(huán)境、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)方式的不適應等，加劇了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的內(nèi)在意愿和動力，對農(nóng)民退宅也產(chǎn)生了很大的驅(qū)動。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，許多地方政府在推動宅基地流轉(zhuǎn)的同時也在進行城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的雙向探索，諸如天津“宅基地換房”模式、成渝“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式，等等，這些宅基地流轉(zhuǎn)和置換模式的探索為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進一步推進奠定了堅實的實踐基礎。在推進宅基地流轉(zhuǎn)，加快城鎮(zhèn)化建設與轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，著力把握宅基地流轉(zhuǎn)的外部“拉”力驅(qū)動和內(nèi)部“推”力驅(qū)動，合理利用兩股力量，形成1+1>2的行動局面。政府、流轉(zhuǎn)主體、用地企業(yè)三方協(xié)同合作，深入了解當前宅基地流轉(zhuǎn)情況，合理設置農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行動框架，提升宅基地流轉(zhuǎn)主體的市民化承載力，規(guī)范政府引導行為，規(guī)范農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)，平衡宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之間的相互影響，確保兩者之間的動態(tài)、平衡、聯(lián)動發(fā)展。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個綜合、復雜、系統(tǒng)的龐大流程體系，流轉(zhuǎn)過程中涉及流轉(zhuǎn)主體、政府部門、集體組織等多個群體的多重利益，層次較多，關系較為復雜。為此要處理好城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的銜接，逐漸建立兩者之間的銜接、互通渠道，兼顧宅基地流轉(zhuǎn)效率與效用的統(tǒng)一基礎上合理運用市場外部“拉”力和內(nèi)部“推”力的驅(qū)動作用，對宅基地流轉(zhuǎn)進行科學的雙軌制管理，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)路徑和各相關者行為，建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的長效機制，推動宅基地流轉(zhuǎn)，加快轉(zhuǎn)移人口市民化建設。