水電工程移民安置方式創(chuàng)新研究及未來工作展望

李湘峰，郭萬偵，劉玉穎

(水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120)

移民安置方式的選擇是水電工程建設(shè)征地移民安置關(guān)鍵工作之一，是移民生活保障、就業(yè)機會、直接經(jīng)濟(jì)效益的措施體現(xiàn)。水電工程移民安置方式主要依據(jù)法規(guī)政策、當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、社會經(jīng)濟(jì)狀況、勞動力素質(zhì)、移民文化、生活環(huán)境和習(xí)俗、勞動力市場供需關(guān)系和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面選擇確定。若移民安置方式選擇確定得當(dāng)，移民安置后就能夠安居樂業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會就能夠和諧發(fā)展；若移民安置方式確定不當(dāng)，或安置方式不能適應(yīng)社會發(fā)展和安置區(qū)實際情況，不僅會影響安置效果、浪費移民資金，還會留下潛在的社會管理隱患，并影響水電工程建設(shè)的順利進(jìn)行。隨著國家創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的提出，以及2019年修正頒布的《中華人民共和國土地管理法》實施，有必要在新時期及未來創(chuàng)新完善我國水電工程移民安置方式[1-3]，促進(jìn)水電開發(fā)移民安置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 移民安置方式現(xiàn)狀

目前，在水電工程移民安置方式中農(nóng)業(yè)安置方式最為普遍，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)第十三條明確規(guī)定“對農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”，采取這種安置方式安置的移民占絕對多數(shù)。根據(jù)各地實踐以及《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕29號)《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)能源〔2012〕293號文)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕73號)等國家和省級政策支持，有條件的地方開展了逐年貨幣補償、二三產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老保障、留地安置、土地入股等創(chuàng)新移民安置方式[4-5]。

2 未來征地及安置方式發(fā)展趨勢分析

(1)水電工程征地及移民規(guī)模新增趨勢有所放緩，但總體規(guī)模仍然較大。我國耕地總量和人均面積呈逐漸遞減趨勢，移民安置任務(wù)也將相應(yīng)逐年減少。根據(jù)全國國土規(guī)劃綱要(2016年～2030年)要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在1.24億、1.22億hm2以上。近年來，我國耕地總量和人均耕地呈逐年下降趨勢。截止到2017年末，我國耕地面積為1.35億hm2，逐漸向耕地紅線控制面積靠近。根據(jù)水電開發(fā)規(guī)劃，未來常規(guī)水電開發(fā)將逐步向大江大河上游地區(qū)發(fā)展，抽水蓄能電站相對占地規(guī)模較??；因此，初步預(yù)測未來水電工程建設(shè)征收耕地規(guī)模將得到一定的控制，土地管理將更加嚴(yán)格，移民安置新增任務(wù)規(guī)模將會逐漸減少。截至2019年12月底，我國水電開發(fā)裝機規(guī)模約3.6億kW，約占技術(shù)可開發(fā)程度的49%，涉及移民約3 800萬人。據(jù)不完全統(tǒng)計，若按照開發(fā)程度達(dá)到70%預(yù)測，我國未來水電工程建設(shè)征地涉及耕園地約3萬hm2左右，按照人均耕地推算涉及移民安置約30萬～50萬人左右規(guī)模。雖然新增移民規(guī)模趨勢有所放緩，但總體規(guī)模仍然較大。

(2)常規(guī)水電開發(fā)向少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)集中，抽水蓄能集中在中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，移民安置難度較大。未來常規(guī)水電開發(fā)涉及區(qū)域?qū)⒅饕挥谖髂系貐^(qū)大江大河上游地區(qū)[6]，基本處于少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生產(chǎn)力水平相對不高、耕地資源缺乏、移民安置容量有限，采取土地農(nóng)業(yè)安置方式難度大；而當(dāng)?shù)匾泼駥ν恋刭Y源、林地資源等自然資源的依賴性又很強，移民本身受教育程度較低、生產(chǎn)技能較為單一，采用非農(nóng)安置又存在的一定的限制。同時，受宗教信仰影響，不同少數(shù)民族存在不同的生產(chǎn)和生活方式；而抽水蓄能未來將主要分布在電力負(fù)荷集中的中東部地區(qū)，且距離城集鎮(zhèn)較近，市場意識較強。這些情況導(dǎo)致移民安置難度越來越大，并成為影響到水電開發(fā)整體進(jìn)程的主要問題。

(3)移民安置收益預(yù)期將逐步提高，共享電站發(fā)展收益意愿更加強烈。隨著經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入呈多元化，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整。農(nóng)、林、牧業(yè)收入之和占人均純收入的比重開始逐年下降，二三產(chǎn)業(yè)收入將逐步提高；但地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)水平差異大，農(nóng)、林、牧業(yè)收入之和占人均純收入的比重值差別也較大，如西南廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏等省區(qū)農(nóng)、林、牧業(yè)收入之和占人均純收入的比重值仍較高。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展以及國家西部開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了深刻變化，廣大移民群眾已不再滿足于“種地吃糧”的生活，移民安置不僅局限于移民生活保障措施的一種更替，更加希望通過移民安置來獲得更多的發(fā)展機遇，移民群眾要求分享改革開放成果、共享電站效益，謀求自我發(fā)展的愿望越來越強烈。

(4)移民在選擇安置方式時更加注重市場因素，以及與其他行業(yè)安置政策的平衡。城市拆遷、公路等其他行業(yè)征地按照《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務(wù)院令第590號)和土地管理政策對房屋和土地等實物補償處理采取的一次性“看得著”“立馬拿”的貨幣補償安置政策，對水電工程以“置換實物”“開發(fā)性安置”措施為主的政策執(zhí)行及移民心理有一定的影響。近年來，部分水電工程建設(shè)征地，尤其是位于城市、集鎮(zhèn)建成區(qū)周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃用地區(qū)的移民，希望按照國有土地房屋征收辦法的相關(guān)規(guī)定對房屋補償進(jìn)行市場評估，并期待更多的額外補助，如提前搬遷獎勵等。隨著市場的發(fā)展，國有土地和其他行業(yè)貨幣補償額度將會越來越高，水電工程移民安置方式政策的平衡亟待解決。

3 移民安置方式創(chuàng)新研究與展望

受區(qū)域地域條件、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教等因素影響，移民安置難度持續(xù)增加。新時期需堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，建立以拓寬移民收益為目的的多途徑、多渠道移民安置方式體系，銜接國土空間規(guī)劃做好移民安置方式選擇規(guī)劃，完善民族地區(qū)、資產(chǎn)收益和無土安置類等移民安置方式具體政策，從而促進(jìn)水電開發(fā)移民安置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

(1)建立以拓寬移民收益渠道為目的的多途徑多渠道移民安置方式體系，實現(xiàn)利益共享、移民長遠(yuǎn)發(fā)展。2019年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合多部門印發(fā)了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號)，新修正的土地管理法也明確提出“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”原則；因此，應(yīng)建立拓寬移民收益渠道為目的安置方式體系，采取多途徑、多渠道安置移民。有條件的地區(qū)要合理使用移民征地補償補助費用，優(yōu)先為移民配置土地，維護(hù)移民合法土地權(quán)益；土地資源匱乏、電站收益穩(wěn)定地區(qū)，在足額支付征地補償費用，充分尊重被征地移民意愿的前提下，可因地制宜采取逐年貨幣補償、土地入股等多渠道多途徑安置政策予以安置，減輕土地籌措壓力；創(chuàng)新老年農(nóng)業(yè)移民安置思路，結(jié)合被征地農(nóng)村社會保障建立完善老年移民社會保障安置方式；對于移民自身技能和收入結(jié)構(gòu)多樣、市場發(fā)展成熟地區(qū)，可以探索建立留地安置，共享經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。

(2)堅持同地同價與水電工程移民安置特色相結(jié)合。土地管理法規(guī)定大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)第二十二條修改為：“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。目前，水電工程征收集體土地及附著物補償政策已基本上與其他行業(yè)征地政策銜接。對于國有土地補償及其附著物補償，由于移民條例和《國有土地上房屋征收與補償條例》具有同等法律效力，現(xiàn)有處理方式仍有一定差異。除補償額度外，水電工程移民安置更注重開發(fā)式理念，改變單純貨幣補償?shù)淖龇?，注重提高移民的自我發(fā)展能力，強調(diào)把移民安置與庫區(qū)建設(shè)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境的良性循環(huán)，不僅實現(xiàn)移民搬得出，而且達(dá)到穩(wěn)得住、逐步能致富的目標(biāo)。因此，未來水電工程移民安置方式的確定仍應(yīng)堅持開發(fā)性移民安置的特色及理念。

(3)銜接國土空間規(guī)劃做好移民安置方式規(guī)劃工作。水電工程移民安置應(yīng)與當(dāng)前“多規(guī)合一”背景下的國土空間規(guī)劃有機結(jié)合，遵循國土空間規(guī)劃制定的三區(qū)三線基本規(guī)則，并與相關(guān)專項規(guī)劃做好協(xié)調(diào)。目前，水電工程移民安置與國土空間規(guī)劃的銜接主要體現(xiàn)在與空間規(guī)劃“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”布局關(guān)系，與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線”三條控制線的關(guān)系等方面，移民安置方式的選擇及規(guī)劃應(yīng)有所響應(yīng)。如，規(guī)劃采取農(nóng)業(yè)安置方式的，應(yīng)確保生產(chǎn)用地符合農(nóng)業(yè)空間布局，在確定移民安置去向及安置點選址時，不僅要注重安置點位置和區(qū)域，更要關(guān)注安置點周邊農(nóng)業(yè)空間容量是否滿足安置需求；采取無土安置方式后移民搬遷入住城鎮(zhèn)的，應(yīng)遵循城鎮(zhèn)空間規(guī)劃布局，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地配置標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)劃；移民生產(chǎn)和搬遷安置方式配套的生產(chǎn)、生活措施項目規(guī)劃要注重與其他行業(yè)規(guī)劃之間的銜接，其占地范圍應(yīng)盡量回避永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等。

(4)完善民族地區(qū)、資產(chǎn)收益和無土安置類等移民安置方式具體政策。一是統(tǒng)籌建立少數(shù)民族移民安置政策，協(xié)調(diào)處理好少數(shù)民族地區(qū)特色實物補償及移民安置工作。少數(shù)民族區(qū)域移民安置方式的確定應(yīng)尊重生產(chǎn)、生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣，充分考慮宗教信仰科學(xué)規(guī)劃移民安置去向及安置點建設(shè)選址，合理確定特色實物補償補助項目和標(biāo)準(zhǔn)，正確保護(hù)當(dāng)?shù)孛褡逦幕?，合?guī)規(guī)劃宗教文化設(shè)施。二是結(jié)合水電建設(shè)體制改革完善資產(chǎn)收益類安置方式政策。水電建設(shè)項目股權(quán)化、混合制改革，允許民營資本進(jìn)入大型水電項目，有可能推進(jìn)移民實物資產(chǎn)股權(quán)化，作為民營資本入股，獲取發(fā)電效益紅利。建議結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕73號)試點實施總結(jié)，研究完善土地入股資產(chǎn)收益安置政策，在土地補償費基礎(chǔ)上研究安置補償費以及其他補償費用入股可行性，完善股權(quán)定位及轉(zhuǎn)讓、收益和風(fēng)險共擔(dān)機制。三是探索完善無土安置方式及安置政策。隨著土地資源的日益減少，以及水電工程與城市拆遷、公路建設(shè)等其他基礎(chǔ)設(shè)施安置補償政策的逐漸接軌，無土安置將是未來土地資源匱乏地區(qū)安置方式之一。為此，需探索完善無土安置新模式，落實長效機制。研究完善逐年貨幣補償政策，合規(guī)處理好按規(guī)定一次性計列土地補償費用與逐年發(fā)放之間的法律關(guān)系，研究電站運行期逐年貨幣資金籌措渠道及來源，完善發(fā)放期間標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制；完善留地安置與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)制度，以及土地上市和收益分配機制等。