構(gòu)筑社會善治的“三腳架”
—— 破析桐鄉(xiāng)“三治”融合的鄉(xiāng)村治理機(jī)制

◎王曉莉

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要抓手。如何通過三治結(jié)合的方式，構(gòu)筑社會共治善治的“三腳架”，來應(yīng)對現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來的鄉(xiāng)村治理難題，是新時代鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的重大課題。我們來到“三治”融合發(fā)源地浙江省桐鄉(xiāng)市調(diào)查研究，深入解剖其中的奧秘，得到許多啟示。

一、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的鄉(xiāng)村治理難題

現(xiàn)代化的理論視角，有助于我們從宏觀上把握鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的種種問題。從社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的視角，需要把握好三個“一起看”：即前工業(yè)化、工業(yè)化、后工業(yè)化問題“一起看”、城市與農(nóng)村問題“一起看”、以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“三農(nóng)”問題“一起看”。結(jié)合三個“一起看”，梳理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來的鄉(xiāng)村治理難題，至少可以概括為傳統(tǒng)道德文化根基式微、現(xiàn)代法治體系建設(shè)滯后、村民自治制度運行不暢等三方面。

（一）傳統(tǒng)道德文化根基式微

新中國成立后不久至人民公社解體，農(nóng)村經(jīng)歷了集體主義改造。一方面，形成了集體主義的道德文化。另一方面，消解了傳統(tǒng)儒家道德文化。改革開放以后，傳統(tǒng)道德文化持續(xù)遭遇現(xiàn)代性力量沖擊，農(nóng)村的道德體系逐步退化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量流動，改變了“安土重遷”等一系列傳統(tǒng)觀念。市場化的邏輯進(jìn)入村莊，利益意識崛起，金錢至上的觀念盛行，消費主義激發(fā)了年輕人道德觀念的變化。此外，與集體化時期相比，國家力量大幅后撤，基層政府與鄉(xiāng)村的日常性互動大大減少。農(nóng)村道德體系的退化，至少體現(xiàn)在個體和群體兩個層面上：個體層面，出現(xiàn)了一些無公德的個人，“一種極端形式的自我中心觀念”興起，并伴隨著“孝道”衰落、無序競爭、高離婚率、不理性消費、黑惡勢力橫行等現(xiàn)象；群體層面，主要是村莊集體凝聚力下降，村民集體行動能力衰退，村莊輿論選擇性“去公共化”，鄉(xiāng)村道德報償?shù)纳鐣鷳B(tài)退化，“德得相通”的因果鏈斷裂等。

（二）現(xiàn)代法治體系建設(shè)滯后

1986 年中央開始啟動常規(guī)化的“送法下鄉(xiāng)”。從“一五”普法一直到“六五”“七五”普法的活動，通過法律知識的宣傳與普及、法律機(jī)構(gòu)的設(shè)置、法律從業(yè)者的培育等形式，力圖讓現(xiàn)代法律作為一種通行而具有普遍約束力的規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。然而從法治的角度來看，無論是在民主選舉、民主決策，還是民主管理、民主監(jiān)督等方面，村民自治都出現(xiàn)了不少問題。首先，作為基層民主選舉制度最廣泛的實踐，村委會選舉引發(fā)了賄選、宗族勢力干擾等問題，“選票價格”對民主自治產(chǎn)生了巨大的破壞作用。其次，作為基層民主決策制度最廣泛的實踐，村民自治的“多數(shù)決”引發(fā)了村集體利益分配中的“以權(quán)謀私”“多數(shù)人暴政”等問題，有的甚至被鄉(xiāng)村黑惡勢力操縱。再次，以村規(guī)民約為基本規(guī)范的基層民主管理制度，帶來了大量“民間法”與“國家法”的沖突問題，老百姓依法上訪、依法維權(quán)、依法抗?fàn)幹率够鶎又卫砻媾R巨大的維穩(wěn)壓力。

（三）村民自治制度運行不暢

改革開放以來，廢除人民公社體制，確立“鄉(xiāng)政村治”體制?！按迕褡灾巍闭匠蔀榛鶎用裰鹘ㄔO(shè)的一項核心制度安排，形成了縱向上“鄉(xiāng)政村治”、橫向上“兩委并存”的基層治理結(jié)構(gòu)。縱向來看，自1980 年行政分權(quán)改革以來，尤其是2006 年農(nóng)村稅取消后，在壓力型體制和市場經(jīng)濟(jì)的雙重背景下，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的失范行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)轉(zhuǎn)向“懸浮型”，村民在村莊治理中的主體地位弱化。此外，隨著鄉(xiāng)村社會急劇變遷，基層政府無法有效化解基層社會內(nèi)部緊張和沖突。橫向來看，村支委與村委會的“兩委”緊張關(guān)系外顯，形成“兩委”功能不分等情況。黨的十八大以來，黨組織在鄉(xiāng)村治理中的職能拓展成為新的熱點，但其實踐效果還有待時間檢驗。村委方面，村委會“行政化”、村干部“精英化”的問題引發(fā)廣泛關(guān)注，村民自治空間受到擠壓，村務(wù)民主決策、管理和監(jiān)督虛化，村民自治單元和自治基礎(chǔ)脫節(jié)，干群關(guān)系受到一定的影響，村民自治的效能感降低等。

二、桐鄉(xiāng)“三治”融合治理鄉(xiāng)村的運行機(jī)制

面對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)一系列的難題。自2013 年起，浙江省桐鄉(xiāng)市在全國率先開展自治、法治、德治融合的基層社會治理探索實踐。經(jīng)過多年努力，“三治融合”已成為浙江省基層社會治理的重要品牌，并被中央政法委定位為新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓。桐鄉(xiāng)在“三治融合”建設(shè)的過程中，著力構(gòu)建自治、法治、德治相融合的基層治理體系，提升社會治理的“融合力”，共同構(gòu)成社會善治的“三腳架”。“三治”建設(shè)各有側(cè)重、各有特色、相得益彰，并且形成了一套較為完善的長效機(jī)制與具體舉措（見圖1）。

（一）找回“自治性”，化解過度“行政化”

桐鄉(xiāng)市村兩委的行政化程度普遍較高，體現(xiàn)為村委會職責(zé)的行政化以及村干部管理的行政化。村干部被納入到了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相似的管理模式之中，由此造成對村民自治空間的擠壓，干群關(guān)系受到一定的影響。改革的做法是：

第一，切實減輕村兩委的行政性負(fù)擔(dān)。2014 年桐鄉(xiāng)市委辦出臺了《城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準(zhǔn)入實施意見》，以“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”為主要原則，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，列出“依法履行職責(zé)”（36 項）和“協(xié)助政府工作”（40 項）兩大類的準(zhǔn)入事項，劃清自治與行政的權(quán)責(zé)邊界，配套資金保障，規(guī)范準(zhǔn)入程序，完善監(jiān)督考評。通過制度化手段，保障村“兩委”依法履行自治職責(zé)，避免村“兩委”的過度“行政化”。目前“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的權(quán)力下放和資金保障已經(jīng)基本落實到位。

第二，有效找回村民自治的“自治性”。桐鄉(xiāng)市在健全村黨委、村委會與村監(jiān)委“村三委”的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)以百姓議事會為重點和以鄉(xiāng)賢參事會為補(bǔ)充的基層協(xié)商民主新機(jī)制建設(shè)，民政局及各鎮(zhèn)（街道）為責(zé)任單位。前者旨在推動群眾參與村莊事務(wù)管理?；鶎釉谥贫ü舱?、做出重大決策時，先通過百姓議事會進(jìn)行民主協(xié)商。他們也可以向村組干部建言獻(xiàn)策。后者旨在推動在村或不在村的鄉(xiāng)村精英參與村莊建設(shè)，引智引才引資助推村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)。

（二）推進(jìn)“民主法治村”建設(shè)

桐鄉(xiāng)市正值城鎮(zhèn)化快速轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，僅靠傳統(tǒng)的德治無法有效化解基層社會矛盾，迫切需要推進(jìn)民主法治，為村民自治進(jìn)入良性運行奠定基礎(chǔ)。

第一，從規(guī)范政府依法行政入手，推進(jìn)鎮(zhèn)村基層的民主法治。2013 年桐鄉(xiāng)市府辦印發(fā)了《依法行政指數(shù)評估辦法（試行）》。指標(biāo)體系共分三個等級，一級指標(biāo)從制度引領(lǐng)、決策周全、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力、和諧行政、廉潔從政七大領(lǐng)域提出規(guī)范性要求，二、三級指標(biāo)是對一級指標(biāo)的細(xì)化、量化，提出了45 個具體量化指標(biāo)、權(quán)重及數(shù)據(jù)來源。其中，為落實“決策周全”指標(biāo)的規(guī)范性要求，成立了以百姓參政團(tuán)為重點的鎮(zhèn)級民主協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。

第二，從健全普法守法新機(jī)制入手，深入推進(jìn)民主法治村建設(shè)。民主法治村建設(shè)被視為桐鄉(xiāng)市“三治融合”創(chuàng)新的基礎(chǔ)。2004 年市委組織部等多部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法治建設(shè)》的文件，對全市民主法治村建設(shè)做出具體部署，從前期規(guī)劃、中期培育到后期督查，融入三治元素。截至目前，全市已創(chuàng)建全國民主法治示范村3 個，省級民主法治村（社區(qū)）20 個，嘉興市級103 個，桐鄉(xiāng)市級194 個。創(chuàng)建覆蓋率100%，創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率91.9%。

第三，成立市鎮(zhèn)村三級法律服務(wù)團(tuán)，健全法律服務(wù)新機(jī)制。目前，桐鄉(xiāng)市組建了100個市、鎮(zhèn)、村三級法律服務(wù)團(tuán)。其中村級法律服務(wù)團(tuán)80 個，每個服務(wù)團(tuán)有4 名成員，由律師和公、檢、法、司以及其他法律工作者組成，平均服務(wù)2—3 個村（社區(qū)）。全年上門提供法律服務(wù)不少于6 次，重點加強(qiáng)基層法治宣傳、法律服務(wù)，著力推進(jìn)基層組織依法決策、依法行政、群眾學(xué)法用法。

（三）打造與禮法相容的德治機(jī)制

桐鄉(xiāng)處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速轉(zhuǎn)型期，一方面要改造明顯與法律法規(guī)或現(xiàn)代法制精神相悖的陳規(guī)舊俗，另一方面也要打造與現(xiàn)代法制精神相容的新的德治文化。

圖1 桐鄉(xiāng)“三治”融合運行機(jī)制圖

第一，在改造陳規(guī)舊俗方面，通過樹典型、曬問題一正一反的獎懲制度安排，褒揚好人好事、文明新風(fēng)，曝光不文明、不道德行為，倡導(dǎo)村民學(xué)身邊的典型和榜樣，改身邊的缺點和毛病，重樹有德光榮、失德可恥的價值導(dǎo)向。主要涉及的領(lǐng)域有環(huán)境衛(wèi)生（如垃圾分類、五水共治、三改一拆、美麗鄉(xiāng)村、社區(qū)綠化）、凈化黨員以及孝道文化等。

圖2 桐鄉(xiāng)“三治”組織載體示意圖

第二，在打造新的德治文化方面，主要通過建載體以評立德、建陣地以文養(yǎng)德，以及立鄉(xiāng)規(guī)民約和家規(guī)家訓(xùn)以規(guī)促德。首先，組建市鎮(zhèn)村三級道德評議組織，村村成立道德評判團(tuán)，重點吸納道德模范、老黨員老干部、群眾骨干等擔(dān)任評議員，推動道德評議的常態(tài)化、規(guī)范化。其次，推進(jìn)文化禮堂“建、管、用、育”一體化，建成集學(xué)教、禮儀、娛樂于一體的農(nóng)村文化禮堂110 家，覆蓋了62.5%的行政村，舉辦鄉(xiāng)村村晚等傳承鄉(xiāng)風(fēng)文明、弘揚紅色文化的各類活動5000 余場。再次，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)制作用和家規(guī)家訓(xùn)的傳習(xí)作用，全市126 個村制定移風(fēng)易俗村規(guī)民約，1000 多名鄉(xiāng)村廚師簽訂《文明承辦酒席責(zé)任書》，深入推進(jìn)“好家風(fēng)”建設(shè)，開展文明家庭、最美家庭等評選活動，舉辦主題教育活動，編排本土原創(chuàng)作品等。

（四）打造“一約兩會三團(tuán)”的“三治”融合組織載體

“一約兩會三團(tuán)”是桐鄉(xiāng)市“三治”融合建設(shè)的重要抓手。鄉(xiāng)規(guī)民約，稱為“一約”；百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會，稱為“兩會”，屬于自治類；道德評判團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)，稱為“三團(tuán)”，其中，法律服務(wù)團(tuán)屬于法治類，道德評判團(tuán)屬于德治類，百事服務(wù)團(tuán)則是便民服務(wù)類組織。2018 年5 月，桐鄉(xiāng)市“三治”融合工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了關(guān)于深化“一約兩會三團(tuán)”工作的實施方案，針對“一約兩會三團(tuán)”的功能定位、職責(zé)任務(wù)、工作要求與組織架構(gòu)、責(zé)任單位等基本框架作出具體規(guī)定，提出“一約兩會三團(tuán)”+X 全覆蓋的建設(shè)任務(wù)與實施步驟，要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確工作責(zé)任、強(qiáng)化輿論宣傳。（見圖2）“一約兩會三團(tuán)”為重要抓手的“三治”融合創(chuàng)新之所以發(fā)生在桐鄉(xiāng)，與桐鄉(xiāng)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展息息相關(guān)。一方面，它為基層治理創(chuàng)新提供了經(jīng)濟(jì)、社會與思想觀念的基礎(chǔ)。2016 年全市第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重達(dá)到46.16%，已成為桐鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)舉足輕重的組成部分和推動力量，大量村莊出現(xiàn)外來人口倒掛現(xiàn)象，提升了農(nóng)民的法治意識、權(quán)利意識。另一方面，引發(fā)了大量新的社會矛盾，如農(nóng)民新居點安置衍生的村莊規(guī)模和治理半徑擴(kuò)大、村民代表的代表性不足、跨村治理、“釘子戶”治理等一系列新生問題。正是問題倒逼“一約兩會三團(tuán)”組織創(chuàng)新應(yīng)運而生。

三、“三治”融合探索實踐的成效和啟示

桐鄉(xiāng)“三治”融合建設(shè)理順了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組—網(wǎng)格”的分層治理結(jié)構(gòu)，圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)三大治理功能形成了行政力量與非行政力量的合力，探索出了行政主導(dǎo)、官民合作、社會自組織等不同形式的“三治”組織載體，在本土基礎(chǔ)上構(gòu)建起現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，將自治、法治、德治相結(jié)合落到實處。明顯的成效：一是建成了群眾認(rèn)可的基層良性自治機(jī)制。民眾對公共事務(wù)的廣泛參與推動了基層工作，減少了事務(wù)糾紛，提升了社會治理效力，在涉及村集體資源配置、村莊發(fā)展規(guī)劃、村莊治安穩(wěn)定等“大事”方面發(fā)揮了明顯作用。二是建成了良性法治機(jī)制。從培養(yǎng)法律意識到建立依法解決問題的統(tǒng)一平臺，為群眾提供全程法律服務(wù)，形成了遇事找法、解決問題用法、辦事依法、化解矛盾靠法的良好氛圍。三是建成了良性德治機(jī)制。發(fā)揮（半）熟人社會的作用，處理家庭矛盾、鄰里糾紛等一些所謂雞毛蒜皮的小事，減輕村干部壓力；利用行政干預(yù)的手段，發(fā)揮傳統(tǒng)文化優(yōu)勢，通過紅榜和黑榜等評比，重新恢復(fù)村莊輿論的公共性。鄉(xiāng)村 “三治”融合治理機(jī)制，以自治核心，以法治為保障，以德治為基礎(chǔ)，通過培育鄉(xiāng)村治理多元主體，解決“誰來治”的主體問題，推動鄉(xiāng)村治理真正落實“上下互動”；通過踐行三治融合新理念，解決“怎么治”的方式問題，推動鄉(xiāng)村治理真正落實“協(xié)商共治”；通過機(jī)制保障建設(shè)，解決“怎么治”的路徑問題，推動鄉(xiāng)村治理向“協(xié)同推進(jìn)”轉(zhuǎn)變。深入分析桐鄉(xiāng)綜合運用自治、法治、德治的“組合拳”和系統(tǒng)性措施，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新，給為我們提供許多有益的啟示。

從鄉(xiāng)村治理的地方實踐來看，浙江省地方創(chuàng)新主要集中于選舉、決策、管理、監(jiān)督的后三個環(huán)節(jié)，也稱后選舉時代的村莊治理環(huán)節(jié)，涌現(xiàn)出一些較有代表性的實例，如“民主懇談”“民情溝通日制度”“八鄭規(guī)程”“村務(wù)公約”“民主決策五步法”“村務(wù)監(jiān)督委員會制度”“兩監(jiān)督一賠償制度”“村級簡報”“外出‘村兩委’主要干部委托代理制”“村干部教育培訓(xùn)實踐基地”“大學(xué)生村官”等。從理論層面來看，這些村民自治的地方創(chuàng)新，所解決的問題主要是村莊內(nèi)部關(guān)系，鮮有涉及如何對接政府體系運作?！叭稳诤稀钡耐┼l(xiāng)經(jīng)驗，從實踐伊始就立足于縣域的基層治理創(chuàng)新，以 “三治”建設(shè)融合為主要抓手，超越了村莊內(nèi)部自治的范疇。由此，對加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的借鑒價值。

首先， “三治融合”建設(shè)，從制度和運行層面大膽探索基層自治的可行邊界和共建共治的路徑。一方面，通過村社“一約兩會三團(tuán)”等組織載體建設(shè)，使農(nóng)民的橫向參與機(jī)會得以拓展，把個體整合在更有組織性的村莊共同體之內(nèi)。此類創(chuàng)新屬于完善性創(chuàng)新，即在原有的政策框架內(nèi)對一些環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化、豐富、補(bǔ)充和提升，使其更為完善，具有可操作性和實效性。通過量變性的積累，在不斷完善的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度創(chuàng)新。另一方面，通過城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度建設(shè)，厘清基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項和協(xié)助政府工作事項，從制度層面解決了“鄉(xiāng)政”和“村治”互動中的治理困境；通過市鎮(zhèn)兩級法律服務(wù)團(tuán)、道德評判團(tuán)和鎮(zhèn)級百姓參政團(tuán)等組織載體建設(shè)，使農(nóng)民的縱向政治參與機(jī)會有所突破，拓寬了基層民主的實現(xiàn)路徑；通過廣泛聽取民意促進(jìn)基層政府科學(xué)、民主決策。此類創(chuàng)新屬于突破性創(chuàng)新，即增加了原有制度規(guī)定中所沒有的內(nèi)容，并且注重制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)，將突破性創(chuàng)新納入“三治融合”的制度建設(shè)之中。

其次， “三治融合”建設(shè)，既充分尊重自下而上的經(jīng)驗創(chuàng)新，又同時強(qiáng)化自上而下的制度保障。一方面，當(dāng)代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，往往由基層干部和群眾自發(fā)發(fā)起，桐鄉(xiāng)“三治融合”治理創(chuàng)新亦不例外。在桐鄉(xiāng)，“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”，視為對“三治”融合創(chuàng)新成效最簡單有效的評判依據(jù)。這三句話并非憑空而來，實際上都源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的創(chuàng)造。“一約兩會三團(tuán)”作為組織載體，轉(zhuǎn)化成“三治”融合具體落實的一個個有力抓手，也充分體現(xiàn)尊重群眾和鎮(zhèn)村干部自下而上的創(chuàng)造。另一方面，“三治”融合的治理創(chuàng)新始終離不開自上而下強(qiáng)有力的制度保障。從2013 年市政府出臺實施意見，到2015年全省推廣，再到2018 年市政府結(jié)合黨的十九大精神出臺升級版實施意見，從社會治理的高度強(qiáng)調(diào)“三治”融合的戰(zhàn)略定位和工作重點，并提出健全保障機(jī)制，尤其是探索建立以政府購買社會工作服務(wù)項目為主要形式的財政支持機(jī)制。自治、法治、德治各有側(cè)重、各有特色、相得益彰，逐漸成為較為完善的長效機(jī)制與具體舉措。

再次，“三治融合”基層治理創(chuàng)新，無不與當(dāng)?shù)亍?dāng)時突出的社會問題聯(lián)系在一起。從現(xiàn)代化的階段來看，桐鄉(xiāng)的農(nóng)村正處在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的過渡階段，在基礎(chǔ)設(shè)施、市場條件、社會保障等方面已經(jīng)不同程度地融入了城市，而在管理方面仍然保留了農(nóng)村體制。在此背景下，發(fā)育出一套相對簡約的正規(guī)化的鄉(xiāng)村治理新體制勢在必行。相當(dāng)一段時間內(nèi)村治“行政化”雖有其自身的作用，但它難以有效應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化所帶來的一系列基層治理的新問題。如隨著地方發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、村莊合并、外來人口集聚、新農(nóng)村建設(shè)等不斷推進(jìn)，引發(fā)出來的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的不對等、農(nóng)民階層分化、村莊治理邊界、空間與結(jié)構(gòu)變革、村民身份認(rèn)同、交往與公共秩序的變遷等等，迫切需要新的制度安排來滿足基層治理的新要求。問題倒逼改革?！叭稳诤稀钡幕鶎又卫韯?chuàng)新應(yīng)運而生，正是依循了“問題驅(qū)動—制度創(chuàng)新—國家認(rèn)可—全國推廣”的實踐脈絡(luò)。