最嚴(yán)格水資源管理背景下灌區(qū)發(fā)展的困境及改進(jìn)措施探討

趙光有

（張掖市高臺(tái)縣水務(wù)局,甘肅高臺(tái) 734300）

20世紀(jì)后半葉，沙起額濟(jì)納，“大漠雙璧”東、西居延海相繼干涸隕落。額濟(jì)納生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，維系居延海命脈的黑河水資源問(wèn)題引起黨和國(guó)家高度重視。1999年，黃河水利委員會(huì)黑河流域管理局成立，代表國(guó)家行使黑河流域管理和水量統(tǒng)一調(diào)度職責(zé)。從此，黑河成為我國(guó)第一條實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度的內(nèi)陸河。黑河中上游14個(gè)灌區(qū)開始最嚴(yán)格水資源管理，邊實(shí)施、邊探索、邊發(fā)展。本文從灌區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，分析當(dāng)前取得的成效及存在的問(wèn)題，并提出意見(jiàn)建議。

1 黑河流域水資源調(diào)度運(yùn)行情況

1.1 黑河流域水資源調(diào)度

2000年，水利部頒布實(shí)施《黑河干流水量調(diào)度管理暫行辦法》，對(duì)統(tǒng)一調(diào)度原則、權(quán)限、監(jiān)督管理等做了初步規(guī)定。2001年2月，國(guó)務(wù)院第94次總理辦公會(huì)議專門研究了黑河治理問(wèn)題，同年8月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《黑河流域近期治理規(guī)劃》。2002年7月17日，黑河水頭到達(dá)東居延海。2003年9月24日，黑河水頭到達(dá)西居延海，當(dāng)年成功實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院制定的黑河分水目標(biāo)，即當(dāng)鶯落峽斷面多年均值來(lái)水15.8億m3時(shí)，正義峽斷面下泄水量指標(biāo)由2000年的8億m3增長(zhǎng)到了2001年的8.3億m3、2002年的9億m3、2003年的9.5億m3。2004年起，從應(yīng)急調(diào)度轉(zhuǎn)入常規(guī)調(diào)度，調(diào)度時(shí)間由半年調(diào)度轉(zhuǎn)為全年調(diào)度，黑河流域管理局提出了“兩個(gè)確?！钡哪甓日{(diào)度目標(biāo)，即“確保實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院分水指標(biāo)，確保東居延海進(jìn)水”。

截至2016年11月10日，東居延海已經(jīng)連續(xù)13年不干涸，水域面積常年保持在40km2左右。2009年10月25日，東居延海水域面積達(dá)到42km2，為20世紀(jì)50年代后期有水文記錄以來(lái)的最大值。自2002年以來(lái)共向東居延海補(bǔ)水43次，總補(bǔ)水量9.21億m3。這一成績(jī)的取得是甘肅省境內(nèi)黑河流域中上游，四個(gè)縣區(qū)100多萬(wàn)人，14個(gè)灌區(qū)通過(guò)最嚴(yán)格水資源管理，提高水利用率，大興節(jié)水灌溉工程，減少用水指標(biāo)，甚至是犧牲局部利益來(lái)取得的，黑河流域調(diào)水任務(wù)的完成來(lái)之不易[1]。

1.2 黑河流域中上游灌區(qū)水資源管理運(yùn)行概況

黑河流域中上游灌區(qū)從2000年黑河調(diào)水開始，就不斷加強(qiáng)水資源管理。從禁止開荒加強(qiáng)水資源管理，禁止擅自打井開采地下水，禁止變相移民等措施來(lái)強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理和配置。解決水資源危機(jī)，維護(hù)生態(tài)平衡，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2000年黑河流域調(diào)水開始，中上游灌區(qū)率先進(jìn)入了最嚴(yán)格的水資源管理模式。不加強(qiáng)用水管理，對(duì)國(guó)家無(wú)法完成調(diào)水任務(wù)，對(duì)百姓無(wú)法確保農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。與其說(shuō)是主動(dòng)作為，不如說(shuō)是被迫行動(dòng)。

從2004年至2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)改革序幕拉開之前，張掖市高臺(tái)縣開始探索水權(quán)制度改革，收費(fèi)由傳統(tǒng)的按畝收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶绞召M(fèi)，斗口計(jì)量水方[2]。選擇試點(diǎn)區(qū)，從地表水到地下水實(shí)行了統(tǒng)一管理，分別計(jì)價(jià)征收水費(fèi)，改革試點(diǎn)取得了一定的成效，積累了一定的管理方法和經(jīng)驗(yàn)。水的利用率提高了，用水總量下降了，用水供需矛盾緩解了。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革以來(lái)灌區(qū)水資源管理情況（以高臺(tái)縣為例）

高臺(tái)縣位于河西走廊中部，地處黑河中游下段，總面積4 460km2，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。全縣轄9個(gè)鎮(zhèn)136個(gè)行政村，總?cè)丝?5.75萬(wàn)人，實(shí)際有效灌溉面積4.373萬(wàn)hm2；入境水總量15.73億m3/年，轄區(qū)中小型水庫(kù)19座，總庫(kù)容4 988.12萬(wàn)m3，建成干渠43條545.97km，地下水農(nóng)用機(jī)井4 562眼。2014年10月，高臺(tái)縣被列為全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣，2016年被列為省級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范點(diǎn)。改革工作開展三年多來(lái)，基本建立了以節(jié)水為核心的水價(jià)機(jī)制和以水票制為主的用水管理模式，各項(xiàng)改革取得顯著成效。

2.1 實(shí)行用水總量控制和定額管理科學(xué)核定農(nóng)業(yè)用水總量，細(xì)分到各種水源

明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，實(shí)行用水總量“封頂”政策。全面實(shí)行終端計(jì)量供水，完善供水終端計(jì)量設(shè)施，地表水灌區(qū)計(jì)量到斗渠口及以下，井灌區(qū)計(jì)量到戶。根據(jù)本次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革“總量控制，定額管理”的要求，2018年張掖市下達(dá)高臺(tái)縣用水總量控制指標(biāo)3.596億m3，全縣實(shí)際用水量3.5942億m3（其中：農(nóng)業(yè)用水量3.4795億m3，占總用水量的96.8%；工業(yè)用水量0.023 2億m3，占總用水量的0.65%，城鄉(xiāng)生活用水量0.079 5億m3，占總水量的2.2%。按水資源分類，引用地表水2.639 6億m3，占總用水量的73.4%，開采地下水0.954 6億m3，占總用水量的26.6%）。按照指標(biāo)，將水量逐級(jí)分配到8個(gè)灌區(qū)，灌區(qū)則根據(jù)灌溉面積和灌溉定額將水量分配至各用水者協(xié)會(huì)或渠系。推行“水票制”供水后與過(guò)去按畝收費(fèi)相比，各灌區(qū)節(jié)水量均大幅度提高，群眾節(jié)水意識(shí)明顯轉(zhuǎn)變。

2.2 合理制定農(nóng)業(yè)水價(jià)

對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整，大中型灌區(qū)骨干農(nóng)業(yè)水價(jià)價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，力爭(zhēng)達(dá)到成本水價(jià)。高臺(tái)縣農(nóng)業(yè)水價(jià)從2015年起，按一次核定，分步實(shí)施的原則。骨干工程地表水達(dá)到運(yùn)行水價(jià)0.152元/m3，2017年調(diào)整到供水成本價(jià)0.218元/m3，末級(jí)渠系水價(jià)調(diào)整為0.019元/m3，地下水水價(jià)為0.1元/m3。

2.3 全面實(shí)施末級(jí)渠系水價(jià)

水務(wù)部門按照末級(jí)渠系引水量和灌溉面積為基數(shù)，依照末級(jí)渠系水價(jià)達(dá)到運(yùn)行成本的原則，縣政府審批執(zhí)行，末級(jí)渠系水費(fèi)由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)收取、管理和使用。末端水價(jià)的實(shí)施替代了以往的“兩工”的作用，同時(shí)它又有合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止了以資代勞過(guò)重，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。末級(jí)渠系水價(jià)的實(shí)行彌補(bǔ)了灌區(qū)田間水利工程管理維修養(yǎng)護(hù)資金的缺失，杜絕了亂加價(jià)、亂收費(fèi)和亂攤派等違法行為，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)[3]。

2.4 實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)

在明確用水總量封頂?shù)那疤嵯?，以《甘肅省行業(yè)用水定額》為依據(jù)，合理制定農(nóng)業(yè)用水定額，對(duì)超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)。超定額用水累進(jìn)加價(jià)、分類水價(jià)等制度還沒(méi)有完全落實(shí)，超定額用水累進(jìn)加價(jià)、分類水價(jià)需要區(qū)別耕地性質(zhì)、作物種類、灌溉方式等。但由于灌溉面積農(nóng)作物品種難以確定，水權(quán)還沒(méi)有落實(shí)，缺乏必需的定額基數(shù)，目前無(wú)法正常執(zhí)行實(shí)施，正在進(jìn)一步探索和試運(yùn)行階段。

3 灌區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

3.1 水利基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱

多年來(lái)各灌區(qū)通過(guò)不斷爭(zhēng)取項(xiàng)目建設(shè)，大力改進(jìn)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。水的利用率有了一定的提高，但各灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)在0.50-0.57之間，比起發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)還有較大差距。節(jié)水工程建設(shè)還需不斷推進(jìn)。

3.2 灌區(qū)信息化建設(shè)滯后

為了有效地利用水資源，對(duì)水資源加強(qiáng)管理顯得尤為重要，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求，加大水資源的信息化建設(shè)，是社會(huì)發(fā)展的必然。通過(guò)水資源信息化管理系統(tǒng)，可以對(duì)水資源實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)并進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，有利于水資源費(fèi)的征收，杜絕和阻止各種違法行為的發(fā)生，提高廣大的人民群眾對(duì)水資源重要性的認(rèn)識(shí)，逐漸形成自覺(jué)繳納水費(fèi)，節(jié)約用水的習(xí)慣。加大信息化建設(shè)可進(jìn)一步降低灌區(qū)管理成本，但是在信息化管理建設(shè)中由于水利基礎(chǔ)設(shè)施差，信息化建設(shè)資金投入困難等多方面因素制約著建設(shè)的步伐。由于管養(yǎng)資金的缺失，甚至已建的信息化工程，都無(wú)法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 灌區(qū)管理成本驟增造成資金困難

由于管理的精細(xì)化，由傳統(tǒng)的按畝收費(fèi)到現(xiàn)在的按方收費(fèi)，由傳統(tǒng)的配水到村到現(xiàn)在的配水到斗，由傳統(tǒng)的只管地表水到現(xiàn)在全面用水管理，工作量增加，致使管理成本驟增?；鶎庸芾韱挝蝗藛T隊(duì)伍現(xiàn)狀是，工作量大、崗位編制多、工作人員少，主要原因是無(wú)經(jīng)費(fèi)保障。各灌區(qū)管理經(jīng)費(fèi)都來(lái)自水費(fèi)征收，屬自收自支，所收水費(fèi)基本保證人員工資的發(fā)放，部分灌區(qū)還無(wú)法保證，寅吃卯糧。管理經(jīng)費(fèi)收支無(wú)法平衡，更無(wú)法保證水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金，好多水利工程帶病運(yùn)行，剛能維持日常運(yùn)行。高臺(tái)縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革按水價(jià)調(diào)整分步實(shí)施的原則是，2017年地表水水價(jià)應(yīng)該調(diào)整至0.218元/m3，但至今也無(wú)法達(dá)到成本水價(jià)仍執(zhí)行2015年水價(jià)。目前，水利工程運(yùn)行維護(hù)困難的問(wèn)題較為突出，水利工程的運(yùn)行維護(hù)比新建更為重要，完善農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)體制已刻不容緩。以水養(yǎng)水，在黑河流域中上游十四個(gè)灌區(qū)顯得尤為困難，用水總量封頂控制，用水量只減不增。用水結(jié)構(gòu)短時(shí)間內(nèi)難以調(diào)整，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，水價(jià)已調(diào)至供水成本價(jià)，上調(diào)空間有限。有的灌區(qū)無(wú)法達(dá)到成本水價(jià)，追其原因是農(nóng)業(yè)用水大水漫灌，灌水定額偏高，對(duì)供水成本價(jià)格難以接受[4]（注：高效節(jié)水項(xiàng)目施實(shí)率高的灌區(qū)灌水定額相對(duì)低，但有部分灌區(qū)，由于土地鹽堿化程度較高，不適宜高效節(jié)水項(xiàng)目的實(shí)施）。

4 國(guó)家宏觀政策對(duì)灌區(qū)水利發(fā)展困境破解及灌區(qū)水利發(fā)展建議措施

4.1 加大節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)力度及水利工程建設(shè)不斷加強(qiáng)完善

一是按照水利工程建設(shè)規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，不斷提高灌溉水利用系數(shù)；二是強(qiáng)抓項(xiàng)目建設(shè)機(jī)遇，大規(guī)模的開展以節(jié)水滴灌、渠道襯砌、田間配套、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固等工程為主的節(jié)水工程建設(shè)；三是加大信息化工程的建設(shè)，用以確保精細(xì)化管理工作的需求，進(jìn)一步降低管理成本；四是堅(jiān)持發(fā)展高效日光溫室、大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大高效低耗水經(jīng)濟(jì)作物種植面積。

4.2 加快財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以來(lái)，水價(jià)機(jī)制、水權(quán)分配、產(chǎn)權(quán)改革、協(xié)會(huì)發(fā)展，取得了階段成果。工程配套也在穩(wěn)步推進(jìn)，但財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制還沒(méi)有到位，主要原因地方財(cái)政有心無(wú)力。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心是把水方節(jié)約下來(lái)，但又不能簡(jiǎn)單依靠增加農(nóng)戶灌溉成本來(lái)實(shí)現(xiàn)，建議從國(guó)家層面考慮加大中央財(cái)政補(bǔ)助力度，來(lái)彌補(bǔ)灌區(qū)管理運(yùn)行費(fèi)用的缺口，使灌區(qū)管理高效良性運(yùn)行。

4.3 確保水利基層隊(duì)伍的穩(wěn)定性，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

建設(shè)和完善水資源信息化管理，就需要有既懂水資源管理，又懂得信息技術(shù)的復(fù)合型人才。在基層管理單位，專業(yè)技術(shù)人員較少，大部分的工作人員對(duì)信息化管理技術(shù)了解不足，灌區(qū)工作人員大多只能接受縣域技術(shù)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，思想、眼界、技術(shù)都受到了一定的局限性。由于工資待遇的問(wèn)題，引進(jìn)的人才不愿在基層工作，在基層工作的得不到先進(jìn)的培訓(xùn)教育，給灌區(qū)管理造成了一定的困難。只有管理經(jīng)費(fèi)得到落實(shí)保障，才能確保人才隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證灌區(qū)良性運(yùn)行積極創(chuàng)建灌區(qū)現(xiàn)代化管理模式。

4.4 減免或降低農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)水費(fèi)

農(nóng)民種糧收入低，是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革難的關(guān)鍵因素，要積極推進(jìn)水價(jià)改革，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)水資源節(jié)約使用和高效使用，必須充分考慮到農(nóng)民畝均純收入。我縣畝用水定額814m3，但實(shí)際斗口畝用水量在1 100m3，按0.152元/m3的水價(jià)計(jì)算，水費(fèi)每畝180元左右。當(dāng)畝均收入1 500元，水費(fèi)一項(xiàng)約占畝收入的12%，占畝成本1 100元的16.36%左右。近年農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)低迷，農(nóng)業(yè)收入較低，隨著國(guó)家宏觀調(diào)控，河西走廊地區(qū)玉米制種面積大幅縮減，由原來(lái)的制種玉米調(diào)整為商品玉米，畝收入隨之降低，畝均純收入1 000元左右，水費(fèi)占比為純收入的18%，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不愿接受。2019年的成本水價(jià)約為0.248元/m3，但水價(jià)無(wú)法達(dá)到成本水價(jià)，至今仍執(zhí)行0.152元/m3的水價(jià)，主要原因是農(nóng)民對(duì)水價(jià)承受能力有限。探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，既一定程度的減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用促節(jié)約用水。

4.5 實(shí)現(xiàn)水費(fèi)大區(qū)域統(tǒng)籌使用，加快稅費(fèi)改革從根本上解決錢的問(wèn)題

以水養(yǎng)水，區(qū)域不同，境遇不同，水費(fèi)的使用現(xiàn)階段是以縣為單位統(tǒng)籌使用。以黑河流域中上游來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水，基本來(lái)說(shuō)不符合當(dāng)?shù)厮?。大部分的水都跨區(qū)域調(diào)走了，用水總量封頂，甚至在不斷下降，而農(nóng)業(yè)灌溉用水量達(dá)到了用水總量的95%，水費(fèi)主要來(lái)自農(nóng)業(yè)灌溉用水，基本上大多是向農(nóng)民要錢。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，管理費(fèi)也在同步增長(zhǎng)，供水成本在上升，灌區(qū)管理運(yùn)行資金缺額越來(lái)越大，自收自支單位只能是通過(guò)調(diào)整水價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)。按調(diào)價(jià)周期，大約五年調(diào)整一次水價(jià)，通過(guò)多年的運(yùn)行，水價(jià)的調(diào)整，始終沒(méi)能達(dá)到降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌溉工程良性運(yùn)行的目的。分析原因，一是水費(fèi)不能應(yīng)收盡收，如許多公益用水政府不買單；二是收費(fèi)主體為農(nóng)業(yè)用水；三是一定區(qū)域內(nèi)，以水養(yǎng)水本身就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。建議政府加大水費(fèi)的統(tǒng)籌使用或稅費(fèi)改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性或更大范圍內(nèi)以水養(yǎng)水。

5 結(jié)語(yǔ)

黑河流域中上游各灌區(qū)自農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以來(lái)，水資源管理成效顯著，用水總量得到了控制。地表水合理使用，地下水超采得到了遏制，水的矛盾越來(lái)越小，但錢的問(wèn)題越來(lái)越大。因?yàn)橛盟Y(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致水費(fèi)主要來(lái)自農(nóng)業(yè)灌溉，而農(nóng)業(yè)灌溉的主體還是農(nóng)民，所收取的水費(fèi)無(wú)法保證管理人員的工資開支，更談不上有資金來(lái)保證水利工程的維修養(yǎng)護(hù)和管理的高效運(yùn)行。在農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民是以水養(yǎng)水的最大付出者，以水養(yǎng)水短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。建議政府加快稅費(fèi)改革，減免農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)水費(fèi)，降低農(nóng)民水費(fèi)支出，灌區(qū)管理人員經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，確保維修養(yǎng)護(hù)資金到位。灌區(qū)建設(shè)管理步入良性循環(huán)，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)豐收豐產(chǎn)做好保障，助力脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。