肖建華，梅純清

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004； 2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081）

中華人民共和國成立伊始,針對淮河流域的水患問題，毛澤東就果斷作出決策要根治淮河，并請周恩來掛帥組織專家抓長江、黃河、海河等大江大河的治本工作。長期以來，受生產(chǎn)力水平和社會制度的制約，再加上人為破壞，省際流域水污染治理局面始終沒有根本改觀。自2007年以來，長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境承載能力已接近上限。2016年9月，國務(wù)院印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次將改善長江生態(tài)環(huán)境放到第一位的規(guī)劃設(shè)計，是一次以長江為發(fā)力點推動中國生態(tài)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略抉擇。2018年4月，習(xí)近平在武漢主持召開深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會提出，關(guān)鍵是要處理好綠水青山和金山銀山的關(guān)系，完整準(zhǔn)確落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治[1]?，F(xiàn)行長江經(jīng)濟(jì)帶水污染治理相關(guān)的法律規(guī)范并不少，但是涉及到省際污染協(xié)同治理的法律規(guī)范卻只是零散的分布在不同層級的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，并沒有形成一個完全系統(tǒng)化的法律體系，難以為長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理提供良好的法治基礎(chǔ)和基本的法律支撐，為此亟需完善長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系現(xiàn)狀

在跨界污染治理中的政府合作領(lǐng)域，同時存在硬法和軟法兩種法規(guī)范。就國內(nèi)法而言，硬法是指由國家制定或認(rèn)可的，并以國家強制力保障實施的規(guī)范之總和。由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)制定的所有法律、法規(guī)以及規(guī)章都屬于典型的硬法。軟法是指原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則[2]。

（一）硬法領(lǐng)域的探索

當(dāng)前，長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理硬法由《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》以及《水法》等法律、法規(guī)以及相關(guān)的地方性法規(guī)和部委規(guī)章等硬法規(guī)范組成。為積極探索契合“長江經(jīng)濟(jì)帶”區(qū)域發(fā)展大局的司法聯(lián)動格局，2016年最高人民法院出臺了《關(guān)于為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》。2018年司法部出臺《關(guān)于全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展的實施意見》。為了建立長江流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理的硬約束機(jī)制，2018年《長江保護(hù)法》列入了一類立法計劃。2019年12月23日，《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案）》正式提請全國人大常委會審議。

（二）軟法領(lǐng)域的探索

在跨界污染治理中的政府合作領(lǐng)域，軟法規(guī)范主要包括區(qū)域性行政規(guī)劃、區(qū)域性行政協(xié)議以及區(qū)域組織內(nèi)部文件三種表現(xiàn)形式[3]。省際環(huán)境污染協(xié)同治理以省際地方政府的橫向協(xié)作為主要形式，主要表現(xiàn)為省際政府以“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域發(fā)展論壇、區(qū)域聯(lián)席會議等制度形式。長江沿線各省市積極推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施，長江經(jīng)濟(jì)帶整體及上中下游均建立了常態(tài)的對話溝通平臺，如長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作聯(lián)席會、長江中游城市群省會城市會商會與長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，并發(fā)表了加快綠色發(fā)展與加強生態(tài)保護(hù)合作的《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》《武漢共識》《長沙宣言》《合肥綱要》《南昌行動》《淮南宣言》等集體倡議。

利益問題是區(qū)域合作的核心與關(guān)鍵[4]。通過利益補償機(jī)制可以平衡主體間利益關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境公平，提高多元主體治理的積極性。利益補償在環(huán)境治理中直接體現(xiàn)為生態(tài)（保護(hù)）補償。2016年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補償機(jī)制的指導(dǎo)意見》系列頂層設(shè)計文件頒布后，多省市先后通過制定實施辦法或方案進(jìn)行了流域生態(tài)補償探索。2018年2月，財政部印發(fā)和實施了《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求長江流域相關(guān)省份和市縣積極推動流域保護(hù)的共商共建，中央財政將視機(jī)制建立的進(jìn)度給予梯級獎勵，將極大地調(diào)動地方政府簽訂補償協(xié)議的積極性。安徽和浙江兩省2012年在新安江流域?qū)嵤┤珖讉€跨省流域生態(tài)補償機(jī)制試點，2018年已取得較好效果。2018年2月，云南、貴州、四川三省正式簽署赤水河流域橫向生態(tài)補償協(xié)議。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系的缺陷

現(xiàn)行長江經(jīng)濟(jì)帶水污染治理相關(guān)的硬法規(guī)范并不少，但法律規(guī)范原則性強、可操作性差；流域?qū)用鎸ｉT立法未落地；政府間合作法和水資源補償法律缺失。軟法層面“省際協(xié)議”的法律效力不足，在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實施機(jī)制等問題，從而導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作虛多實少。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范原則性強，可操作性差

目前，長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理相關(guān)的法律法規(guī)過于原則和抽象，可操作性太弱，導(dǎo)致地方性法規(guī)難以制定與之相配套的法律規(guī)定。使得長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系過于分散，缺乏體系性和銜接性。

《憲法》僅僅對長江經(jīng)濟(jì)帶污染治理做出了原則性的規(guī)定，確立了長江流域水污染治理的國家責(zé)任。《環(huán)境保護(hù)法》在修訂時增加了跨行政區(qū)域污染的協(xié)同治理。重點是實行規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和防治措施的四個“統(tǒng)一”，但也仍是原則性的規(guī)制，并未做出詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定了“統(tǒng)一規(guī)劃水污染防治，以整個流域或各區(qū)域為單位”。但是這個“或”字使該規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊，既按照流域又按照區(qū)域規(guī)劃，也沒有說明兩者之間的優(yōu)先順序，如果在實踐中，長江流域的流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)生沖突，也沒有可參照的法律依據(jù)。關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染糾紛的解決,《水法》和《水污染防治法》都規(guī)定了省級污染糾紛的調(diào)解機(jī)關(guān)是上級政府，但是上升到雙方協(xié)商是否為申請上級政府調(diào)解的前置程序的具體規(guī)定時有所沖突。除此之外，《水法》和《水污染防治法》也沒有說明糾紛解決的具體程序，在配套的法律法規(guī)中也沒有明確規(guī)定。由此可見，我國現(xiàn)行法律對省際污染的治理已經(jīng)有了“協(xié)同治理”的立法思想，主要展現(xiàn)在跨界水污染糾紛的調(diào)解和協(xié)商上，但相關(guān)的法規(guī)的協(xié)同模式還是停留在淺層次上，不足以應(yīng)對長江流域水污染協(xié)同治理的復(fù)雜程度以及保障省際污染協(xié)同治理在長江流域的開展。

（二）流域?qū)用鎸ｉT立法未落地

長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨11 個省市，11 個省市地方人大常委會對于長江經(jīng)濟(jì)帶水污染的現(xiàn)狀有針對性的制定了一批地方性法規(guī)，如江蘇省人大常委會制定的《江蘇省長江水污染防治條例》、浙江省人大常委會制定的《浙江省水污染防治條例》、重慶市人大常委會制定的《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》以及湖南省人大常委會制定的《湖南省湘江保護(hù)條例》等，但是這些地方性法規(guī)絕大多數(shù)只專注于本省自己的水污染治理問題，而沒有和上下游之間的其他省份的地方性法規(guī)做好銜接。

長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理涉及到生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、住房建設(shè)部、交通運輸部、水利部、發(fā)展改革委等部委。長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理是一種多部門共治的模式，針對長江流域的污染問題，每個部門都針對其主管的污染問題出臺了相關(guān)部委規(guī)章，如出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》《長江水利委員會入河排污口監(jiān)督管理實施細(xì)則》等規(guī)章。由于部委規(guī)章是各部門根據(jù)自己治理污染的目標(biāo)提出制度設(shè)計方案，本位主義使得部委規(guī)章的部門立法色彩濃厚，這種立法模式加劇了部門之間的沖突性。

僅僅憑借長江流域各地方政府單獨立法或者協(xié)作立法，難以將長江流域省際污染的治理在宏觀上上升到一個更高效力的總攬全局的協(xié)同性的立法高度，通過中央立法才能有效的解決長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染分散治理問題。為解決“九龍治水”頑疾，2019年12月《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案）》正式提請全國人大常委會審議。草案強化協(xié)調(diào)機(jī)制職責(zé)的制度設(shè)計，但協(xié)調(diào)機(jī)制要落地仍需細(xì)化。

（三）《政府間合作法》的缺失

長江流域環(huán)境作為一種公共物品，無法依靠市場進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，也無法由私人供給，必須由政府進(jìn)行整體調(diào)控。但是由于長江流域有其整體性，卻因為行政區(qū)域的劃分被割裂開，各省、市地方政府負(fù)責(zé)對自己轄區(qū)范圍內(nèi)的污染進(jìn)行治理，而流域上中下游的整體性，不可避免地導(dǎo)致各省、市政府在長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理中“搭便車”，從而導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的“公地悲劇”。鑒于此，長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理要求各省、市政府必須合作。省際污染的協(xié)同治理需要國家層面立法對政府合作予以規(guī)制，但現(xiàn)行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等憲法性法律對地方政府組織間合作以及跨界污染合作治理未做明確規(guī)定。從嚴(yán)格意義上講，我國地方政府之間的合作在根本法層面遭遇無法可依的尷尬?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》也只是對縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定，對地方各級政府間如何展開環(huán)境合作并沒有提出有建設(shè)性的規(guī)定。

（四）水資源生態(tài)補償法律缺位

省際污染協(xié)同治理中的政府合作實際上是一種區(qū)域整體利益提升的行為選擇，受益方向受害方進(jìn)行生態(tài)補償，來平衡省份之間利益，是維系各省、市政府間協(xié)同治理的重要保障。流域生態(tài)補償包含省內(nèi)補償和跨省補償。目前，我國已有20 多個省份已率先實現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補償?？缡×饔蛏鷳B(tài)補償形成了兩種模式：一種是新安江流域補償模式，即在中央政府的居中協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下，上下游省級政府達(dá)成合意簽訂流域生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議；一種是渭河流域補償模式，即上下游省級政府自發(fā)簽訂流域生態(tài)補償協(xié)議。但由于我國在國家層面缺乏對流域開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)耐暾贫瓤蚣?，不僅流域上下游之間的補償依據(jù)、補償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量，而且環(huán)境責(zé)任如何劃分、水體超標(biāo)造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等都缺乏有效的法律和政策支持[5]，使得“流域生態(tài)補償常常陷入‘只說不做’‘知易行難’的困局，特別是跨省、市的生態(tài)補償難以落實，目前全靠地方自覺”[6]?！爱?dāng)前，由于缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵的跨省補償辦法，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會議，跨省治理水污染的責(zé)任落實、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上”[7]。

（五）軟法法律效力不足

省際協(xié)調(diào)是長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵和難點。為推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展，2014年成立了推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由中央政治局常委兼任，統(tǒng)籌長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施。長江沿線各省市自2015年起分別成立推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委。推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組不是一個正式的政府職能部門，類似于一個臨時協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，盡管領(lǐng)導(dǎo)小組有著高效的組織動員能力，但綜合治理能力有限[8]。雖然我國初步形成了跨界生態(tài)區(qū)域管理體系，但在這種跨界生態(tài)區(qū)域管理體系中，地方政府或地方政府相關(guān)職能部門的合作多是在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議或共識，從而對各個行政區(qū)進(jìn)行約束[9]。這些協(xié)議或共識是一種承諾，協(xié)議各方彼此的信任程度是非常重要的。橫向省際信任可以降低達(dá)成協(xié)議和執(zhí)行協(xié)議的成本、降低合作中的不確定性并避免省際沖突。在地方政府合作法缺失、省級政府之間不存在行政隸屬關(guān)系、省際行政協(xié)議缺乏約束力的情況下，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議面臨伊琳諾·奧斯特羅姆所說的“公共池塘”資源使用中的可信承諾難題。無論是長三角、泛珠三角還是京津冀等區(qū)域合作地區(qū)，行政協(xié)議的締約機(jī)關(guān)消極不履行甚至公然違約的現(xiàn)象屢見不鮮?？梢?，欠缺區(qū)域性制度安排和法律規(guī)定，僅靠地方政府間協(xié)調(diào)解決的辦法難以奏效，地方間相互推諉扯皮和爭議不斷[10]。

目前我國長江流域管理缺少足夠的法律依據(jù)，長江經(jīng)濟(jì)帶省際環(huán)境污染協(xié)同治理主要是通過省級政府間協(xié)議機(jī)制開展。長江流域沿岸的部分省市目前已簽署一些有關(guān)于政府間合作的“省際協(xié)議”，但是由于法律制度的缺位，導(dǎo)致這些“省際協(xié)議”的法律效力太低，從結(jié)構(gòu)邏輯而言，法律規(guī)則性較弱，權(quán)利義務(wù)約束力也不明晰[11]?！笆‰H協(xié)議”屬于一種松散型契約，沒有形成具體的法治框架和穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制，在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實施機(jī)制等問題，從而導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作虛多實少[12]。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系的完善

法律是一套從組織到行為、從靜態(tài)到動態(tài)、從局部到整體用以降低交易成本、促進(jìn)社會發(fā)展的制度系統(tǒng)[13]。長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的硬法、軟法層面均具有不完善之處。長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的有效推進(jìn)，亟需完善的法律體系以支撐。

（一）協(xié)調(diào)現(xiàn)有的相關(guān)法律

目前，我國長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系還較為混亂，相關(guān)法律還尚未將水污染協(xié)同治理理論在立法中確認(rèn)。針對這一問題，應(yīng)當(dāng)在《憲法》層面對省際污染協(xié)同治理模式予以確認(rèn)，確立以長江流域整體為單元的省際污染協(xié)同治理模式。應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》層面圍繞污染協(xié)同治理理論建立以流域為單元的污染協(xié)同治理的基本制度框架[14]。針對《水污染防治法》對于流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的概念不清，應(yīng)當(dāng)在《水污染防治法》中確立流域國土空間規(guī)劃，避免長江流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)生沖突，同時應(yīng)當(dāng)貫徹協(xié)同治理理論，設(shè)置流域水污染協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，協(xié)同多方主體參與流域省際污染的治理。同時，《水法》與《水污染防治法》應(yīng)當(dāng)將省際污染糾紛解決中相關(guān)規(guī)定加以明確。對于省際水污染糾紛，可以即刻解決的由雙方政府協(xié)商解決，不能即刻解決的，報共同上一級政府來協(xié)商解決。如果省際污染糾紛較大，可以與政府的應(yīng)急管理體系相聯(lián)動，只要發(fā)生就立刻同時報水污染治理的主管部門和應(yīng)急管理部門以及上級政府部門，及時快速解決污染問題。

（二）促進(jìn)《長江保護(hù)法》盡快頒布實施

針對之前長江流域污染防治流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃概念不清的問題，《長江保護(hù)法（草案）》首次提請審議，將建立起長江流域國土空間規(guī)劃制度。按照流域整體性保護(hù)原則，以長江流經(jīng)的省級行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，將法律適用的地域范圍確定為長江全流域相關(guān)縣級行政區(qū)域[15]。草案對各方職責(zé)邊界進(jìn)行了明確劃定，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制。通過系統(tǒng)性制度設(shè)計，加強山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立起全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系[16]。

未來長江經(jīng)濟(jì)帶將會以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，發(fā)揮起對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。長江流域國土空間規(guī)劃本身突破了行政區(qū)劃所形成的壁壘，從國家戰(zhàn)略的層面對長江流域的國土空間制定了總綱性的規(guī)劃，以法治劃定生態(tài)空間的布局，協(xié)調(diào)長江流域的國土空間的有效利用和保護(hù)。除此之外，《長江保護(hù)法》草案還擬由國務(wù)院建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌上下游左右岸協(xié)同治理，并規(guī)定了流域生態(tài)保護(hù)補償制度，建立了長江流域信息共享系統(tǒng)，并且鼓勵公眾參與流域治理，都是有助于整個長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的措施和規(guī)定。鑒于此，當(dāng)前要促進(jìn)《長江保護(hù)法（草案）》盡快頒布實施，同時做好過渡時期的法律法規(guī)銜接，制定或是修改相應(yīng)的法律法規(guī)，同時完善適應(yīng)《長江保護(hù)法》要求的配套政策，構(gòu)建完善的長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系。

（三）制定《政府間合作法》

目前，我國《憲法》及相關(guān)法律只是規(guī)定了中央和地方關(guān)系，各級地方政府職權(quán)等內(nèi)容，沒有對地方政府之間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)合作、跨區(qū)域事務(wù)的處理等問題作出相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前國內(nèi)還沒有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》，導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶各省、市地方政府之間協(xié)同治理缺乏法律依據(jù)。通過制定《政府間合作法》來規(guī)范橫向地方政府間合作行為，可以有效地促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染的協(xié)同治理，提高長江流域水污染治理的效果，完善長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系，真正實現(xiàn)依法治污。因此，制定《政府間合作法》至關(guān)重要。

首先，應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一立法的形式對地方政府的合作權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，建議由《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等法律法規(guī)對地方政府合作的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，保證地方政府合作權(quán)限的合法性[17]。與此同時也要在《環(huán)境保護(hù)法》中完善相關(guān)合作的具體內(nèi)容以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間的污染治理。

其次，在法律的具體制定中，需要對省際污染協(xié)同治理中各行政主體的權(quán)責(zé)、職能和地位作出明確規(guī)定；明確政府合作的形式是政府合作框架協(xié)議，并且對之前立法中缺失的協(xié)議各項內(nèi)容、形式、程序和救濟(jì)機(jī)制等進(jìn)行專項規(guī)定；通過立法明確政府間合作機(jī)制的構(gòu)建，包括信息共享機(jī)制、糾紛解決機(jī)制以及責(zé)任追究與獎懲機(jī)制等。在長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的過程，政府合作是各省地方政府面對省際污染問題所采取的一種互動，而這種互動能否持續(xù)進(jìn)行是需要依靠法律作為制度性的合作規(guī)則來規(guī)范各地方政府的。在實踐中，政府合作的責(zé)任追究與獎懲機(jī)制尤為重要，要嚴(yán)厲懲罰省際惡性競爭的和違約的行政成員，獎勵其它地方政府合法有益的行為，賞罰分明以激勵地方政府更好的進(jìn)行政府合作[3]。

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機(jī)后,無錫市于當(dāng)年8月開始了流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試,即推行流域管理河長制。2017年全面推行河長制、湖長制，考核問責(zé)機(jī)制的實施是河長制制度運行過程中不可或缺的一部分，需從制度上完善考評機(jī)制，讓“河長”的問責(zé)落到實處[18]?！昂娱L制這種目前暫時有效的混合型權(quán)威依托的等級制模式很有可能越來越力不從心,這種在外力強制下的協(xié)調(diào)有可能面臨缺乏持久的動力機(jī)制而流于形式的危[19]。公眾參與在“河長制”治理模式中體現(xiàn)了一種自下而上與自上而下的有機(jī)結(jié)合，可以從根本上解決“河長制”這種協(xié)調(diào)體制存在的行政弊端[20]。

（四）制定《水資源生態(tài)補償法》

我國現(xiàn)階段的長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理所存在的種種不足，大部分還是由于水資源生態(tài)補償制度的立法缺失。目前《水資源生態(tài)補償條例》的制定進(jìn)程正在加快，但是從長遠(yuǎn)來看還是需要通過《水資源生態(tài)補償法》的制定來統(tǒng)領(lǐng)不同的法律規(guī)范中關(guān)于水資源補償?shù)囊?guī)范。

首先是水資源生態(tài)補償適用范圍及實踐領(lǐng)域的拓寬。要通過《水資源生態(tài)補償法》的制定，將長江流域省際污染治理中的水資源補償作為我國的生態(tài)補償?shù)念愋椭?。與此同時要將水資源生態(tài)補償在我國相關(guān)的單行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中作出細(xì)化的規(guī)定，從而將水資源補償?shù)倪m用范圍拓寬至長江流域省際污染治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，通過具有引領(lǐng)作用的國家立法，使各省政府在長江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理中的水資源補償實施上獲得依據(jù)，以推進(jìn)水資源補償在省際污染治理中的實踐領(lǐng)域。

其次是水資源補償標(biāo)準(zhǔn)的合理構(gòu)建，水資源補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是指補償是可以使用為參照的條件，在長江流域省際污染治理中水資源補償而言，可以從以下幾個方面設(shè)定水資源補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。一是為了保護(hù)長江流域的生態(tài)環(huán)境所放棄的預(yù)想中可能產(chǎn)生的利益，二是為了治理長江流域環(huán)境污染和保護(hù)長江流域別的生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的直接投入的成本。三是長江流域的環(huán)境污染所造成損失。四是保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的 價值。

最后是水資源補償方式的充實和豐富。水資源補償不應(yīng)當(dāng)是單一的形式，而是應(yīng)當(dāng)建立起政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多種方式，一是要提高各省政府對長江流域水資源補償?shù)恼J(rèn)識，促進(jìn)省際協(xié)商合作，實現(xiàn)橫向水資源補償運用的加強。二是通過借助引入市場機(jī)制，設(shè)立長江流域水資源補償基金向社會發(fā)行長江水資源補償債券等。三是水資源補償方式由單一式向多元化的遞進(jìn)，傳統(tǒng)的水資源補償方式通常都是補償金支付，現(xiàn)在可以通過其他的方式來進(jìn)行長江流域水資源補償，如受益地區(qū)向受損地區(qū)提供就業(yè)機(jī)會或者各省政府共建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理項目等。通過水資源補償?shù)姆绞竭_(dá)成長江經(jīng)濟(jì)帶各省政府協(xié)同治理省際污染的目標(biāo)。

（五）提升軟法的法律效力

區(qū)域合作協(xié)議是軟法治理的主要表現(xiàn)形式。為保障區(qū)域合作協(xié)議內(nèi)容的有效實現(xiàn)，增強軟法治理的效力，需要建立政府內(nèi)在的誠信自覺制度、建立健全區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度、完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機(jī)制。

為增強聯(lián)防聯(lián)控治理中所形成的規(guī)則、共識、約定、協(xié)議等軟法的效力，使軟法具有可置信，亟需進(jìn)一步規(guī)范省際污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議的文本內(nèi)容，建立健全省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度。為健全省際政府內(nèi)在的誠信自覺制度，需對公務(wù)人員加強以道德為支撐的誠信施政理念教育，加強對政府失信行為的懲罰和追究。當(dāng)前可利用出臺行政程序法等歷史機(jī)遇，推進(jìn)誠信原則在行政法中的貫徹和適用，將誠信與法治有機(jī)結(jié)合。

完善省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度，可以借鑒京津冀的做法，在國務(wù)院下面成立“區(qū)域管理協(xié)調(diào)委員會”，其成員由相關(guān)部委成員組成，并設(shè)立專家組，其經(jīng)費由國家直接撥款。一方面監(jiān)督區(qū)域合作事務(wù)，另一方面負(fù)責(zé)受理有關(guān)地方政府對府際利益沖突的申訴，并對區(qū)域沖突進(jìn)行調(diào)查和協(xié)調(diào)。同時可以賦予中央政府司法機(jī)構(gòu)（如最高人民法院）調(diào)解地方之間協(xié)議爭端的獨立的司法權(quán)以及必要時強制執(zhí)行協(xié)議的 權(quán)力。

完善省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機(jī)制，首先應(yīng)加強信息公開，引導(dǎo)公眾和社會組織參與。如何推進(jìn)公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環(huán)境治理的熱議話題[21]。大量省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議屬于省級地方重大行政決策、與公民切身利益息息相關(guān)，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，應(yīng)該令社會公眾知曉并參與其中。公眾及相關(guān)社會組織作為公共服務(wù)的對象積極參與到省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的制定與履行中，有利于增強政府承諾的合法性并支持、協(xié)助政府承諾行為的順利實施。其次應(yīng)發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，應(yīng)賦予全國人大及其常委會審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的權(quán)力。全國人大及其常委會可以依法通過聽取協(xié)議履行情況的工作報告、可以通過執(zhí)法檢查監(jiān)督省際合作協(xié)議履行的信息公開的形式對省際污染合作協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。