方盛舉，趙若州

（云南大學 政府管理學院，昆明650500）

中國邊境地區(qū)是指國境線以內(nèi)的一定范圍的行政區(qū)域。在國家治理視域下，我們把具有國境線的省級行政區(qū)稱為邊疆，而具有國境線的州市級行政區(qū)、縣級行政區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)稱為邊境地區(qū)。邊境地區(qū)在中國領(lǐng)土疆域中屬于較特殊的疆域，首先它是中國邊民展開生產(chǎn)生活的空間場域；其次它是中國維護國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的前沿陣地；再次它是中國與周邊國家進行經(jīng)濟文化交流合作的互動場所，還是中國與周邊國家物質(zhì)、人員、信息往來的主要通道。當前，中國邊境地區(qū)最顯著的特征是：小農(nóng)經(jīng)濟深重，經(jīng)濟發(fā)展水平低，社會發(fā)育程度低；地域差異大，民族眾多，文化異質(zhì)多元；科教水平低，人才奇缺；周邊地緣政治環(huán)境復雜敏感；自然地理差異大，環(huán)境生態(tài)脆弱易損；長期處于全國市場體系的邊緣、交通運輸體系的末梢、對外開放格局的末端地位。

中國特色社會主義建設(shè)進入新時代以來，包括邊境地區(qū)在內(nèi)的邊疆在國家發(fā)展中的地位和作用越來越凸顯，原因有三個方面：一是這一地區(qū)在國家推進“一帶一路”建設(shè)中承擔著特殊職責；二是這一地區(qū)在國家推進周邊外交戰(zhàn)略中發(fā)揮著特殊作用；三是這一地區(qū)是中國21世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的最大短板，需要提升其治理層次和地位。因此，黨的十九大報告提出：“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略……加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”［1］中國要完成黨的十九大報告提出的這一戰(zhàn)略任務，需要設(shè)計系統(tǒng)性方案，提出可行性對策，其中提升邊境城鎮(zhèn)化水平就是一項兼具系統(tǒng)性和可行性的舉措。

一、邊境城鎮(zhèn)與國家安全

城鎮(zhèn)是一個具有中國特色的詞匯，因為在中國設(shè)有“鎮(zhèn)”的建制，這就決定了在中國城市化（Urbanization）進程中，人口不僅向“城市（city）”集聚，而且向“鎮(zhèn)（town）”轉(zhuǎn)移，因此有學者將“Urbanization”直接翻譯成“城鎮(zhèn)化”［2］。我們可以將“城鎮(zhèn)”理解為“城市”與“集鎮(zhèn)”。在中國國情下，城鎮(zhèn)主要是以非農(nóng)業(yè)人口居住為主，同時是工商業(yè)集中的區(qū)域。從廣義的角度來說，城鎮(zhèn)“包括鄉(xiāng)村以外的一切城市型聚落”［3］。從這個意義上講，城市是城鎮(zhèn)擴張到一定規(guī)模后的稱謂，城鎮(zhèn)是規(guī)模較小的城市的稱謂?？梢?，城鎮(zhèn)和城市沒有本質(zhì)上的差別。為了保持本項研究概念的一致性，本文把作為研究對象的“城市”和“集鎮(zhèn)”籠統(tǒng)稱為“城鎮(zhèn)”。

按照美國著名城市理論家、歷史學家劉易斯·芒福德的理論，城市“最初只是古人聚會的地點，古人定期返回這些地點進行一些神圣活動”［4］9。從這方面來說，城鎮(zhèn)首先具備的最為原始的功能是從事神圣活動的地域，即對古人產(chǎn)生了較大吸引力的區(qū)域。在這樣一種吸引力的驅(qū)使下，人類開始走向規(guī)模性的聚集。隨著人類聚集行為的常態(tài)化和擴大化，原始的城鎮(zhèn)開始成為一種“容器”，將本來分散的人群和社會聚攏到一定的空間之中，城鎮(zhèn)開始扮演起最初也是最重要的兩個功能：磁體功能和容器功能。所謂磁體功能就是吸引分散居住的人群體相對集中地聚居在一起；所謂容器功能，就是在城鎮(zhèn)社會分工協(xié)作中，人們之間在頻繁的經(jīng)濟交往、社會交往和文化交往中，逐漸融合形成核心價值觀趨于相同或相近、自覺遵守共同游戲規(guī)則、凝聚性較高的社會共同體。隨著人類社會的發(fā)展，一定區(qū)域內(nèi)的不同人群體、不同文化的交往交流逐漸加深，同一社會中的不同階層、不同歷史階段所留下的文明在城市中互學互鑒，城鎮(zhèn)的功能逐漸在過去磁體功能和容器功能的基礎(chǔ)上發(fā)展出了更加高級的功能，城鎮(zhèn)逐漸成為對內(nèi)整合社會差異、消解各種異質(zhì)性因素，對外傳播城鎮(zhèn)先進文明、輻射城鎮(zhèn)影響力、引領(lǐng)周邊地區(qū)發(fā)展的空間場域。正如劉易斯·芒福德所言，“城市本身變成了改造人類的主要場所……進入城市的是一連串的神靈；經(jīng)過一段長期間隔后，從城市走出來的是面目一新的男男女女，他們能超越其神靈的禁限”［4］117。因此，邊境城鎮(zhèn)可以成為整合中國邊境社會差異、阻止邊境地區(qū)危害國家安全的內(nèi)生因素形成和發(fā)展的重要場所。

除此之外，城鎮(zhèn)還是一個區(qū)域連接外部世界的重要節(jié)點。正如有學者所指出的，在美國西部邊疆的開發(fā)中逐漸形成的美國西部邊疆城市，則是曾經(jīng)無比荒涼的美國西部最重要的“磁體”“容器”和“整合器”，它把“美國西部空曠的土地和孤立獨處的個人維系在一起”［5］4。這使得不同的文明、種族、產(chǎn)品、思想得以在新興的城市中聚集，通過不斷的交流融合迸發(fā)出新的生命和內(nèi)涵，并以逐漸興起的邊疆城市作為支點和連接點，“帶動美國西部成為正在經(jīng)歷大改組的世界體系的一個重要參與者”［5］4。當前，確保國家安全，除了將有害因素阻擋在國境之外，還需要與周邊和世界建立起良性互動，發(fā)展和鞏固中國與周邊的良好關(guān)系。在此過程中，邊境首當其沖，發(fā)揮著重要作用，而邊境城鎮(zhèn)則是連接周邊和外部世界的關(guān)鍵節(jié)點。

人類社會發(fā)展到今天，社會的聯(lián)系日益緊密，國與國之間的交流與互通也越來越密切，全球化除了給不同國家?guī)砭薮蟮陌l(fā)展機遇，也形成一系列對現(xiàn)代國家主權(quán)的威脅因素。大規(guī)模的經(jīng)貿(mào)往來，互聯(lián)網(wǎng)時代所帶來的信息傳遞的通達，使得不同文明、族群和國家之間產(chǎn)生矛盾和沖突的幾率大大增加了。在此狀況下，一個國家的邊境地區(qū)成為承受上述變革的最前沿，邊境對于維護國家安全的重要性被不斷地凸顯出來，邊境治理所要面對的局面也將會更加復雜。因此，“戍邊”的含義也應該在“武力鎮(zhèn)守”基礎(chǔ)上被不斷地豐富和發(fā)展。在傳統(tǒng)意義上，“戍邊”通常情況下僅僅指軍隊駐守邊境，有被動地守衛(wèi)的潛在意思。而當今時代，因經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放的擴大而產(chǎn)生的邊境安全風險類型越來越多，“戍邊”的含義已經(jīng)大大擴展了：一是在軍事安全方面，除了被動的防御和守衛(wèi)，還應該有主動的威懾；二是在政治方面，捍衛(wèi)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整不受侵害，防范反華勢力或者敵對勢力的滲透、顛覆和破壞；三是在文化安全方面，強化邊民的“五個認同”，促進不同文化在邊境地區(qū)的交流互鑒、和諧共生；四是在經(jīng)濟安全方面，打擊跨境走私活動，保證邊貿(mào)有序發(fā)展；五是在社會安全方面，整合社會異質(zhì)性，防范各類跨境非法活動，保證邊境地區(qū)社會和諧穩(wěn)定、民生持續(xù)改善等?？傊?，戍邊的本質(zhì)就是防范和化解邊境地區(qū)一切輸入型和內(nèi)生型的國家安全風險，強化國家保障邊境安全能力的過程。邊境城鎮(zhèn)的存在，可以在很大程度上扮演起整合邊境社會、鞏固國家認同、集合戍邊力量、連接國際國內(nèi)、感知外部風險的重要角色，成為維護邊境安全和國家安全的重要空間。

二、邊境城鎮(zhèn)化有利于促進國家戍邊能力建設(shè)

城鎮(zhèn)化是指隨著一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，其社會從以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工商業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的過程。一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，是其現(xiàn)代化程度的主要衡量指標。隨著改革開放40年來中國經(jīng)濟社會及其科技的快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化水平進步很大。①根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2017年末，中國“常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年末的17．92%上升到2017年末的58．52%，提高了40．6個百分點，年均提高1．04個百分點。城市數(shù)量由193個發(fā)展到661個，其中，地級以上城市由101個增加到298個，縣級市由92個增加到363個，建制鎮(zhèn)數(shù)量由2176個增加到21116個”。參見《經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)歷史性變革，發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之二》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：／／www．stats．gov．cn／ztjc／ztfx／ggkf40n／201808／t20180829_1619600．html，最后訪問時間2020年3月12日。。但中國的城鎮(zhèn)化卻呈現(xiàn)出極不平衡的發(fā)展態(tài)勢，即東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平遠遠高于中西部地區(qū)；國家疆域的核心地區(qū)城鎮(zhèn)化水平遠遠高于邊疆地區(qū)。特別是具有典型邊疆屬性的邊境地區(qū)，其城鎮(zhèn)化水平極其低下，這與開發(fā)城鎮(zhèn)戍邊功能、維護邊境安全的現(xiàn)實需要差距極大。②以云南8個邊境州市的城鎮(zhèn)化率為例，截至2018年末，文山州42．0%，紅河州47．9%，西雙版納州48．0%，普洱市43．5%，臨滄市41．9%，德宏州46．4%，保山市36．8%，怒江州33．0%。上述邊境州市的城鎮(zhèn)化率遠低于同期國家平均水平59．58%，絕大部分也低于其所在云南省的平均水平47．8%。參見《2019云南統(tǒng)計年鑒》，云南省統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：／／stats．yn．gov．cn／tjsj／tjnj／201912／t20191202_908222．html，最后訪問時間2020年3月12日。從總體上看，中國長達22000多公里的邊境線上，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的特征十分明顯，與內(nèi)地發(fā)達的城市社會形成鮮明的對比和落差。當內(nèi)地城市社會的富庶、便捷和豐富多彩的生活樣態(tài)，與邊境鄉(xiāng)村社會的貧窮、落后和單調(diào)艱辛的生活樣態(tài)，放在同一個時空條件下進行對比時，邊境安全、邊疆鞏固、民族團結(jié)、國家安定等問題就會越發(fā)突出。

前面我們闡釋過城鎮(zhèn)對于一定區(qū)域內(nèi)社會整合、認同建構(gòu)、連接外部世界、促進發(fā)展等方面具有重大的功效，而促進上述功效在邊境地區(qū)的實現(xiàn)和發(fā)展，就是強化邊境安全和國家安全的保障能力，即戍邊能力，這在很大程度上需要通過邊境的城鎮(zhèn)化來完成。邊境城鎮(zhèn)化與邊境安全體系和能力建設(shè)具有密切的正相關(guān)性，也就是說，推進邊境城鎮(zhèn)化，將有利于完善邊境安全保障體系，提高邊境安全保障能力；相反，邊境城鎮(zhèn)化滯后，將增加國家在邊境地區(qū)的戍邊成本，制約邊境安全保障能力的提高。

第一，提升邊境城鎮(zhèn)化水平，有利于吸引和聚集大量人口在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，客觀上壯大戍邊民眾的規(guī)模，自然地增強戍邊能力。

戍邊的實質(zhì)是維護邊境安全。邊境安全是國家安全的第一道屏障，涉及國土安全、國防安全、政治安全、文化安全、社會安全、生態(tài)安全等內(nèi)容。中國邊境線漫長而復雜，邊境安全事務的無限性和戍邊軍隊力量的有限性，決定了邊境安全不能只靠戍邊軍隊來承擔，而要靠組織和發(fā)動邊境群眾參與和擔責。戍邊軍隊的責任是守點和守線，而群眾的責任是守面?！叭嗣駪?zhàn)爭”理論在邊境安全治理方面也是適用的。邊民始終是維護邊境安全的力量源泉，因此邊境的人口越多，且組織化程度越高，則戍邊的能力越強。邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化，剛好發(fā)揮著吸引和聚集人口的作用，也就是說，邊境城鎮(zhèn)化水平越高，邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能越強大。

同時，一定規(guī)模的人口長期在同一個區(qū)域中生產(chǎn)生活、交往互動，由此形成社區(qū)。當社區(qū)的規(guī)模進一步擴大，就會形成區(qū)域性社會共同體，相應地對公共產(chǎn)品和公共服務的需求也會產(chǎn)生和擴大。為了滿足人們對公共產(chǎn)品和公共服務的需求，地方政府就必須引入更多的人口從事公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)和提供。邊境城鎮(zhèn)因產(chǎn)業(yè)和市場的形成而形成，因產(chǎn)業(yè)和市場的發(fā)展而發(fā)展，其中最顯著的標志是城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加。大規(guī)模的人口在邊境城鎮(zhèn)生活，就是守衛(wèi)邊境的人民力量，就是維護邊境安全的群眾基礎(chǔ)。

第二，提升邊境城鎮(zhèn)化水平，有利于完善國家的戍邊體系，降低國家的戍邊成本，從而提高國家的戍邊能力。

中國古代戍邊的主要力量是駐扎在邊疆的軍隊，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，由于邊疆遠離國家經(jīng)濟和文化中心，物質(zhì)和精神生活條件都較差，導致邊疆地區(qū)人口聚集度很低，戍邊軍隊的后勤保障能力很弱。因此，在當時，戍邊是一件資財耗費甚大而又不得不為的事業(yè)。而在當代，隨著戍邊組織結(jié)構(gòu)體系的專門化，戍邊力量進一步發(fā)展為邊境地方黨委、政府、駐軍、警察、邊民等，“黨政軍警民”合力治邊，戍邊體系在形成和發(fā)展中。維護邊境安全的戍邊行動不僅要靠人力資源，也要靠物力、財力、信息、制度、文化、權(quán)力、權(quán)威等資源的支撐。投入到戍邊行動中的資源越多，戍邊能力越強。另外，投入到戍邊行動中的人力、財力、物力等資源，配置越科學，則戍邊能力越強。

邊境的城鎮(zhèn)化，能夠為戍邊行動投入更多的人力、財力、物力、信息等資源。首先，邊境城鎮(zhèn)化意味著能夠參與戍邊的人口大量增加；其次，伴隨著邊境城鎮(zhèn)化而發(fā)展起來的生產(chǎn)力和商貿(mào)活動，為戍邊行動提供了更豐厚便捷的財力物力資源；再次，邊境城鎮(zhèn)化意味著邊境城鎮(zhèn)逐漸會成為區(qū)域政治中心、信息中心、文化中心等，這將為戍邊行動注入更多的權(quán)力資源、信息資源和文化資源。如果邊境城鎮(zhèn)化滯后，將導致參與戍邊的群眾數(shù)量有限，按群眾數(shù)量進行配比的警察數(shù)量也相應較少，這都意味著戍邊力量不足。如果僅靠軍隊戍邊，由于缺少一定規(guī)模本地市場的生產(chǎn)和服務的后勤支持，將使戍邊成本居高不下。

第三，提升邊境城鎮(zhèn)化水平，有利于消解邊境社會的復雜性和差異性，減少邊境地區(qū)內(nèi)生型安全風險，從而保證國家戍邊能力不因內(nèi)耗而降低。

中國邊境地區(qū)大都是少數(shù)民族的聚集地，在王朝國家時期，由于交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施極度落后，王朝國家的權(quán)力難以有效地貫穿地形地貌復雜且廣袤的國家疆域、抵達國家疆域的邊緣區(qū)域，致使生活在邊境地區(qū)的少數(shù)民族長期得不到中央權(quán)力的有效管控，形成與國家腹地較大的差異性。與此同時，又因為邊境地形地貌的復雜性，不同區(qū)域間、不同民族間的交往也難以成密切的聯(lián)系和認同融合，導致不同區(qū)域、不同民族間在生產(chǎn)生活、價值追求、文化習俗等各個方面的差異性，“十里不同風，百里不同俗”就是邊境地區(qū)社會和文化差異性的真實寫照。

新中國成立以來、特別是改革開放以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，以及國家權(quán)力努力做到“橫向到邊、縱向到底”，上述相互隔離的生活狀態(tài)已逐漸消失。但是，由于在漫長歷史中形成和積淀下來的文化風俗具有強大慣性，今天中國邊境地區(qū)所表現(xiàn)出來的與國家腹地以及邊境地區(qū)不同區(qū)域、不同民族之間的差異性還廣泛而頑強地存在著。

另外，由于邊境地區(qū)跨境民族大量存在，同根同源同文化的便利性，使中國邊境社會極易受到來自境外宗教、文化和信息的影響和沖擊。不同的宗教、文化和信息在邊境這樣一個相對狹小的區(qū)域中聚集，加劇了邊境社會的復雜性，無形中使得中國漫長的邊境地區(qū)碎片化、差異化，難以凝聚。同時，由于邊境地區(qū)相對偏遠以及人口較稀少，加上很多邊境線缺少必要的天然屏障，客觀上增加了國家的管控難度，非法入境、跨境犯罪等邊境問題難以從根本上遏止，加劇了邊境社會的復雜性。在國家間交往日益頻繁的今天，邊境社會所呈現(xiàn)的復雜性還在進一步加劇。

在此種情況下，邊境地區(qū)需要繁榮的、有活力的公共空間來吸納和整合邊境社會所呈現(xiàn)出的差異性和復雜性。而城鎮(zhèn)本身包含的吸納、輻射、整合能力，成為承擔整合吸納邊境社會差異性和復雜性的重要空間。當前邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化滯后，使得邊境地區(qū)缺少了城鎮(zhèn)這樣一種吸納和整合邊境社會差異性和復雜性的空間和“容器”，也從根源上阻礙了邊境治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

第四，提升邊境城鎮(zhèn)化水平，有利于促進中國與周邊國家的經(jīng)濟交往和文化交流，促進全面開放新格局的形成，從而提升中國對周邊安全秩序和形勢的塑造能力，減少輸入型的安全風險。

中國邊境大都處在歐亞大陸的關(guān)鍵區(qū)域內(nèi)，是當今世界地緣政治最為復雜和敏感的地區(qū)。最西端位于歐亞大陸腹地，地處英國地緣政治學家哈爾福德·麥金德所提出的亞歐大陸“心臟地帶”［6］；東北邊境，地處在東北亞的核心區(qū)域，而整個東北亞地區(qū)是當今國際政治格局中中、美、俄、日等大國博弈的熱點地區(qū)；西南邊境是中國突破美日島鏈封鎖、聯(lián)通南亞東南亞及印度洋的陸上交通要道。總之，中國漫長的陸地邊境線，幾乎都觸及了當今世界地緣政治博弈的熱點地區(qū)，也是中國聯(lián)系世界的重要地理空間，而城市（鎮(zhèn)）則在一定的地理空間中扮演著“磁體”功能，它能有效地聚合起一定區(qū)域的能量，支撐起某一國家在區(qū)域跨國事務中的影響力。邊境城鎮(zhèn)化的滯后可能導致國家戰(zhàn)略缺少有效的支撐。

現(xiàn)如今，隨著中國全面開放新格局的建設(shè)，邊境地區(qū)的重要性被凸顯出來。在“一帶一路”倡議的大背景下，邊境地區(qū)作為推進“一帶一路”倡議的核心區(qū)域逐漸被人們所認識，但是中國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化滯后，導致國家缺少在國際經(jīng)濟合作中產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、企業(yè)合作的重要地緣空間和平臺。比如，中國西北邊境地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟帶的重要區(qū)域，但是滯后的城鎮(zhèn)化造成“絲綢之路上的‘城鎮(zhèn)塌陷帶’”［7］，削弱了絲綢之路經(jīng)濟帶的連貫性，造成了中國與世界連接的巨大“縫隙”，使得中國難以與世界進行有效的“無縫連接”，無形中拉長了中國與世界聯(lián)系的空間距離，提高了國際交流成本。

第五，提升邊境城鎮(zhèn)化水平，有利于在邊境前沿形成敏銳的感知外來風險的信息場域，從而提高邊境地區(qū)抵御風險的預警能力。

城鎮(zhèn)化意味著一定的規(guī)模人口在一定區(qū)域集中。規(guī)模人口的集中，會使信息來源具有廣泛性；聚居人口的頻繁交流，會使信息的傳播速率和頻率大大提高。在大規(guī)模人口集中的地區(qū)，各類風險信息容易被更多的人所感知，增強了風險感知的敏銳性，也容易形成風險輿情，最大限度地避免威脅邊境安全的外來因素在“靜默”中發(fā)展和蔓延，從而倒逼地方政府不得不做出有效的決斷，采取有效的行動來防控風險，客觀上提升了邊境地方政府的治理能力。

邊境線明確標識了國家主權(quán)的行使范圍，是抵御外來風險的第一道屏障。當前中國需要進一步擴大對外開放力度，融入世界發(fā)展大潮。另外，擴大對外開放的負外部性也在不斷顯現(xiàn)，即來自境外的不同類型的政治風險、社會風險、經(jīng)濟風險、生態(tài)風險等借助對外開放的通道輸入的概率大大增加。中國邊境線漫長，與中國接壤的國家較多，這也客觀上增加了中國所要面對的外來風險的復雜性。為了確保國家發(fā)展進程的平穩(wěn)性和平順性，必須提升國家感知外來風險的能力，增強邊境地區(qū)抵御外來風險的能力。如果邊境城鎮(zhèn)化不足，大量的邊境人口為了追尋更美好生活而紛紛前往發(fā)達地區(qū)務工，會造成邊境地區(qū)不斷出現(xiàn)“空心村”，使得中國邊境地區(qū)也隨之出現(xiàn)“空心化”的發(fā)展趨勢，這極其不利于邊境地區(qū)的安全與發(fā)展。

三、在新型城鎮(zhèn)化中開發(fā)邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能

中國擁有22000多公里的邊境線，中國邊境的特殊性和復雜性決定了中國邊境城鎮(zhèn)化是難以完全復制其他國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗的。2014年國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》明確了中國城鎮(zhèn)化的目標、路徑和戰(zhàn)略任務，其中專門提出了“培育壯大陸路邊境口岸城鎮(zhèn)，完善邊境貿(mào)易、金融服務、交通樞紐等功能，建設(shè)國際貿(mào)易物流節(jié)點和加工基地”［8］。我們看到，一方面，《規(guī)劃》為中國邊境城鎮(zhèn)化提供了科學有力的指導；另一方面，《規(guī)劃》只著重關(guān)注了邊境城鎮(zhèn)的經(jīng)濟功能和對外通道功能，一定程度上忽視了戍邊功能。為此，國家有必要專門出臺關(guān)于加快邊境地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃方案，要把邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能提升到更高的位置，并圍繞著戍邊功能的強化而提出系統(tǒng)的頂層設(shè)計方案。

第一，鼓勵抵邊城鎮(zhèn)擴大人口規(guī)模，特別重視在沿邊重要節(jié)點地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展有較大影響力的邊境市鎮(zhèn)。

中國140個邊境縣分布有600多個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在集鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，在科學評估集鎮(zhèn)人口與資源承載能力的基礎(chǔ)上，因地制宜地擴大集鎮(zhèn)規(guī)模，推動抵邊城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么將在中國2．2萬公里的邊境線上形成規(guī)模不等的城鎮(zhèn)或城市，這600多個市鎮(zhèn)連成的珍珠鏈，將成為屹立在中國邊境線上的邊防長城和戍邊堡壘，對于守衛(wèi)邊境安全意義重大。

2017年6月國務院印發(fā)的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》明確提出“鼓勵邊境地區(qū)群眾抵邊居住和貼邊生產(chǎn)生活”［9］。政府為此進行了大量的抵邊、貼邊生產(chǎn)生活的宣傳、組織和動員，也開始發(fā)放邊民補貼，以鼓勵邊民就地生產(chǎn)和生活，但是在我們對邊境地區(qū)集鎮(zhèn)和村社的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，邊民的就地居留意愿并沒有提高，而且還呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，造成邊境集鎮(zhèn)和村社出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。當?shù)馗刹咳罕姸挤从常骸斑吘车貐^(qū)的年輕人為追求更好生活，更愿意結(jié)伴到內(nèi)地打工并留在內(nèi)地生活?！蔽覀兎治?，邊境城鎮(zhèn)化的障礙主要有兩個：一是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏有較好收入的就業(yè)機會；二是目前邊境集鎮(zhèn)和村社的公共服務體系不完善，公共服務標準較低，造成邊民的生產(chǎn)生活缺乏便利性和便捷性。

城鎮(zhèn)化既是工商業(yè)發(fā)展的自然產(chǎn)物，也是國家規(guī)劃及政策引導和推動的結(jié)果，因此邊境城鎮(zhèn)化既要依靠積極發(fā)展工商業(yè)來拉動，也要靠政府主動規(guī)劃和施策來推動。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟存在較大的局限性，支撐不起邊境城鎮(zhèn)化，必須依靠工商業(yè)發(fā)展才能加速人口的聚集，才有利于城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大。邊境城鎮(zhèn)化不能一哄而上，否則就會制造城鎮(zhèn)化的泡沫，導致不可挽回的損失。邊境城鎮(zhèn)化可以采取普遍發(fā)展和重點發(fā)展相結(jié)合的原則。從普遍發(fā)展角度講，國家應針對所有抵邊城鎮(zhèn)，制定普適性的具有傾斜照顧特點的產(chǎn)業(yè)政策和土地政策，引導和鼓勵邊境城鎮(zhèn)因地制宜地擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模。從重點發(fā)展角度講，國家要在沿邊重要節(jié)點地區(qū)規(guī)劃和布局有較大影響力的市鎮(zhèn)，優(yōu)先支持這些市鎮(zhèn)發(fā)展。

所謂沿邊重要節(jié)點地區(qū)，是指在中國邊境地帶具有豐富的自然資源儲量，或者具有較完善的對外交通基礎(chǔ)設(shè)施，再或者具有較好的經(jīng)貿(mào)合作基礎(chǔ)的邊境地區(qū)，譬如中國邊境口岸城市或城鎮(zhèn)，均是沿邊重要節(jié)點地區(qū)。在這樣的地區(qū)，如果沒有一定規(guī)模的、繁榮的市鎮(zhèn)作為支撐，將不利于發(fā)揮邊境重點市鎮(zhèn)對廣大邊境地區(qū)的示范帶動效應，更不利于邊境安全治理體系及能力建設(shè)。市鎮(zhèn)如果沒有達到一定的規(guī)模，則很難對一定區(qū)域形成有效的影響力、輻射力和整合力。為此，在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的統(tǒng)一部署下，國家需要在沿邊重要節(jié)點或關(guān)鍵區(qū)域，加大對市鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務體系建設(shè)，著力提升民生保障水平，著力改善營商環(huán)境。通過國家政策扶持，培育和發(fā)展一批出口加工區(qū)、保稅區(qū)、經(jīng)濟合作區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)，大規(guī)模吸引外來人口流入，促進市鎮(zhèn)規(guī)模的擴大。

第二，做大做強邊境城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模是開發(fā)邊境城鎮(zhèn)戍邊功能的主要方法。

開發(fā)邊境城鎮(zhèn)戍邊功能，其實質(zhì)是提高邊境安全治理能力。前面我們論述過，邊境城鎮(zhèn)化會大大增強邊境安全的治理能力，一是邊境城鎮(zhèn)化意味著邊境人口規(guī)模增長，可以參與邊境安全治理的群眾基礎(chǔ)得到夯實；二是邊境城鎮(zhèn)化意味著邊境城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展，可以促進邊境安全治理后勤保障體系建設(shè)；三是邊境城鎮(zhèn)化意味著邊境基礎(chǔ)設(shè)施的改善，可以為邊境安全治理提供便捷的條件。因此，加快邊境城鎮(zhèn)化的過程就是開發(fā)邊境城鎮(zhèn)戍邊功能的過程。

現(xiàn)代化理論和實踐告訴我們，提升一個國家或者地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平需要依靠現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)來支撐。一味固守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，不可能推動和支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)。當前，中國大部分邊境地區(qū)都被傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所包圍，這種區(qū)情制約了邊境城鎮(zhèn)化的步伐，所以，邊境地區(qū)更需要通過全面深化“放管服”改革、全面擴大對內(nèi)對外開放，破除一切阻礙大開發(fā)、大開放的思想觀念因素和體制機制因素，打造良好的營商環(huán)境，促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上才能真正推動邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)。

當前中國邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，最具科學性和可行性的至少有這些領(lǐng)域：地域性特色農(nóng)牧業(yè)開發(fā)、邊境旅游開發(fā)、邊境貿(mào)易開發(fā)、自然資源開發(fā)等。首先，中國邊境地區(qū)所處的自然地理環(huán)境和氣候環(huán)境迥異，農(nóng)牧產(chǎn)品的種類極其豐富，農(nóng)牧產(chǎn)品的地域性特色十分鮮明，邊境地區(qū)可以加大招商引資力度，對特色農(nóng)牧產(chǎn)品進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，以特色形成優(yōu)勢，以優(yōu)勢贏得競爭力。其次，對于即將全面建成小康社會的中國來說，旅游將成為人們追求更美好生活的常規(guī)性需求。中國邊境地區(qū)神秘神奇的自然環(huán)境和人文環(huán)境，乃至周邊國家的自然地理及生產(chǎn)生活狀況，都會成為旅游需求者期待體驗的珍貴旅游資源。因此，邊境旅游是旅游產(chǎn)業(yè)中的新興業(yè)態(tài)，是邊境地區(qū)大有前途的綠色產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)。再次，中國邊境城鎮(zhèn)是溝通國內(nèi)與周邊國家的通道，更是境內(nèi)外商品交易的市場，擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。如果能夠不斷開創(chuàng)邊貿(mào)合作的新平臺、新方式和新機制，營造更為優(yōu)良的營商環(huán)境，做大做強邊境貿(mào)易的規(guī)模，將會有效推動邊境城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展。最后，中國邊境地區(qū)自然資源較豐富，長期以來是資源開發(fā)的處女地，國家應該把優(yōu)先開發(fā)邊境地區(qū)的自然資源作為興邊富民的重要國策。隨著邊境地區(qū)自然資源的開發(fā)和利用，邊境城鎮(zhèn)化的步伐會加快。

第三，加快邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是開發(fā)邊境城鎮(zhèn)戍邊功能的重要舉措。

邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施包括綜合交通運輸體系、信息基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施等。基礎(chǔ)設(shè)施是邊境城鎮(zhèn)化的前提條件，同時又是邊境城鎮(zhèn)化的推動力量。加快邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將大大提高邊境地區(qū)群眾在生產(chǎn)生活方面的便捷程度，提高群眾的幸福指數(shù)。邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件得到改善，邊境城鎮(zhèn)對人們的吸引力也相應提高，越來越多的人愿意在邊境城鎮(zhèn)居留。加快邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將提高邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，邊境城鎮(zhèn)的規(guī)模將逐漸擴大，相應地推動邊境城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

新中國建立以來，由于國力較弱的制約，國家基于對發(fā)展效益的考量，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，只能把有限的資金優(yōu)先投入腹地核心區(qū)，而對邊境地區(qū)的投入明顯不足，到目前為止，邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相比東部發(fā)達地區(qū)差距甚大，嚴重制約了邊境城鎮(zhèn)化的步伐，造成邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能無法得到充分開發(fā)和利用，邊境安全問題愈發(fā)成為當前國家治理中的弱項、短板和挑戰(zhàn)。邊境安全是國家安全體系的有機構(gòu)成部分，邊境安全長期處于脆弱狀態(tài)，就會給總體國家安全留下隱患和風險，在某種國際政治氣候下，就可能成為“黑天鵝”事件的誘發(fā)因素。治理邊境安全最有效的手段就是推進邊境城鎮(zhèn)化，其中邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是邊境城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)，又是助推邊境城鎮(zhèn)化的動力。

強基才能固邊，這已成為共識。正因為如此，國務院發(fā)布的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》明確提出“圍繞強基固邊推進邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”［9］。以“強基固邊工程”具體落實邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，說明國家高度重視邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是在2．2萬多公里陸地邊境線上，僅靠國家有限的資源投入來完成龐大的強基固邊工程，難度很大，見效很慢。因此，我們建議國家強基固邊資源的投入應該放在沿邊重點地區(qū)，以集約化方式使用有限的建設(shè)資源，以期取得較快較高的成效。而其他邊境地區(qū)還是要借助“對口支援”的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，通過發(fā)動東部發(fā)達地區(qū)與邊境地區(qū)之間建立對口支援關(guān)系，有效整合東部發(fā)達地區(qū)的資源，持續(xù)推動強基固邊工程建設(shè)，經(jīng)過長期的對口支援，邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施將會實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的巨大飛躍，邊境地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化也將獲得跨越式發(fā)展。

第四，完善邊境地區(qū)的公共服務體系，提高基本公共服務水平，是開發(fā)邊境城鎮(zhèn)戍邊功能的重要途徑。

公共服務體系是一個國家或地區(qū)為保證社會健康持續(xù)運行，在政府主導下，由多元主體共同參與建立的以保障基本民生需求為目的的公共物品供給體系，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、體育、社保、就業(yè)等不同領(lǐng)域的公共服務體系。公共服務體系的完善程度與民生水平呈正相關(guān)關(guān)系。在公共服務體系中，基本公共服務水平越高、分配越均等，意味著民生水平越高。一般情況下，趨利避害的人性特點會使人們愿意生活在民生水平更高的地方，而逃避民生艱難的地方。

長期以來中國邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，公共服務領(lǐng)域缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)支撐，造成邊境地區(qū)公共服務體系不完善，基本公共服務水平較低，邊民生產(chǎn)生活較為困難。為追求更好生活，大量邊民傾向于流動到內(nèi)地打工，而且有較高比例的邊民舉家遷徙到內(nèi)地生活，形成當前邊境地區(qū)村鎮(zhèn)普遍的“空心化”現(xiàn)象。留守在邊境地區(qū)的老人和兒童承擔不起戍邊責任，邊境安全問題變得越來越嚴重。為了能夠把“老邊民”留下來，也為了能夠吸引更多內(nèi)地人口遷徙到邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，變?yōu)椤靶逻吤瘛保瑖覒摮雠_關(guān)于推進邊境地區(qū)公共服務體系建設(shè)的專項規(guī)劃，突出邊境地區(qū)公共服務體系建設(shè)的重要性和優(yōu)先性，并經(jīng)過較長時間的努力，逐步實現(xiàn)邊境地區(qū)基本公共服務水平不低于發(fā)達地區(qū)的標準。擁有完善的公共服務體系和較高基本公共服務水平的邊境城鎮(zhèn)，才能創(chuàng)造出宜居宜業(yè)的發(fā)展環(huán)境，才能激發(fā)和夯實邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能。

為確保邊疆鞏固、邊境安全，國家從2007年開始制定和實施“興邊富民”行動規(guī)劃，到目前為止，已經(jīng)進入第三個規(guī)劃實施階段，即《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》。興邊富民行動規(guī)劃對完善邊境公共服務體系、提高邊境基本公共服務水平作了一些安排，但該規(guī)劃也存在不足：一是該規(guī)劃對邊境公共服務體系建設(shè)的設(shè)計較為碎片化，缺乏系統(tǒng)性；二是該規(guī)劃對邊境公共服務體系建設(shè)的定性規(guī)定多，而定量要求少，造成規(guī)劃實施中的目標責任較模糊，硬約束不夠。2017年1月國務院發(fā)布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，這個規(guī)劃的突出優(yōu)點是對公共服務體系建設(shè)盡可能地給出了定量的標準和要求，但遺憾的是這個規(guī)劃沒有對邊境地區(qū)公共服務體系建設(shè)作出專門要求。為此，我們建議國家應將“興邊富民行動規(guī)劃”與“基本公共服務均等化規(guī)劃”有機結(jié)合，專門制定針對邊境地區(qū)公共服務體系建設(shè)的規(guī)劃方案。規(guī)劃應保證邊境地區(qū)基本公共服務發(fā)展速度適當快于內(nèi)地，這樣的話，經(jīng)過若干個階段的規(guī)劃實施，邊境地區(qū)的基本公共服務水平將會大大提高，不僅補齊國家公共服務體系的短板，也會補齊邊境地區(qū)社會建設(shè)的弱項，為邊境地區(qū)邊民規(guī)模的增加、邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

完善邊境地區(qū)公共服務體系，提高邊境地區(qū)基本公共服務水平，除了依靠國家專項規(guī)劃的特別支持和幫助外，還應該發(fā)揮對口支援制度的優(yōu)勢，依靠發(fā)達地區(qū)的資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢等對口支援邊境地區(qū)。提高邊境地區(qū)基本公共服務水平，不僅需要發(fā)達地區(qū)的財力物力支援，在諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等公共服務領(lǐng)域，更需要人才和技術(shù)方面的幫扶。