《中華人民共和國動物防疫法》修改芻論

龔 勇，李太英，孫德武，蔡永超

（1.信陽市畜產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測中心，河南 信陽464000；2.信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所；3.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

1 新時代是《中華人民共和國動物防疫法》修改的時代背景

中國進入了新時代，“三農(nóng)”工作也進入了新時代，這是一個全新的客觀命題。新時代有新的開篇布局，在“三農(nóng)”領(lǐng)域，鄉(xiāng)村振興的旗幟迎風(fēng)飄揚。當下隨著地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)動物監(jiān)督職責(zé)剝離到同級地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、新時代又出現(xiàn)了新實際、新情況、新問題?，F(xiàn)行的《中華人民共和國動物防疫法》不能對當下的新變化進行概括與調(diào)整，修改《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）是大勢所趨、客觀所急。《動物防疫法》的修訂，筆者以為應(yīng)該在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，堅持以人民為中心的主題主旨，堅持以生態(tài)文明建設(shè)為準的，同時兼顧實體與程序，對當前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的最新改革成果予以具體規(guī)范，使其成為今后一個時期在農(nóng)業(yè)疫病防控領(lǐng)域有一定影響力的基本法?；诖?，第十三屆全國人大常委會第十七次會議對《中華人民共和國動物防疫法草案》進行了審議（以下簡稱《防疫法草案》），將《防疫法草案》全文公布在全國人大網(wǎng)上，向社會公開征求意見。筆者結(jié)合自己的專業(yè)背景和工作經(jīng)歷，對《防疫法草案》進行了解讀，希望拋磚引玉。

2 《中華人民共和國動物防疫法》修改應(yīng)該需要確定的幾個問題

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)調(diào)整

《防疫法修訂草案》第九條規(guī)定；“縣級以上人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作?！痹摋l是將原屬于地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的防疫監(jiān)督和監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)剝離到了地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，剝離后的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)只有動物、動物產(chǎn)品的檢疫兩項法定職責(zé)。筆者以為，地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)已經(jīng)沒有了“動物防疫監(jiān)督”的法定職責(zé)，更沒有對違法行為的任何行政強制權(quán)，不應(yīng)該再保留地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名稱稱謂，應(yīng)該統(tǒng)一改成“官方獸醫(yī)機構(gòu)”較好。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是保障畜產(chǎn)品安全的重要手段，多年來經(jīng)過上下的努力，機制體制已經(jīng)基本暢通，綜合執(zhí)法能力明顯穩(wěn)步提升，現(xiàn)突然剝離到地方農(nóng)業(yè)機構(gòu)，原動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員如何安排，地方動物監(jiān)督機構(gòu)如何與地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門銜接，這點在《防疫法修訂草案》里沒有提及?！斗酪叻ㄐ抻啿莅浮返诰艞l表述“縣級以上人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)”，這個表述可以理解為縣級以上動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是本級地方人民政府的附屬機構(gòu)或直屬事業(yè)單位，但是在地方的現(xiàn)實情況是，地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是法人事業(yè)單位，接受本級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，因此《防疫法修訂草案》第九條的表述是值得商榷的。

2.2 大農(nóng)產(chǎn)品安全與畜牧業(yè)發(fā)展

大農(nóng)產(chǎn)品安全，包括農(nóng)產(chǎn)品安全和畜產(chǎn)品安全，《動物防疫法》的修訂，更應(yīng)該針對實際，回應(yīng)人民群眾對舌尖上安全，特別是美好幸福生活的新期待。筆者以為《動物防疫法》的修訂，一是保護人體健康。這是《動物防疫法》最根本的立法目的和方向，即是通過對動物疫病的預(yù)防、控制和消滅，加強檢疫等手段，根本落腳點是群眾的身體健康。二是要維護公共衛(wèi)生安全，促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。新冠疫情的爆發(fā)，是對公共安全的嚴重威脅，全國人大已經(jīng)以“決定”的方式對野生動物保護加以特別規(guī)定，修改后的《野生動物保護法》更是強化了對野生動物的保護和善待。在保護動物、促進動物生態(tài)平衡方面，《動物防疫法》更不能缺位，《動物防疫法修訂草案》沒有對動物特別是待屠宰的動物作出有利于“動物福利”方面的規(guī)定。

2.3 疫情報告制度

《動物防疫法修訂草案》第二十九條規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)動物染疫或者疑似染疫的，應(yīng)當立即向當?shù)貏游镆卟☆A(yù)防控制機構(gòu)報告，并迅速采取隔離等控制措施，防止動物疫病擴散”。第十六條規(guī)定：“國家實行動物疫病監(jiān)測和疫情預(yù)警制度。”筆者以為，對動物疫病監(jiān)測是動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)的法定職責(zé)，該機構(gòu)的性質(zhì)僅僅是技術(shù)性的事業(yè)法人單位，對動物采取“隔離等措施”是類似于對財物進行查封的行政強制措施，按照《行政強制法》第十七條：“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施不得委托的規(guī)定?！眲游镆卟☆A(yù)防控制機構(gòu)無權(quán)實施隔離等措施。對于疫情的報告，筆者以為如果一旦發(fā)生疫情，應(yīng)該向地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門報告更為妥當，省去了中間的諸多環(huán)節(jié)?！卑l(fā)生報告事項，向法定的行政機關(guān)及時報告是理所當然的，有利于及時處置和控制疫情。

2.4 檢疫與檢驗

《動物防疫法》第四十一條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫?！笨梢姍z疫合格是動物、動物產(chǎn)品出售、運輸?shù)谋貍錀l件?！妒称钒踩ā返谌臈l第八款規(guī)定：“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品?！睂θ忸愔破返臋z驗通常由商業(yè)部門實施，檢驗應(yīng)該是對肉類品質(zhì)的判定，但是在實際工作中，對于肉類，官方獸醫(yī)和檢驗人員同時分別進行檢驗和檢疫，于食品安全而言，雖然嚴格，但是確是對公共資源的一種浪費。新的《中華人民共和國動物防疫法》不該回避這樣的問題，應(yīng)該用法律清晰勾勒檢疫和檢驗的界限或者關(guān)系。

2.5 基層檢疫機構(gòu)應(yīng)該在《動物防疫法》中得以體現(xiàn)

動物的傳染病防控與一般病的防控一樣重要，把疫病消滅在源頭是動物疫病防控的關(guān)鍵?！斗酪叻ú莅浮冯m然規(guī)定較全面，對“鄉(xiāng)村獸醫(yī)”都有很好的體現(xiàn)，但是沒有對地方基層動物監(jiān)督機構(gòu)進行規(guī)定?；鶎訖z疫是產(chǎn)地檢驗開展實施的基本力量，在縣域境內(nèi)，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一級的動物防疫機構(gòu)人員參與動物檢疫，而緊緊依靠縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)去統(tǒng)一實施動物及動物產(chǎn)品的檢疫，力量顯然是不夠的。動物防疫是一張相互交織的大網(wǎng)，基層動物防疫監(jiān)督是大網(wǎng)上最重要的一環(huán)，對于及時發(fā)現(xiàn)疫情，處置疫情意義重大?！斗酪叻ú莅浮返谄邨l規(guī)定：“縣級以上人民政府對動物防疫工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強基層動物防疫機構(gòu)和隊伍建設(shè)，建立健全動物防疫體系，制定并組織實施動物疫病防治規(guī)劃?！眲游锓酪唧w系的構(gòu)建，縣鄉(xiāng)村是一線貫穿的體系，沒有鄉(xiāng)村嚴密的動物防疫體系的夯實，做好動物防疫是缺乏基礎(chǔ)的。在現(xiàn)實工作中，鄉(xiāng)級基層動物防疫監(jiān)督機構(gòu)的定崗定編是亟須解決的現(xiàn)實問題，問題不解決，牢固動物防疫體系的夯實就是空花水月。村級動物防疫員的權(quán)益保障須有穩(wěn)定的經(jīng)費支持，基層防疫隊伍要穩(wěn)定，“三定”工作務(wù)必認認真真落到實處?！斗酪叻ú莅浮贰翱倓t”第七條是不妥當?shù)?，?yīng)該將該條在分則予以細化。

3 《動物防疫法》修改應(yīng)該關(guān)注的幾個問題

3.1 官方獸醫(yī)

筆者一直在關(guān)注《動物防疫法》中有關(guān)官方獸醫(yī)的實施問題，在現(xiàn)實工作中，官方獸醫(yī)身份的流程一直是省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)確認和備案。《防疫法草案》沒有對官方獸醫(yī)的規(guī)定進行過多的變動，筆者從工作的角度考量，官方獸醫(yī)不應(yīng)是“動物檢疫員”的華麗轉(zhuǎn)身，職能定位不該是思維定式下的身份轉(zhuǎn)變，從官方獸醫(yī)本身來看，一是要體現(xiàn)其身份的官方屬性，即是附屬于政府機構(gòu)。二是體現(xiàn)其獸醫(yī)的技術(shù)身份。對官方獸醫(yī)的任職基本資格的問題，現(xiàn)行的《動物防疫法》沒有規(guī)定，《防疫法草案》也沒有規(guī)定。對官方獸醫(yī)的認定問題，筆者以為必須是在獸醫(yī)身份基礎(chǔ)上的認定，即對于官方獸醫(yī)的身份，有資格認定的部門應(yīng)該采取兩部走，第一步是獸醫(yī)的基本資格，如是否是全日制獸醫(yī)及相關(guān)專業(yè)的學(xué)歷。在基本資格符合的基礎(chǔ)上，實行考核認定制，頒發(fā)官方獸醫(yī)資格證書。官方獸醫(yī)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是否可以銜接，在現(xiàn)行的《動物防疫法》實施體系下官方獸醫(yī)通常以動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的身份開展動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，這在法律上是沒有任何法律障礙的?！斗酪叻ú莅浮穭冸x了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的動物衛(wèi)生監(jiān)督的職能，官方獸醫(yī)的身份將來可能回歸到動物檢疫員的時代，一旦發(fā)生非洲豬瘟、禽流感這樣的重大動物疫情，“動物防疫監(jiān)督”是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法下的一個子目，不具備執(zhí)法身份的官方獸醫(yī)，參與動物防疫監(jiān)督執(zhí)法沒有法律的支持規(guī)定。將來官方獸醫(yī)是否可以以動物衛(wèi)生監(jiān)督員的身份參加到動物疫病的預(yù)防控制中去，《防疫法草案》也應(yīng)該明確，畢竟《動物防疫法》是一部控病法，應(yīng)該把所有的積極因素都動員起來。如果《防疫法草案》回避上述問題，將來進行動物防疫監(jiān)督執(zhí)法的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員可能是“小白”的情形，而真正的具有良好專業(yè)素養(yǎng)的官方獸醫(yī)因為身份限制沒有資格參與到動物防疫監(jiān)督中去的。

3.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法

地方農(nóng)業(yè)機構(gòu)改革已經(jīng)進入收尾階段，本屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)已經(jīng)剝離到新成立的地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，即動物衛(wèi)生監(jiān)督已經(jīng)列入了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的大家庭，成為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法家庭的重要成員之一。現(xiàn)行《動物防疫法》第六十條規(guī)定：“官方獸醫(yī)執(zhí)行動物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，應(yīng)當出示行政執(zhí)法證件，佩戴統(tǒng)一標志?！斗酪叻ú莅浮返谄呤鶙l規(guī)定：“執(zhí)法人員執(zhí)行動物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，應(yīng)當出示行政執(zhí)法證件，統(tǒng)一著裝，佩戴統(tǒng)一標志。”從“官方獸醫(yī)”執(zhí)行動物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)到“執(zhí)法人員”執(zhí)行動物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，是此次《中華人民共和國動物防疫法》修訂的一個重大轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了地方農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的改革，但是我們不得不認清一個現(xiàn)實，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是一個專業(yè)性的執(zhí)法，需要專業(yè)的人來辦專業(yè)的事，面對突發(fā)的“非洲豬瘟”、“禽流感”等疫情，必須投入專業(yè)的人才可以加以有效處置。如果執(zhí)法人員執(zhí)行動物防疫監(jiān)督任務(wù)，沒有相當?shù)墨F醫(yī)流行病學(xué)基礎(chǔ)、沒有經(jīng)過嚴格的動物防疫培訓(xùn)且經(jīng)考核合格，對處置疫情是不利的。站在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的角度來審視，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法包括農(nóng)產(chǎn)品、飼料獸藥、動物衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域的執(zhí)法，《防疫法草案》規(guī)定的執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝問題，是著的是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的裝，還是動物衛(wèi)生監(jiān)督標志的裝，這點《防疫法草案》也是沒有規(guī)定清楚。

3.3 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)

《防疫法草案》第六十七條第一款規(guī)定：“國家實行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度?！眻?zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的規(guī)定，對規(guī)范動物診療領(lǐng)域的行為很有必要，但是每年執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的報名人數(shù)不高是個基本事實，主要是兩點沒有落實，一是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與官方獸醫(yī)沒有有效銜接起來。二是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)沒有與現(xiàn)有職稱制度銜接起來?，F(xiàn)其他領(lǐng)域規(guī)定取得一級建造師、監(jiān)理工程師可以直接被聘任為工程師，鑒于執(zhí)業(yè)獸醫(yī)尷尬的現(xiàn)實，打通執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與獸醫(yī)師聘任的渠道還是可行的。這些制度，最好是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以部門規(guī)章的形式加以固定下來。

3.4 無害化處理

《防疫法草案》第五十二條規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當在農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)督下依照本法和國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定處理，處理費用由貨主承擔(dān)?！睙o害化處理是指將有害環(huán)境的介質(zhì)通過一定的方法使其沒有危害。此處的檢疫不合格指動物具有傳染病或寄生蟲病的現(xiàn)實危害性，通過焚燒、掩埋等無害化方式予以處理。動物疫病需要凈化，使其在小范圍內(nèi)消滅，無害化處理需要專業(yè)的處理方式?，F(xiàn)行的《動物防疫法》規(guī)定官方獸醫(yī)是開展檢疫的實施者，檢疫結(jié)果有嚴格的判斷標準和程序，一旦官方獸醫(yī)在現(xiàn)場判定其不合格，官方獸醫(yī)就是無害化處理的現(xiàn)場見證人，以便于對結(jié)果加以處理，《防疫法草案》第五十二條的規(guī)定，檢疫不合格的無害化處理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)督實施，缺乏可操作性。即便認定“無害化”處理是廣義的行政執(zhí)法，具有官方獸醫(yī)身份的人去監(jiān)督實施，是法律在時點上的執(zhí)法授權(quán)，也是有法理支持的。無害化處理規(guī)定的費用，在未暴發(fā)疫情的前提下，由貨主對檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品無害化處理，是市場主體履行企業(yè)主體責(zé)任的應(yīng)有之義，此處可以不必表述。