段斌斌

(華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院， 湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

教育的發(fā)展需要法律的支撐和保障，其通過調(diào)整教育法律關(guān)系、指引教育主體行為、保障教育改革發(fā)展、評價(jià)行為是非曲直、規(guī)范管理辦學(xué)行為，從而為依法治教、依法治校、依法執(zhí)教與民主管理提供法律支撐與制度保障。正因如此，20世紀(jì)80年代以來我國開始大規(guī)模法律創(chuàng)制活動(dòng)，相繼制定八部教育法律。這些法律的頒布實(shí)施對于落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、維護(hù)公民受教育權(quán)利、促進(jìn)教育改革發(fā)展發(fā)揮了重要作用，教育工作也由此走上了規(guī)范化、制度化與法治化的發(fā)展軌道，通過法治思維和法治方式指導(dǎo)教育改革發(fā)展與學(xué)校辦學(xué)的良好氛圍開始形成。

隨著“依法治教”與“依法治校”逐步走向縱深，教育領(lǐng)域?qū)逃傻男枨笕遮呁ⅲ粲踔贫ā秾W(xué)前教育法》《終身教育法》《家庭教育法》等法律的呼聲一浪高過一浪，甚至很多研究的政策建議最終都落到制定法律上①。對教育法律的旺盛需求固然令人欣慰，這說明教育法律在教育改革發(fā)展中的作用日益受到認(rèn)可和肯定，但“中國的教育究竟需要怎樣的法律”呢？對于這一問題，學(xué)界與實(shí)務(wù)界主要從法律體系的角度分析當(dāng)前中國還缺乏哪些單行教育法律，以便進(jìn)一步填補(bǔ)法律規(guī)范漏洞、完善教育法律體系②。從法律體系角度分析中國教育法律的缺口與需求當(dāng)然是必要的，但僅此又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著教育法律體系基本成型，教育立法的中心任務(wù)已由“填補(bǔ)漏洞”向“提高質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，如何提高立法質(zhì)量是當(dāng)前教育立法研究的重要使命，因此從提高立法質(zhì)量角度深入法律內(nèi)部分析中國教育法律需求正當(dāng)其時(shí)。當(dāng)然，這需要借助法哲學(xué)的基本概念和原理以及結(jié)合社會(huì)發(fā)展情勢進(jìn)行深入分析。

當(dāng)前，《學(xué)前教育法》已納入十三屆全國人大常委會(huì)一類立法項(xiàng)目，《學(xué)位條例》《教師法》的修訂則被納入二類立法項(xiàng)目，這意味著上述法律正式進(jìn)入立法程序③，亟待學(xué)界開展深入系統(tǒng)研究。但相較于20世紀(jì)八九十年代，當(dāng)前我國教育法制建設(shè)的宏觀背景發(fā)生了翻天覆地的變化，其中經(jīng)濟(jì)體制、主要矛盾、社會(huì)階段、法治進(jìn)程、行政理念與維權(quán)意識均變化顯著，不把握這些發(fā)展趨勢便難以制定反映時(shí)代需求的教育法律。有鑒于此，本文擬在系統(tǒng)梳理我國教育法律創(chuàng)制成就與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過分析我國教育法制建設(shè)宏觀背景的變化，探討新時(shí)代教育法律如何回應(yīng)社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程的需要，以期為正在進(jìn)行的立法工作建言獻(xiàn)策。

二、中國教育法律創(chuàng)制四十年的回顧與反思

歷史是現(xiàn)實(shí)的起點(diǎn)，是未來發(fā)展的指南。要審視中國教育法律的現(xiàn)存問題與發(fā)展方向，就要對教育法律的創(chuàng)制修訂史進(jìn)行系統(tǒng)梳理和深入考察。新中國的教育法律史大致可以分成兩個(gè)階段：第一階段從1980年至2002年，是教育法律建章立制時(shí)期，進(jìn)行了大規(guī)模教育法律創(chuàng)制活動(dòng)，制定了8部教育法律；第二階段從2003年至今，教育法律迎來“修法時(shí)代”，對先前創(chuàng)制的教育法律進(jìn)行大范圍修訂，目前仍未制定任何新法。

(一)1980-2002年：教育法律的艱難創(chuàng)制及其歷史意義

十一屆三中全會(huì)拉開了撥亂反正與改革開放的序幕，塵封已久的“法律之門”重新開啟，教育法律也由此起步④。1980年2月12日五屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過《中華人民共和國學(xué)位條例》(以下簡稱《學(xué)位條例》)，該法規(guī)定了學(xué)位授予的主體、條件、程序以及學(xué)位委員會(huì)、學(xué)位評定委員會(huì)、學(xué)位論文答辯委員會(huì)的權(quán)限、組成與議事規(guī)則等事項(xiàng)。作為新中國頒布的第一部教育法律，《學(xué)位條例》的制定施行不僅標(biāo)志著國家學(xué)位制度正式確立，而且寓示著學(xué)位授予工作開始走向法制化和規(guī)范化⑤。為提升國民素質(zhì)、掃除青壯年文盲，1986年4月12日六屆全國人大第四次會(huì)議審議通過《中華人民共和國義務(wù)教育法》，該法通過法律形式明確規(guī)定實(shí)施九年制義務(wù)教育，并進(jìn)一步規(guī)范了義務(wù)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、實(shí)施范圍、管理體制、各方義務(wù)、延緩與免于入學(xué)的條件等事項(xiàng)。雖然法律規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，但其頒布實(shí)施使九年義務(wù)教育得以普及，廣大民眾的科學(xué)文化素質(zhì)得到提高，億萬兒童的受教育權(quán)利得到保障。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，用法制思維和法制方式推進(jìn)教育改革發(fā)展成為時(shí)代呼聲，教育立法逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈保瑤缀趺扛魞赡昃陀幸徊拷逃沙雠_。為建設(shè)專業(yè)師資隊(duì)伍、助力教育事業(yè)發(fā)展，1993年10月31日八屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)，該法立法技術(shù)有所進(jìn)步，開始分章進(jìn)行規(guī)范，主要包括規(guī)范教師權(quán)利義務(wù)、資格任用、培養(yǎng)考核、待遇獎(jiǎng)勵(lì)與法律責(zé)任等事項(xiàng)?！督處煼ā返念C布實(shí)施有利于規(guī)范教師執(zhí)教行為、促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)，但與此同時(shí)也仍存在著聘任規(guī)定嚴(yán)重滯后、申訴訴訟渠道不暢等問題，導(dǎo)致“保障教師合法權(quán)益”的立法目的難以落到實(shí)處⑥。雖然《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》的頒布施行初步解決了教育領(lǐng)域“無法可依”的問題，但教育領(lǐng)域的基本法卻遲未出臺。1995年3月18日，歷經(jīng)十年磨礪，作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》終于經(jīng)八屆全國人大第三次會(huì)議審議通過，該法不僅確立了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，而且全面規(guī)范了學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)以及教育內(nèi)外部關(guān)系，其頒布實(shí)施對于落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)教育改革發(fā)展、全面推進(jìn)依法治教具有深遠(yuǎn)歷史意義。

教育基本法出臺之后，教育立法的重要任務(wù)是加快制定單行教育法律，以填補(bǔ)法律規(guī)范漏洞，形成教育法律體系。在此背景下，《中華人民共和國職業(yè)教育法》于1996年5月15日制定出臺，該法著重規(guī)范職業(yè)教育的地位作用、舉辦責(zé)任、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、師資保障等事項(xiàng)，其頒布施行奠定了現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本框架，促進(jìn)了職業(yè)教育規(guī)范發(fā)展⑦。針對高等教育缺乏專門法律進(jìn)行規(guī)范的問題，1998年8月29日九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過《中華人民共和國高等教育法》，該法不僅授予高等學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)利，而且重點(diǎn)規(guī)范了高等學(xué)校的設(shè)立程序、組織活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)投入與條件保障等事項(xiàng)，其頒布實(shí)施不僅落實(shí)和擴(kuò)大了高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，也保證了高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展⑧。

邁入新世紀(jì)以后，創(chuàng)制教育法律的步伐并未停歇，而是緊鑼密鼓地研究制定語言文字與民辦教育等法律。2000年10月31日，《中華人民共和國國家通用語言文字法》(以下簡稱《國家通用語言文字法》)審議通過，該法規(guī)定了國家通用語言文字的含義、使用、管理、監(jiān)督及發(fā)展措施，其頒布實(shí)施有利于進(jìn)一步普及文化教育、增進(jìn)各民族交流溝通、增強(qiáng)中華民族凝聚力⑨。為填補(bǔ)民辦教育的法律缺口，2002年12月28日九屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，該法著重規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為與政府管理行為，搭建法人治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)督管理制度，細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)扶持措施與準(zhǔn)入退出機(jī)制⑩，該法的制定出臺有助于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展、規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為、保障師生合法權(quán)益。綜上所述，歷經(jīng)22年艱苦卓絕的努力，教育法律實(shí)現(xiàn)了從“零的突破”到“漸成體系”的轉(zhuǎn)變，奠定了依法治教的法制基礎(chǔ)，開啟了教育發(fā)展的新篇章。

(二)2003年至今：社會(huì)發(fā)展與教育法律的修改完善

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，教育法律亟待適應(yīng)時(shí)勢變化加以修訂。為回應(yīng)高等教育快速發(fā)展與學(xué)位授予實(shí)踐的變化，2004年8月28日全國人大常委會(huì)率先修訂了《學(xué)位條例》第九條第二款，要求“學(xué)位論文答辯委員會(huì)必須有外單位的有關(guān)專家參加，其組成人員由學(xué)位授予單位遴選決定”。2006年6月29日《義務(wù)教育法》修訂通過，修訂后的《義務(wù)教育法》分為8章，條款數(shù)從18條增加到63條，且新增10條法律責(zé)任規(guī)定，使得立法精神更加科學(xué)、立法結(jié)構(gòu)愈加嚴(yán)謹(jǐn)、法律條文更為充實(shí)，深受學(xué)界和社會(huì)好評。由于明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與刑法發(fā)展要求，2009年8月27日全國人大常委會(huì)審議修訂了相關(guān)法律條文，直接刪去《教育法》第五十七條第三款與第五十九條的規(guī)定，并將《教師法》第三十六條“依照刑法第一百四十六條的規(guī)定”修改為“依照刑法有關(guān)規(guī)定”。

為適應(yīng)簡政放權(quán)與行政審批制度改革的需要，2013年6月29日《民辦教育促進(jìn)法》第二十三條修訂通過，刪去“民辦學(xué)校聘任校長需報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”的規(guī)定；2015年4月24日全國人大常委會(huì)審議修改了《義務(wù)教育法》第四十條，將教科書定價(jià)權(quán)由“國務(wù)院價(jià)格行政部門”下放至“省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格行政部門”。為提升修法效率，教育部門決定將四部法律打包進(jìn)行“一攬子”修訂。2015年12月27日《教育法》《高等教育法》率先修訂通過，在培養(yǎng)目標(biāo)方面增加為人民服務(wù)、具有社會(huì)責(zé)任感等內(nèi)容，進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)委員會(huì)法定職責(zé)，細(xì)化辦學(xué)水平與質(zhì)量評估制度，改革經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制與?？茖W(xué)校設(shè)立審批權(quán)，新增促進(jìn)教育公平與制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，刪除不得營利條款。

2016年11月7日，《民辦教育促進(jìn)法》歷經(jīng)激烈討論與多方博弈之后終于得以修訂通過，此次修訂旨在破解制約民辦教育發(fā)展的制度瓶頸，以推動(dòng)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。為此，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》增加加強(qiáng)民辦學(xué)校黨建規(guī)定，刪除合理回報(bào)條款，開始對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，實(shí)施差別化獎(jiǎng)勵(lì)、扶持與監(jiān)管措施等。為推進(jìn)“放管服”改革、擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，2018年12月29日全國人大常委會(huì)審議修改了《高等教育法》第十七條，刪除“高等學(xué)校調(diào)整修業(yè)年限需報(bào)主管教育行政部門批準(zhǔn)”的規(guī)定。由此可見，自2004年以來，教育法律已累計(jì)修訂10次，修訂條款113條，其中《學(xué)位條例》與《教師法》各有1次小修，而《義務(wù)教育法》《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》均歷經(jīng)1次大修與1次小補(bǔ)。

(三)對教育法律創(chuàng)制的總結(jié)和反思

第一，應(yīng)急修補(bǔ)式立法居多，缺乏對教育法律的整體規(guī)劃?；仡櫧逃傻闹贫v程可以發(fā)現(xiàn)，每部法律的出臺都有特殊背景，旨在解決某一時(shí)期或特定領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題。這種應(yīng)急修補(bǔ)式立法雖能回應(yīng)和解決部分現(xiàn)實(shí)問題，但也導(dǎo)致法律之間缺乏系統(tǒng)銜接與邏輯關(guān)聯(lián)，難以實(shí)現(xiàn)“不重不漏、相得益彰”的體系功效?，F(xiàn)有法律主要是按教育階段或教育部門進(jìn)行創(chuàng)制，但《學(xué)位條例》《國家通用語言文字法》與《教師法》則屬于教育活動(dòng)或教育主體維度，致使現(xiàn)有法律分處不同維度，難以構(gòu)成和諧統(tǒng)一的法律體系，制約教育法律的覆蓋領(lǐng)地與調(diào)整范圍，導(dǎo)致法律規(guī)定之間一方面存在交叉重復(fù)，浪費(fèi)有限立法資源；另一方面亟須規(guī)范的領(lǐng)域卻存在立法空白，出現(xiàn)“無法可依”問題，如按教育階段進(jìn)行分類就明顯缺失《學(xué)前教育法》《高中教育法》《終身教育法》等法律。

第二，教育法律的創(chuàng)制速度滯后于社會(huì)需求與立法規(guī)劃，立法任務(wù)依然繁重。隨著依法治教逐步深入，教育實(shí)踐對教育法律的需求日趨旺盛，呼吁制定各類法律的呼聲不絕于耳，但教育法律的創(chuàng)制速度不僅跟不上社會(huì)的立法呼聲，而且還滯后于國家立法規(guī)劃。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要(2010-2020年)》)與《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020)》分別提出“六修五立”與“四修三立”的立法目標(biāo)，眼見時(shí)間節(jié)點(diǎn)將至，修法進(jìn)程雖差強(qiáng)人意，但“五立之法”更是一部未立。當(dāng)然，教育法律的創(chuàng)制歷程之所以艱難緩慢，主要是由立法體制決定的。雖然上述立法項(xiàng)目都事關(guān)教育改革發(fā)展全局，具有立法必要性和緊迫性，但立法資源的有限性決定立法機(jī)關(guān)須對所有立法項(xiàng)目進(jìn)行取舍排序，分配給教育領(lǐng)域的立法機(jī)會(huì)自然有限。這就要求教育部門應(yīng)抓住“窗口期”和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加緊調(diào)研起草，提升起草質(zhì)量，爭取早日送審。

第三，教育法律注重反映教育規(guī)律，卻忽略立法本身的規(guī)律。現(xiàn)代立法理念呼喚教育法律按照科學(xué)立法要求進(jìn)行創(chuàng)制，所謂科學(xué)立法是指“立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律和立法活動(dòng)自身的規(guī)律”，因此理想的教育法律既應(yīng)反映教育活動(dòng)的規(guī)律，也當(dāng)尊重立法本身的規(guī)律。鑒于教育部門更熟悉教育事務(wù)和教育改革發(fā)展情況，因此由教育部門牽頭起草法律草案成為立法慣例。這一方面有利于教育法律更好把握教育問題，反映教育規(guī)律；另一方面由于受部門利益與立法技術(shù)等因素掣肘導(dǎo)致法律規(guī)范性差，立法質(zhì)量亟待提升。縱觀八部教育法律不難發(fā)現(xiàn)，教育法律政策化傾向明顯，籠統(tǒng)原則的宣示條款與倡導(dǎo)性規(guī)范俯拾皆是，操作性差，程序欠缺，規(guī)范力弱，被戲稱為“軟法”。

第四，教育法律回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力日益弱化，亟須根據(jù)社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程進(jìn)行重構(gòu)和修訂。回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要是教育法律的優(yōu)良傳統(tǒng)，每部教育法律的出臺均具備這一特征，旨在解決制約教育改革發(fā)展的重大問題或?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，如《學(xué)位條例》旨在解決學(xué)位授予實(shí)踐蓬勃發(fā)展的需要，《義務(wù)教育法》意在提高國民素質(zhì)掃除青壯年文盲，《職業(yè)教育法》則旨在解決勞動(dòng)者素質(zhì)不高等問題。然而，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇以及經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入“加速換擋”期，教育領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新動(dòng)向與新趨勢，但教育法律卻難以做出有效回應(yīng)，調(diào)節(jié)作用日益受限。雖然教育法律已累計(jì)修訂十次，但很多修訂都是“小修小補(bǔ)”式的應(yīng)急之舉或者簡單貫徹上級的政策指令(像2006年《義務(wù)教育法》那樣的大修屬鳳毛麟角)，其立法理念、法律結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容并未隨著社會(huì)發(fā)展加以變革，法律滯后于社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程的現(xiàn)狀未根本扭轉(zhuǎn)，亟須根據(jù)新時(shí)代教育法制建設(shè)宏觀背景的變化予以重構(gòu)和修訂。

三、新時(shí)代我國教育法律創(chuàng)制的宏觀背景分析

教育法律的創(chuàng)制雖初步解決了無法可依問題，但相較全面依法治教要求仍不完善。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，教育法律創(chuàng)制的宏觀背景相較20世紀(jì)八九十年代也發(fā)生了顯著變化，這對教育法律的創(chuàng)制提出了新的要求與挑戰(zhàn)。只有深刻把握社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程的變化趨勢，才能制定出反映時(shí)代需求、體現(xiàn)人民意志的教育法律。

(一)經(jīng)濟(jì)體制：從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”走向“加快完善的市場經(jīng)濟(jì)”

考察中國教育立法的發(fā)展不能忽略經(jīng)濟(jì)因素的作用。雖然中共十四大提出“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，但其建立需要較長過程，直到21世紀(jì)初期中國仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。所以制定于此時(shí)的教育法律雖具備市場經(jīng)濟(jì)的某些特征，但更多帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的典型痕跡。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是政府通過無所不包的指令計(jì)劃控制包括教育活動(dòng)在內(nèi)的一切社會(huì)事務(wù)，因此政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中是“一家獨(dú)大”、凌駕社會(huì)之上，而社會(huì)主體則要無條件接受行政指令的支配，行為自由處處受限，形成事實(shí)上的管控關(guān)系。毋庸諱言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制深刻影響著我國教育法律的創(chuàng)制：從立法理念看，教育法律被視作政府管控教育的工具，具有濃厚“管理法”特征；從立法需求看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最迫切需要教育管理與行政干預(yù)等方面的法律，而對規(guī)范平等主體關(guān)系的法律規(guī)范則需求不大；從立法內(nèi)容看，注重突顯國家教育管理權(quán)力，忽視社會(huì)和家庭對教育的參與，壓抑甚至排斥教育選擇權(quán)利。

進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌基本完成，“加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”進(jìn)入攻堅(jiān)期。雖然市場經(jīng)濟(jì)也存在政府干預(yù)，但這種干預(yù)更多是通過宏觀調(diào)控與“清單管理”進(jìn)行的?！柏?fù)面清單”之外，社會(huì)主體可以自主進(jìn)入，“法不禁止皆自由”；“權(quán)力清單”之外，政府再無法外權(quán)力，“法無授權(quán)不可為”。因此，市場經(jīng)濟(jì)呼喚意思自治、行為自由與尊重市場主體的選擇和判斷。具體到教育領(lǐng)域，由于受到市場觀念與事業(yè)單位體制改革的影響，學(xué)生越來越具有教育消費(fèi)者身份，教師則從“事業(yè)單位工作人員”蛻變?yōu)槌袚?dān)特定公務(wù)的“學(xué)校雇員”，學(xué)校與師生之間的法律關(guān)系正從命令服從式的管制關(guān)系走向意思相對自治的契約關(guān)系。另外，隨著學(xué)生與父母選擇意識增強(qiáng)，受教育的自由權(quán)屬性不斷凸顯，正從福利國家背景下被動(dòng)接受的“社會(huì)權(quán)”向更加尊重教育選擇的“自由權(quán)”轉(zhuǎn)變，尤其是擇校、就近入學(xué)、在家上學(xué)等教育選擇糾紛的不斷涌現(xiàn)更是凸顯了現(xiàn)有法律規(guī)定與父母教育選擇之間的沖突。因此，面對日益成熟的市場經(jīng)濟(jì)以及在此背景下成長起來的學(xué)生父母，簡單忽視甚至壓抑教育選擇顯然是不明智的，如何建立與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的教育法律體系是擺在立法者面前的艱巨任務(wù)。

(二)主要矛盾：從“日益增長的上學(xué)需求與教育資源緊缺的矛盾”走向“日益增長的接受優(yōu)質(zhì)教育的需求與教育發(fā)展不均衡不充分的矛盾”

20世紀(jì)八九十年代，社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，具體到教育領(lǐng)域就是“人民群眾日益增長的上學(xué)需求與教育資源緊缺的矛盾”，此時(shí)教育法律的中心任務(wù)是保障教育投入以使受教育者“有學(xué)可上”。為此，國家一方面通過制定《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》《高等教育法》等法律明確各級政府的舉辦職責(zé)與財(cái)政投入責(zé)任，另一方面則通過出臺《民辦教育促進(jìn)法》鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育、緩解公辦經(jīng)費(fèi)不足。顯然，這些舉措的制定和實(shí)施使教育投入得到保障，入學(xué)機(jī)會(huì)得以擴(kuò)大，教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。

但進(jìn)入新時(shí)代以來，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，而教育主要矛盾則轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的對優(yōu)質(zhì)教育的需求與教育發(fā)展不均衡不充分之間的矛盾。一方面，“有學(xué)上”問題基本解決之后，“上好學(xué)”開始成為社會(huì)關(guān)切，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求日趨強(qiáng)烈；另一方面，歷經(jīng)改革開放四十年的努力，我國教育雖有顯著進(jìn)步，但相較人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的旺盛需求，其發(fā)展水平仍很有限且優(yōu)質(zhì)資源分布不均，區(qū)域、城鄉(xiāng)與校際差異依然存在，教育發(fā)展不充分不均衡問題日益凸顯，如何縮小差距、促進(jìn)公平仍是教育領(lǐng)域面臨的棘手任務(wù)。因此，教育法律如何回應(yīng)教育主要矛盾變化，為構(gòu)建更為優(yōu)質(zhì)、更加公平的教育體系提供法律支撐與制度保障亟待思索和破解。

(三)法治進(jìn)程：從“恢復(fù)法制建設(shè)”走向“全面依法治國”

“文革”十年動(dòng)蕩致使中國千瘡百孔，社會(huì)百廢待興，秩序亟待重建。“文革”噩夢醒來，社會(huì)痛定思痛，恢復(fù)法制成為時(shí)代呼聲，塵封已久的“法律之門”重新開啟。十一屆三中全會(huì)以后，我國法制建設(shè)逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈?，教育領(lǐng)域也借此東風(fēng)開始建章立制，相繼創(chuàng)制8部法律，“無法可依”成為歷史。然而，因尚未厘清法制與法治的聯(lián)系與區(qū)別，教育法制建設(shè)僅注重從靜態(tài)層面創(chuàng)制規(guī)則，忽略按照法治規(guī)律統(tǒng)籌考慮實(shí)施與適用，導(dǎo)致教育法律原則有余、精細(xì)不足，操作性差、規(guī)范力弱。雖然教育法律也賦予教育主體相應(yīng)權(quán)利，卻未提供周全有效的救濟(jì)途徑，再加上社會(huì)法治觀念不彰，致使很多權(quán)利淪為“紙面權(quán)利”。當(dāng)然，那時(shí)面對不法侵害，教育主體大多選擇“沉默”，因此這些原則規(guī)定當(dāng)時(shí)并未成為突出問題。

然而，隨著“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”正式寫進(jìn)憲法，特別是十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)“法治中國”以來，中國正加速進(jìn)入全面依法治國的新時(shí)期，各行各業(yè)也掀起了依法治理的熱潮。在全面依法治國進(jìn)程中，公民的法治觀念與權(quán)利意識有了明顯改觀，當(dāng)受教育權(quán)等合法權(quán)益遭受不法侵犯時(shí)，教育主體不再選擇沉默而是依法維權(quán)，甚至不惜為一元錢而對簿公堂。當(dāng)然，在“走向權(quán)利的時(shí)代”，司法扮演和發(fā)揮了重要的角色和作用。盡管教育法律未明確規(guī)定受教育權(quán)遭受侵害時(shí)是否可以尋求司法救濟(jì)，但通過司法能動(dòng)的努力，部分權(quán)益糾紛已納入司法救濟(jì)范疇，這進(jìn)一步促進(jìn)了權(quán)利意識的覺醒與維權(quán)時(shí)代的來臨，也凸顯了現(xiàn)有法律滯后于法治進(jìn)程的問題。當(dāng)前，法律規(guī)定的原則性與權(quán)利保障的急迫性、立法先行與司法能動(dòng)的張力依然存在，需要教育法律因應(yīng)法治進(jìn)程進(jìn)行變革。此外，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，在家上學(xué)權(quán)、教育選擇權(quán)等新型權(quán)利不斷見諸報(bào)端，對于這些法律未規(guī)定而實(shí)際應(yīng)享有的倫理權(quán)利也亟待立法者予以關(guān)注和回應(yīng)。

(四)行政理念：從“簡政放權(quán)”走向“依法行政”

20世紀(jì)80年代以前，我國行政體制呈現(xiàn)出“政府包辦、中央集權(quán)”的特征，政府在社會(huì)管理中享有絕對權(quán)力。具體到教育領(lǐng)域，就是政府過度管控教育，過多干涉微觀教育活動(dòng)，學(xué)校缺乏辦學(xué)活力，甚至部屬高校修建廁所也要中央部委審批。隨著改革開放與市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立，亟須中央簡政放權(quán)，改變“過度統(tǒng)包”狀況，賦予省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出要“堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》進(jìn)一步指出要按政事分開原則建立新型“府學(xué)關(guān)系”。在此背景下，《教育法》《高等教育法》等法律對簡政放權(quán)的改革成果進(jìn)行了法律確權(quán)。然而受制于當(dāng)時(shí)的立法理念，教育法律僅注重簡政放權(quán)，卻忽略對權(quán)力進(jìn)行制度規(guī)約，這進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致教育管理與辦學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)了權(quán)力濫用行為，影響教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

十八大尤其是十八屆四中全會(huì)以來，建設(shè)法治政府成為國家戰(zhàn)略，依法行政不斷推進(jìn)，“刀刃向內(nèi)”的革命加速到來。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，全面提高依法行政能力。2016年教育部印發(fā)《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》，指出要“形成政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會(huì)依法評價(jià)、支持和監(jiān)督教育發(fā)展的教育法治實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督體系”。顯然，歷經(jīng)法治的浸染和熏陶，人們?nèi)找嬲J(rèn)識到法治社會(huì)不僅應(yīng)借助法律來管理民眾，更應(yīng)通過法律來約束權(quán)力。因此，教育法律如何回應(yīng)依法行政要求，將包括政府權(quán)力在內(nèi)的各項(xiàng)公權(quán)力全面納入法治軌道，促使教育法從“管理法”向“控權(quán)法”轉(zhuǎn)變，是教育立法亟須思考的時(shí)代命題。

(五)社會(huì)轉(zhuǎn)型：從“農(nóng)業(yè)社會(huì)”走向“信息社會(huì)”

1980年《學(xué)位條例》制定時(shí)，中國整體城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，部分西部省份的城鎮(zhèn)化率甚至低于10%，絕大多數(shù)地區(qū)仍處于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)。到2002年《民辦教育促進(jìn)法》制定時(shí)，中國整體城鎮(zhèn)化率也僅為39.09%，這意味著超過60%的公民仍生活在自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)。農(nóng)業(yè)社會(huì)最大的問題是生產(chǎn)力低下、資源匱乏以及由此引發(fā)的觀念落后，我國教育法律正是在此背景下創(chuàng)制的。當(dāng)時(shí)教育領(lǐng)域最突出的問題是教育資源匱乏與忽視教育作用，因此彼時(shí)立法擬著重解決這些問題。一方面，為解決教育資源尤其是公辦經(jīng)費(fèi)短缺問題，國家通過制定《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律明確規(guī)范各級政府財(cái)政投入責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)資本參與教育，構(gòu)建多渠道經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制；另一方面，為解決地方政府不太注重發(fā)展教育的問題，國家將“教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”寫進(jìn)法律，要求各級政府落實(shí)“三個(gè)優(yōu)先”規(guī)定。此外，為解決家長忽視教育問題，國家專門制定《義務(wù)教育法》，要求父母無條件送適齡兒童入學(xué)并完成九年義務(wù)教育。顯然，這些法律規(guī)定抓住了農(nóng)業(yè)社會(huì)教育發(fā)展的“命脈”，推動(dòng)了教育改革發(fā)展，保障了人民群眾受教育權(quán)利。

進(jìn)入新時(shí)代，教育外部環(huán)境變化顯著，信息化、網(wǎng)絡(luò)化、國際化席卷而來，新矛盾、新問題、新糾紛不斷涌現(xiàn)，法律回應(yīng)信息社會(huì)的能力日益捉襟見肘。新時(shí)代教育體系類型多樣、形態(tài)復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)教育、營利教育、跨境教育大量出現(xiàn)，且存在諸多安全隱患與違規(guī)辦學(xué)問題，亟待立法進(jìn)行規(guī)范；另外，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+教育”時(shí)代的到來，各種校外線上培訓(xùn)風(fēng)起云涌，如何確定線上培訓(xùn)的法律地位、規(guī)范引導(dǎo)線上培訓(xùn)行為、保障學(xué)生家長合法權(quán)益，成為亟待解決的問題，等等。顯然，制定于農(nóng)業(yè)社會(huì)的教育法律已難回應(yīng)有償網(wǎng)絡(luò)授課的法律性質(zhì)，也難應(yīng)對“互聯(lián)網(wǎng)+教育”帶來的模式創(chuàng)新與治理難題，還無法規(guī)范跨越國境的教育行為。由此可見，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇，教育領(lǐng)域再度出現(xiàn)“無法可依”的窘境，亟待教育法律做出回應(yīng)。

(六)維權(quán)意識：從“極端厭訴”走向“依法維權(quán)”

20世紀(jì)90年代以前，中國絕大多數(shù)地區(qū)仍處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，大家生活在彼此熟知且緊密聯(lián)系的“鄉(xiāng)土社會(huì)”，各種血親、姻親與鄰里關(guān)系把人們牢牢禁錮在“熟人網(wǎng)絡(luò)”之中，再加上幾千年來封建制度的形塑，公民“厭訴”情緒極其濃厚，一般不愿將糾紛訴諸政府尤其是法院裁決。因?yàn)橐坏⒓m紛訴諸政府和法院就意味著“熟人”之間“撕破臉皮”，即便勝訴也會(huì)影響人際評價(jià)，誰都不想被貼上“逞勇好斗”的標(biāo)簽進(jìn)而被疏遠(yuǎn)和隔離，因此出于人情和長遠(yuǎn)考量往往放棄公力救濟(jì)。這種自古流傳的“厭訴”情緒深深影響著教育領(lǐng)域，導(dǎo)致師生與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)大多選擇沉默，不愿與母校撕破臉皮乃至對簿公堂，因此新世紀(jì)以前教育糾紛不僅總量少而且類型寡，主要是學(xué)生傷害事故等民事糾紛。正因如此，《教育法》《高等教育法》等法律創(chuàng)制時(shí)并未著重規(guī)范糾紛解決方式，《教師法》甚至未賦予教師提起訴訟的權(quán)利。

隨著依法治國全面推進(jìn)，公眾維權(quán)意識日漸高漲，越來越多的人選擇訴訟方式解決紛爭，教育訴訟也不再被視作稀罕事，而跟其他訴訟一樣成為常態(tài)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，教育糾紛愈發(fā)呈現(xiàn)“井噴”之勢，校生糾紛逐漸被法院受理，高等學(xué)校“無訴”成為歷史，高教行政訴訟正成為教育訴訟的新類型。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年僅教育部處理的行政復(fù)議申請就高達(dá)124件，辦結(jié)行政訴訟案件90件。從糾紛性質(zhì)看，現(xiàn)有糾紛囊括民事、行政、刑事、執(zhí)行各個(gè)領(lǐng)域，以民事、行政糾紛居多；從糾紛主體看，涉及政府、學(xué)校、教師、學(xué)生、監(jiān)護(hù)人、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)組織與個(gè)人等各類主體；從糾紛主題看，學(xué)生傷害事故、教育培訓(xùn)糾紛、教師勞動(dòng)人事爭議、教育行政機(jī)關(guān)不作為、高校信息公開、學(xué)生管理糾紛成為糾紛的主要類型。因此，教育法律如何回應(yīng)依法維權(quán)進(jìn)程、重構(gòu)周全有效的救濟(jì)途徑也亟須被思索和破解。

四、社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程呼喚教育法律進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整

相較于20世紀(jì)八九十年代，我國經(jīng)濟(jì)體制、主要矛盾、社會(huì)階段、法治進(jìn)程、行政理念與維權(quán)意識都發(fā)生了翻天覆地的變化，需要教育法律根據(jù)社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，以回應(yīng)社會(huì)需要與群眾呼聲。否則，教育法律就難以跟上時(shí)代步伐、解決現(xiàn)實(shí)問題、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，也難以發(fā)揮法律各項(xiàng)功能。

(一)加快完善的市場經(jīng)濟(jì)呼喚教育法律尊重選擇

長期以來，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形塑，我國教育法律具有典型的“管理法”特征，強(qiáng)調(diào)管控思維，凸顯權(quán)力邏輯，功利色彩濃厚，將教育法律視作政府管控教育的工具。受此支配，教育法律是按管理邏輯進(jìn)行創(chuàng)制的，強(qiáng)調(diào)管理需要，忽略社會(huì)參與，輕視選擇權(quán)利，導(dǎo)致制定出來的法律剛性有余而選擇性不足，“一刀切”傾向較為明顯。但是，市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)個(gè)性發(fā)展、自由選擇與權(quán)利本位，認(rèn)為教育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，因此市場經(jīng)濟(jì)呼喚認(rèn)真對待教育選擇與充分尊重個(gè)性發(fā)展的教育法律。正因如此，修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》放棄“合理回報(bào)”規(guī)定轉(zhuǎn)而賦予舉辦者選擇權(quán)，讓其自主選擇登記為“營利性”或“非營利性”民辦學(xué)校，并據(jù)此進(jìn)行“分類管理”和實(shí)施“差別化”扶持措施。無獨(dú)有偶，高考改革的重要趨勢也是增加“選擇性”，讓學(xué)生自主選擇學(xué)習(xí)科目，克服文理分科弊端。

另外，市場經(jīng)濟(jì)條件下的教育管理相較一般行政管理具有一定特殊性，集中表現(xiàn)為學(xué)校需要自主辦學(xué)權(quán)利，這就要求教育管理保持審慎、節(jié)制和謙抑，不可過多過度干預(yù)教育活動(dòng)，特別要減少對專業(yè)領(lǐng)域、學(xué)術(shù)事項(xiàng)與微觀活動(dòng)的干預(yù)，但這些內(nèi)容在現(xiàn)有法律中卻未得到充分體現(xiàn)。雖然《教育法》第二十九條與《高等教育法》第三十二至三十八條以列舉方式規(guī)定學(xué)校享有自主辦學(xué)權(quán)利，但未進(jìn)一步規(guī)定保障自主辦學(xué)的法律措施以及政府違法干預(yù)的救濟(jì)機(jī)制，使得自主辦學(xué)權(quán)在實(shí)踐中難以完全落實(shí)，政府過度干預(yù)乃至違法干涉時(shí)有發(fā)生，亟須法律予以救濟(jì)和保障。面對急劇轉(zhuǎn)型與高度選擇的社會(huì)，教育法律不僅要尊重學(xué)生家長的教育選擇，更要保障學(xué)校的自主辦學(xué)，使其辦出特色、辦出水平。因此，加快完善的市場經(jīng)濟(jì)呼喚立法者重新考量教育法律的價(jià)值取向，肯定選擇權(quán)利，尊重自主辦學(xué)，保障合法權(quán)益，吸納合理訴求。

(二)教育發(fā)展不均衡的矛盾呼喚教育法律有效促進(jìn)公平

教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，教育公平的關(guān)鍵在于機(jī)會(huì)公平。基于此，《教育法》第九條、《義務(wù)教育法》第四條、《高等教育法》第九條等法律條款明確授予公民“依法享有平等受教育機(jī)會(huì)”以及依法不受歧視的權(quán)利，顯然這些規(guī)定對于保障公民依法享有平等受教育機(jī)會(huì)，避免因民族、性別、財(cái)產(chǎn)與身體狀況等因素受到歧視對待，實(shí)現(xiàn)“入學(xué)機(jī)會(huì)面前人人平等”發(fā)揮了重要作用，是巨大歷史進(jìn)步，但它保障的是入學(xué)機(jī)會(huì)的形式公平而非實(shí)質(zhì)公平。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育水平仍存在顯著地域和城鄉(xiāng)差異，僅對弱勢群體進(jìn)行平等對待仍難扭轉(zhuǎn)其不利處境，甚至?xí)惯@種差距長期存在乃至不斷擴(kuò)大。因此，從法律上平等對待弱勢群體雖能保障受教育機(jī)會(huì)的形式平等，卻難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，唯有采取補(bǔ)償或救助措施方能使弱勢群體擺脫不利處境，阻斷貧困代際傳遞，真正實(shí)現(xiàn)教育公平。

如果說我國教育法律初創(chuàng)之時(shí)重在保障受教育機(jī)會(huì)的形式公平，那么進(jìn)入新時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)的實(shí)質(zhì)公平則是教育法律需要重點(diǎn)考慮的議題。正因如此，《教育規(guī)劃綱要(2010-2020年)》強(qiáng)調(diào)資源配置應(yīng)向農(nóng)村、民族及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，扶持困難群體，加快縮小教育差距。為貫徹《教育規(guī)劃綱要(2010—2020年)》精神，重點(diǎn)高校面向農(nóng)村和貧困地區(qū)的專項(xiàng)招生計(jì)劃相繼出臺，這些措施雖增加了農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生獲得優(yōu)質(zhì)高等教育資源的機(jī)會(huì)，但也面臨著極大爭議和沒有法律依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。面向弱勢群體實(shí)施的專項(xiàng)招生計(jì)劃是否構(gòu)成對其他群體尤其是優(yōu)勢群體的“逆向歧視”，以及政策執(zhí)行中衍生的“奶油層”與“高考移民”問題一直是爭議焦點(diǎn)。因此，教育法律既應(yīng)為專項(xiàng)招生計(jì)劃提供合法化依據(jù)，也要完善制度設(shè)計(jì)，防范可能衍生的制度風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”。當(dāng)然，實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)最終取決于教育資源的合理配置，因此從法律層面保障有利于合理配置教育資源的機(jī)制，引導(dǎo)各級政府履行教育投入責(zé)任，懲處和糾正不履行教育投入職責(zé)的行為也是教育法律的重要使命。

(三)走向權(quán)利的時(shí)代呼喚教育法律加大權(quán)利保障力度

法治的真諦是權(quán)利，權(quán)利保障水平是衡量法律良善程度的重要標(biāo)志，也是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。但制定于20世紀(jì)八九十年代的教育法律大多秉持工具主義立法理念，強(qiáng)調(diào)行政威權(quán)與管理秩序，不太注重權(quán)利保護(hù)與法律救濟(jì)。有學(xué)者指出，我國教育法律之中以管理為主要內(nèi)容的法律規(guī)范占到九成，“管理法”痕跡極其明顯，且義務(wù)條款遠(yuǎn)超權(quán)利規(guī)定。一方面，教育法律對管理職權(quán)及管控方式進(jìn)行了淋漓盡致的列舉，但規(guī)定其程序義務(wù)與法律責(zé)任的條款卻鳳毛麟角;另一方面，教育法律雖不乏宣示教育主體權(quán)利的條款，但真正施加法律保障的條款少之又少，且大多數(shù)權(quán)利條款操作性差，欠缺正當(dāng)程序保障，缺乏周全救濟(jì)途徑，致使很多規(guī)定流于形式，權(quán)利保障水平低下。隨著依法治國全面推進(jìn)，“走向權(quán)利的時(shí)代”悄然來臨，制定與“權(quán)利時(shí)代”相適應(yīng)的教育法律已迫在眉睫、刻不容緩。

為此，我們應(yīng)摒棄工具主義立法理念，重拾教育法律的公共性價(jià)值，加大教育法律對教育主體尤其是弱勢群體的權(quán)益保障力度，扭轉(zhuǎn)“重管理秩序、輕權(quán)利保障”的不良傾向。具體來說，一是對于人民群眾合理正當(dāng)?shù)慕逃V求應(yīng)適時(shí)進(jìn)行權(quán)利宣告(如父母教育選擇權(quán)、在家上學(xué)權(quán)等)，使其從“倫理權(quán)利”升格為“法定權(quán)利”，全面納入法制軌道進(jìn)行保障，“確使今天賦予的權(quán)利不會(huì)在明天被剝奪掉”。二是增強(qiáng)權(quán)利規(guī)定的操作性，明確權(quán)利行使的主體、范圍、程序、邊界尤其是救濟(jì)途徑，讓“有權(quán)利必有救濟(jì)”成為教育法治常態(tài)，促使“法定權(quán)利”能夠轉(zhuǎn)換為“實(shí)有權(quán)利”，避免淪為“一紙空文”與“書面權(quán)利”。當(dāng)然，權(quán)利保障的另一方面是約束公權(quán)，要保障教育主體的合法權(quán)益勢必要對恣意權(quán)力施加必要約束和限制。為此，我們應(yīng)明晰權(quán)力邊界，施加程序約束，嚴(yán)格法律責(zé)任，健全救濟(jì)渠道，規(guī)避權(quán)力的任性與恣意妄為，為權(quán)利享有和行使創(chuàng)造良好制度條件。

(四)依法行政理念呼喚教育法律有效約束公權(quán)

法律是對專斷權(quán)力行使的一種限制，因此最為完善的法律形式應(yīng)能成功排除專斷權(quán)力的行使。就此而言，教育法律不僅要約束學(xué)生、教師等私權(quán)主體，更要規(guī)范政府與學(xué)校行使公權(quán)力的行為。然而，由于立法理念落后，現(xiàn)有法律規(guī)范學(xué)校、教師、學(xué)生等主體的規(guī)定比比皆是，但約束教育部門尤其是中央教育行政部門的規(guī)范卻鳳毛麟角，導(dǎo)致教育部門尤其是中央教育行政部門“權(quán)重責(zé)輕”，而行政相對人特別是學(xué)生和教師則是“義多權(quán)少”，且欠缺有效控權(quán)機(jī)制與救濟(jì)渠道，客觀上為中央擠壓地方教育權(quán)責(zé)以及政府部門侵犯辦學(xué)自主權(quán)大開方便之門。為此，亟須一部規(guī)范教育權(quán)力的教育組織法，明確各級教育行政部門的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督制約體系，防止行政權(quán)力過度干預(yù)教育活動(dòng)，引導(dǎo)政府依法行政和學(xué)校依法治校。

當(dāng)然，除制定一部規(guī)范教育行政權(quán)力的教育組織法外，教育法律還需對新一輪的簡政放權(quán)成果進(jìn)行法律確權(quán)，以便將權(quán)力行使納入法治軌道。當(dāng)前，教育綜合改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，改革主線是下放中央和地方的教育管理權(quán)限。自2013年以來，中央已取消地方對于校外學(xué)習(xí)中心(點(diǎn))審批、高等教育自學(xué)考試?？茖I(yè)審批、教育網(wǎng)站網(wǎng)校審批等13項(xiàng)教育行政審批事項(xiàng)。由此可見，無論是“放管服”新政還是“管辦評”分離抑或是擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)等改革措施，均旨在通過簡政放權(quán)最大限度地減少政府尤其是中央政府對微觀活動(dòng)的干預(yù)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)，構(gòu)建尊重教育規(guī)律的外部治理體系，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。因此，教育法律的創(chuàng)制應(yīng)以此為契機(jī)，通過法律形式鞏固權(quán)力下放成果，落實(shí)“管辦評”分離具體要求，推動(dòng)“放管服”改革進(jìn)一步走向深入。

(五)社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇呼喚教育法律直面現(xiàn)實(shí)問題

問題導(dǎo)向是教育立法的基本原則和方法，制定良好的法律勢必圍繞現(xiàn)實(shí)問題展開，聚焦重大問題，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，規(guī)范主體行為。雖然教育法律初創(chuàng)之時(shí)也規(guī)范了經(jīng)費(fèi)投入、管理體制等問題，但整體而言問題導(dǎo)向仍不夠突出，法律條文偏重“宏大敘事”，疏于規(guī)范熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，致使法律的規(guī)范作用受到抑制，政策卻不斷侵蝕法律調(diào)整疆域，法律與政策之間出現(xiàn)“倒掛”，影響教育法律的權(quán)威公信以及公眾對教育法律的尊重。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇，新問題、新矛盾、新糾紛不斷涌現(xiàn)，更加凸顯現(xiàn)有法律回應(yīng)能力的不足，亟待根據(jù)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整變革。因此，社會(huì)快速轉(zhuǎn)型呼喚教育法律強(qiáng)化問題導(dǎo)向、直面重大問題、力戒避重就輕，注重完善制度、健全規(guī)則、規(guī)范行為，著力破解教育領(lǐng)域熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)從“宏觀敘事”向“微觀規(guī)范”轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮教育法律對教育生活的調(diào)整和規(guī)范功能。

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)線上培訓(xùn)、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”、教師教育懲戒、學(xué)前教育普惠發(fā)展、“管辦評”分離與“放管服”改革都是教育領(lǐng)域亟待破解的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，也是教育法律創(chuàng)制修改時(shí)可以著墨之處。雖然這些領(lǐng)域是否立法取決于政治判斷或宏觀決策，但決定法律品質(zhì)的必定是對具體問題的把握和研究。因此，這一方面要求立法者樹立問題意識、改進(jìn)立法方式、加強(qiáng)專題研究，對專業(yè)性較強(qiáng)的立法事項(xiàng)也可委托教育智庫和研究機(jī)構(gòu)代為起草，以提升教育法律的質(zhì)量和水平；另一方面則要求教育研究者掌握教育實(shí)踐中的真問題，加強(qiáng)學(xué)理研究，采用適切方法，提出高質(zhì)量的立法動(dòng)議與政策建議，為立法部門提供決策參考。

(六)維權(quán)意識高漲呼喚教育法律有效解決糾紛

法律的制定本是為了解決糾紛，因此糾紛解決程度是衡量立法質(zhì)量的重要標(biāo)尺。但是，現(xiàn)有法律規(guī)定解紛途徑的條款卻僅兩條，即《教師法》第三十九條與《教育法》第四十三條。其中，教師對侵犯其合法權(quán)益的行為僅可申訴，卻無權(quán)起訴；受教育者雖有訴訟權(quán)利，但訴訟標(biāo)的是侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，而受教育權(quán)是否可訴則未言明。隨著公眾維權(quán)意識日漸高漲，新糾紛與新訴求層出不窮、花樣翻新，不斷考驗(yàn)現(xiàn)有糾紛解決方式的有效性，部分糾紛已難通過法定方式予以解決。盡管通過司法解釋及法院努力，教師因辭職、辭退及履行聘用合同等發(fā)生的爭議被納入受案范圍，受教育者因開除學(xué)籍、退學(xué)處理、招生錄取、學(xué)位授予撤銷糾紛也開始接受司法審查，但教育案件狹窄的受案范圍仍難滿足教育實(shí)踐對司法訴訟的旺盛需要，尤其是新近涌現(xiàn)的糾紛訴爭更突顯糾紛解決的司法缺口。當(dāng)然，教育糾紛的特殊性、專業(yè)性和復(fù)雜性，決定不是所有糾紛都適宜接受司法審查，涉及專業(yè)判斷和學(xué)術(shù)自治的事項(xiàng)就應(yīng)訴諸調(diào)解、仲裁與專業(yè)裁量等方式予以解決，司法對此要保持尊讓、謙抑與節(jié)制，謹(jǐn)防司法過度審查學(xué)術(shù)和過多干預(yù)教育活動(dòng)，避免越俎代庖進(jìn)行專業(yè)判斷和學(xué)術(shù)評價(jià)。

基于此，我們應(yīng)建立尊重教育規(guī)律的多元解紛機(jī)制，充分發(fā)揮非訴機(jī)制的重要作用，厘清訴訟與其他解紛方式的銜接關(guān)系，科學(xué)設(shè)置訴訟前置程序，讓訴訟成為重大權(quán)益糾紛的最后解決渠道。具體而言，一是建立健全教育糾紛調(diào)解制度，從國家層面出臺《教育調(diào)解辦法》，指導(dǎo)基層依法調(diào)解，減少糾紛解決的對抗性，讓其成為糾紛解決的第一渠道；二是健全教育申訴制度，制定《學(xué)生申訴辦法》與《教師申訴辦法》，明確申訴主體、對象、范圍、時(shí)限、程序與救濟(jì)等重要事項(xiàng)，指導(dǎo)各級各類學(xué)校依法開展申訴工作，讓申訴成為教育訴訟的前置程序，提升申訴制度的公正性和有效度，爭取將部分糾紛化解在申訴階段；三是完善教育行政復(fù)議制度，健全復(fù)議案件“臺賬”機(jī)制，規(guī)范教育行政復(fù)議辦案流程，改變書面審查傳統(tǒng)，厘清申訴與復(fù)議的銜接關(guān)系，對不導(dǎo)致師生在學(xué)(編)身份喪失的糾紛納入行政復(fù)議終局解決機(jī)制；四是明確教育訴訟受案范圍與立案標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和分流教育訴訟需求，秉持合法性審查與程序?qū)彶樵瓌t，尊重自主辦學(xué)權(quán)利，謹(jǐn)慎介入學(xué)術(shù)糾紛；五是在招生、職務(wù)評聘、專業(yè)評價(jià)、學(xué)術(shù)不端行為認(rèn)定等領(lǐng)域，探索專業(yè)裁量或仲裁機(jī)制，提升糾紛解決的專業(yè)性和公信力，破解過度依賴司法解決的不良傾向。

五、結(jié)語

社會(huì)是法律的基礎(chǔ)，教育法律要回應(yīng)社會(huì)發(fā)展與法治進(jìn)程的需要，而非要求社會(huì)回應(yīng)法律，希冀借助國家強(qiáng)制力創(chuàng)制人為的教育法律秩序。目前，我國教育法律回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力日益弱化，亟待教育法律進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。加快完善的市場經(jīng)濟(jì)要求教育法律尊重選擇，教育發(fā)展不均衡的矛盾呼喚法律促進(jìn)公平，走向權(quán)利的時(shí)代呼喚教育法律加大權(quán)利保障力度，依法行政理念要求有效約束公權(quán)，社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇呼喚教育法律直面問題，維權(quán)意識高漲要求教育法律有效解決糾紛。因此，新時(shí)代呼喚尊重選擇、促進(jìn)公平、保障權(quán)利、約束公權(quán)、直面問題、解決糾紛的教育法律。為此，教育立法應(yīng)把上述六個(gè)方面作為基本理念，細(xì)化到教育法律條文之中，充分發(fā)揮法律各項(xiàng)功能，為加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育提供法律支撐與行為指引。

注釋

③周詳、楊斯喻:《學(xué)位的功能、結(jié)構(gòu)與學(xué)位授予權(quán)的本質(zhì)——兼論〈中華人民共和國學(xué)位條例〉修訂的基本問題》，《復(fù)旦教育論壇》2019年第1期。

④秦惠民:《〈學(xué)位條例〉的立釋修——略論我國學(xué)位法律制度的歷史與發(fā)展》，《學(xué)位與研究生教育》2019年第8期。

⑤劉延?xùn)|:《在紀(jì)念〈中華人民共和國學(xué)位條例〉實(shí)施三十周年紀(jì)念大會(huì)上的講話》，《學(xué)位與研究生教育》2011年第3期。

⑥尹力:《〈教師法〉實(shí)施10年:守望與期待》，《教育理論與實(shí)踐》2005年第2期。

⑦陳鵬、薛寒:《〈職業(yè)教育法〉20年:成就、問題及展望》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。

⑧陳至立:《貫徹實(shí)施〈高等教育法〉推進(jìn)我國高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展》，《中國高等教育》1999年第2期。

⑨王湛:《認(rèn)真宣傳貫徹〈國家通用語言文字法〉，為新世紀(jì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的語言文字環(huán)境》，《語文建設(shè)》2001年第1期。

⑩韓民、張力:《〈民辦教育促進(jìn)法〉頒布實(shí)施的意義及政策課題》，《教育研究》2004年第4期。