孫慶艷

(新民市水利局水資源辦公室，遼寧 新民 110300)

1 研究區(qū)概況

1.1 基本情況

新民市地處E122°27′-123°20′、N41°42′-42°17′范圍，位于遼河下游的平原地區(qū)，下轄5個街道、18個鎮(zhèn)和6個鄉(xiāng)，總面積3352.5km2。該區(qū)域?qū)贉貛Т箨懶约撅L(fēng)氣候，年降水量600mm，相對濕度62%，過境河流有養(yǎng)息牧河、遼河、蒲河、饒陽河、柳河和秀水河等，地下水資源量5.47億m3?，F(xiàn)有大多數(shù)水源井和管路破損嚴(yán)重，已經(jīng)無法正常供水，村民多年采用自打小井抽水，并沒有凈水設(shè)備，地表水氟元素超標(biāo)且飲水存在安全問題突出[1-2]。

1.2 農(nóng)村飲水安全工程現(xiàn)狀

截止2018年底，新民市共有集中供水工程共315處，集中供水受益人口30.02萬人；居民分散式供水工程12.1萬處，供水人口35.38萬人。

十二五期間，共完成集中供水工程97處，其中采用地表水供水工程6處，采用地下水供水工程91處。按照供水規(guī)模分類：農(nóng)村飲水工程日供水量超過1000、200-1000、20-200、<200m3的集中供水工程有1處、4處、92處和218處。按照水源類型分類：農(nóng)村飲水工程采用地表水(河流、湖泊、水庫、山泉等)的有5處，采用地下水(潛水、承壓水、基巖水)的共有310處。按照取水方式分類：農(nóng)村飲水工程水源有水庫、大口井、方塘等，其中采用提水方式的集中供水工程共127處，采用自流引水方式的集中供水工程共188處。

2 工程建設(shè)管理

2.1 項目前期工作

項目申報前，按村民一事一議程序，由受益村組織群眾進(jìn)行民主議定，明確工程項目的籌資方式、各種管材的標(biāo)準(zhǔn)、工程占地如何處理、建后的管護(hù)主體、水費繳納及更新改造主體等事項。群眾同意率達(dá)到70%以上后，由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報新民市林水局，經(jīng)林水局初審?fù)夂?，受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請專業(yè)部門進(jìn)行前期水源水文地質(zhì)勘探，并委托市疾病防控中心進(jìn)行水質(zhì)化驗，水量與水質(zhì)滿足要求，方可立項。工程設(shè)計須市水務(wù)局組織專家審查批準(zhǔn)后才能組織實施，工程建設(shè)采取招投標(biāo)方法確定施工及監(jiān)理單位[3-4]。

2.2 責(zé)任制的落實

現(xiàn)階段新民市實行分級負(fù)責(zé)制，市政府同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)考核責(zé)任狀，明確雙方的任務(wù)和責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組建項目建設(shè)單位，承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任，對項目的計劃實施、建設(shè)管理、資金使用負(fù)總責(zé)。

2.3 質(zhì)量及進(jìn)度控制

根據(jù)農(nóng)村安全自來水項目建設(shè)管理辦法和項目驗收相關(guān)要求，工程建設(shè)執(zhí)行“四制”，即項目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、監(jiān)理制。加強農(nóng)村飲水安全工程的質(zhì)量監(jiān)督管理，落實質(zhì)量責(zé)任制，市水利部門選派專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場指導(dǎo)以保證工程建設(shè)質(zhì)量，工程完工后組織參建方、群眾代表按照設(shè)計文件要求進(jìn)行現(xiàn)場質(zhì)量檢驗認(rèn)定，完善質(zhì)量驗收手續(xù)[5]。

控制工程項目施工進(jìn)度，保證建設(shè)任務(wù)在預(yù)定期限內(nèi)完成，自農(nóng)村飲水安全年度項目投資計劃下達(dá)后，項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照要求定期上報工程進(jìn)度。

2.3 群眾參與

通過實行“一事一議”制度和推行用水戶全過程參與制度，充分發(fā)揮民主管理。加強工程先創(chuàng)，針對資金籌措辦法、工程建設(shè)方案、水價制定、運行機制和管理體制等充分征求群眾意見，簽訂建管協(xié)議。對于建設(shè)過程中以及完建后的監(jiān)督與管理，要有受益農(nóng)戶代表參加。

2.4 竣工驗收

嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)文件要求，工程竣工后由施工單位提出竣工驗收申請，項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先組織有關(guān)部門進(jìn)行初驗，最后由新民市林水局和財政局組織建設(shè)單位、監(jiān)理、施工、設(shè)計單位及市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站進(jìn)行終驗。嚴(yán)格遵照工程驗收程序，審驗竣工資料，驗收合格后，方可進(jìn)行資金撥付。市水利部門負(fù)責(zé)整理工程項目的批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、監(jiān)理文件、施工驗收文件、工程照片和錄象等相關(guān)資料，待驗收完成移交使用后，按照規(guī)定及時歸檔。

3 工程運行管理

3.1 水價政策及水費收取

根據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)有315處農(nóng)村供水工程中，有32處工程實施了水費收繳政策，其中城市自來水管網(wǎng)延伸工程由自來水公司統(tǒng)一征收水費，水價為2.1元/m3；部分村鎮(zhèn)管理的大口井和深井工程由管理人員實施按表收費，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，水價為0.8-3.0元/m3不等；多數(shù)工程尤其是引泉工程不收取水費[6]。

3.2 財政補貼和維修養(yǎng)護(hù)資金落實

目前，新民市農(nóng)村供水工程中，只有規(guī)模較大及個別城鎮(zhèn)的供水工程實行了以水養(yǎng)水的模式，維修養(yǎng)護(hù)資金落實到位外，其余工程維修養(yǎng)護(hù)資金落實不容樂觀。少部分工程只收取了工程運行成本費用，絕大多數(shù)工程水費由當(dāng)?shù)卣鉀Q，導(dǎo)致工程維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，影響了工程效益發(fā)揮[7]。

3.3 水價制定及水費收取

農(nóng)村供水工程中，新民市自來水公司統(tǒng)一管理工程運行成本1.20元/m3，大紅旗鎮(zhèn)自來水公司管理工程運行成本1.60元/m3，興隆鎮(zhèn)鎮(zhèn)供水工程運行成本1.00元/m3，于家窩堡鄉(xiāng)供水工程運行成本2.00元/m3，張家屯小城鎮(zhèn)供水工程運行成本1.80元/m3，其余工程運行成本在0.20-0.50元/m3。

目前，自來水公司管理工程和張家屯鎮(zhèn)及紅旗鄉(xiāng)共31處供水工程水費收繳率達(dá)到100%，盧屯鄉(xiāng)、新農(nóng)村鄉(xiāng)、金五臺子鄉(xiāng)3處供水工程水費收繳率為95%，其余大多數(shù)供水工程均沒有實施水費征收。

4 工程建設(shè)現(xiàn)存問題

4.1 工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、管理措施落實不到位

1)前期工作不夠細(xì)致?？紤]到受水源條件限制、農(nóng)村居住分散和自然條件復(fù)雜等原，目前農(nóng)村飲水采用單村、單屯供水或分散供水的工程較多，工程規(guī)模偏小，造成水源工程供水可靠性不高，尤其引泉工程，干旱年份供水保證率不高；此外，由于受資金限制，供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，一些小的飲水工程缺少水源保護(hù)設(shè)施及消毒設(shè)備等，加之宣傳力度不夠，群眾保護(hù)水資源、生態(tài)環(huán)境、節(jié)約用水的意識有待提高，破壞水環(huán)境的不良現(xiàn)象仍有發(fā)生。

2)工程控制不夠嚴(yán)格。農(nóng)村飲水工程點多、線長、面廣，監(jiān)督、監(jiān)管難度較大，工程施工條件較差，工程質(zhì)量很難控制，尤其是進(jìn)戶管線，由于是居民自己施工，質(zhì)量很難保證；此外，受施工占地協(xié)調(diào)、電力設(shè)施手續(xù)辦理等影響，導(dǎo)致部分工程工期滯后[8]。

3)責(zé)任制落實不到位。①缺少監(jiān)督機制，在實際工作中存在出現(xiàn)問題無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象；②仍需進(jìn)一步完善供水單位內(nèi)部管理體制、提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平；③產(chǎn)權(quán)歸屬需進(jìn)一步明確，工程管理的科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化和合理化水平需進(jìn)一步提高。

4.2 水質(zhì)保障工作相對薄弱

1)水質(zhì)檢測能力薄弱。目前，新民市自來水管網(wǎng)延伸工程水廠水處理設(shè)施、消毒設(shè)備完善，并配備化驗室，但其余工程水質(zhì)檢測工作相對薄弱。

2)水源保護(hù)力度不夠。部分集中供水工程的水源地，只是簡單的實施了工程防護(hù)措施，如修井房、安裝井蓋等，但缺乏有效的非工程保護(hù)措施，存在著水源地保護(hù)制度不健全、水源保護(hù)區(qū)沒有劃定或不明確等問題。同時，農(nóng)村飲用水源安全受到威脅，水源地周邊，特別是上游村莊的河溝垃圾隨意排放，人畜糞便、化肥農(nóng)藥殘余、大量養(yǎng)殖糞水在雨季無節(jié)制地直接進(jìn)入水源地，造成沿途及水源地污染嚴(yán)重。

4.3 運行管理機制不健全

1)管理權(quán)移交、落實不到位。工程驗收后，雖然辦理了交接手續(xù)，明確了產(chǎn)權(quán)，但是有的村民，甚至鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)自主意識不強，仍然存在著工程設(shè)施壞了找水利部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，管理粗放。

2)“重建輕管”現(xiàn)象普遍。在維護(hù)資金方面投入較少，供水工程產(chǎn)權(quán)不清，管理體制不健全，難以形成長效運行機制。工程管理人員缺少責(zé)任心和專業(yè)技術(shù)，實際管理較為粗放；管理人員缺乏學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，部分人員的自身素質(zhì)較低，責(zé)任心不強，缺乏對工程設(shè)備性能的認(rèn)識，從而導(dǎo)致不必要的損壞。

3)更新改造與維護(hù)經(jīng)費不足。農(nóng)村飲水工程覆蓋面分散、管線長、運營成本高，工程運營困難。目前，新民市由市自來水公司統(tǒng)一管理的工程，運行經(jīng)費按運行成本收取，收支平衡，其余工程運行經(jīng)費均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部分或全部補貼，農(nóng)民普遍存在喝“福利水”的現(xiàn)象?，F(xiàn)行水費征收不到位，致使工程維修養(yǎng)護(hù)基金缺乏，大部分工程處于帶病運行狀態(tài)而無力修復(fù)。

5 對策建議

5.1 強化建設(shè)管理

農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)實行政府“一把手”負(fù)總責(zé)與多部門聯(lián)動制、群眾參與式建設(shè)制、多元化建設(shè)主體制。在政府主導(dǎo)下，引入市場競爭機制吸引社會資金參與工程建設(shè)，建立起工程多元化建設(shè)體系，從工程設(shè)計、資金保障、實施等方面抓好保障，建立事前、事中、事后全過程質(zhì)量保障體系，確保飲水安全工程按時、按質(zhì)、按量建設(shè)完成[9]。

政府“一把手”負(fù)總責(zé)與多部門聯(lián)動是工程能夠“落地”的根本保障，保障農(nóng)村飲水安全工作是各級政府的主要職責(zé)，要逐級落實各部門的責(zé)任，層層傳遞壓力推進(jìn)工程建設(shè)的順利開展和完成。積極開展項目前期工作，做好項目儲備。政府對農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃實施負(fù)主體責(zé)任，承擔(dān)工程建設(shè)組織落實和工作協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)組織召開工作推進(jìn)例行會等具體工作，加強對各部門的督促、監(jiān)管與考核。發(fā)改部門按相關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)項目立項 審批，財政部門負(fù)責(zé)建設(shè)資金的落實保障，國土部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)征地的落實和審批，水務(wù)部門負(fù)責(zé)工程設(shè)計、建設(shè)實施和建后管理責(zé)任主體的落實，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)水質(zhì)檢測和提升水質(zhì)有關(guān)工程的實施提供指導(dǎo)，環(huán)保部門加強水源保護(hù)建設(shè)。通過各部門的積極參與和有效聯(lián)動，實現(xiàn)飲水安全工程的 “長效穩(wěn)定”。

5.2 加強運行管理

農(nóng)村飲水安全工程管理遵循“建管并重、注重效益”的原則，推行“自我維持、以水養(yǎng)水，有償供水”的管理機制。主要采取3種管理模式：

1)由國家投資建成的單村飲水工程，村集體擁有其產(chǎn)權(quán)，采用公開招投標(biāo)或由村民小組推選管理員的方式承包管理。

2)對于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村且由國家投資建設(shè)的集中飲水工程，產(chǎn)權(quán)歸屬國家，建立用水合作組織并由受益村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出代表實行管理，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建專門管理機構(gòu)及水利管理部門管理；由國家和公司投資建成的跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中飲水工程，產(chǎn)權(quán)誰投入誰所有，公司負(fù)責(zé)管理。

3)城市供水管網(wǎng)延伸的飲水工程，由城市供水公司負(fù)責(zé)管理。

5.3 完善水質(zhì)保證體系

針對農(nóng)村飲水安全工程點多面廣，水質(zhì)檢測能力弱和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低的特點，遵循合理布局、統(tǒng)籌資源和全面覆蓋的原則，按照水質(zhì)檢測評價、水源保護(hù)和農(nóng)村飲水工程建設(shè)“三同時”制度，分期分級提升飲水安全工程水質(zhì)保障能力，建立從“源頭→水廠→用戶”的水質(zhì)檢測監(jiān)測保障體系和水質(zhì)保障執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，切實保障農(nóng)村飲水安全工程供水水質(zhì)，同時建立完善的農(nóng)村飲水安全數(shù)據(jù)庫及信息共享機制，確保供水安全。

農(nóng)村飲水安全工程供水水質(zhì)檢測和水質(zhì)保障管理辦法主要內(nèi)容包括水源水質(zhì)保障、水質(zhì)檢測保障、執(zhí)法保障等內(nèi)容。水源地水質(zhì)保障采取多部門聯(lián)動分責(zé)管理機制；水質(zhì)檢測采取工程運營單位自檢、與現(xiàn)有機構(gòu)共建檢測和委托專業(yè)機構(gòu)檢測等方式；供水水質(zhì)的法律保障，主要依靠水行政主管部門的水行政執(zhí)法，協(xié)同其他部門聯(lián)動執(zhí)法，從法律的層面保障供水水質(zhì)。

5.4 推行水價改革及節(jié)約用水

合理的水費收入是農(nóng)村飲水安全工程可持續(xù)管護(hù)運行的關(guān)鍵，綜合考慮飲水安全工程運行管理、用水戶接受意愿程度、水資源稀缺程度、地方財政補貼能力等。按照補償成本、合理受益、公平負(fù)擔(dān)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則構(gòu)建水價互補、水費收繳、水價形成、水價調(diào)整與定價機制，保證用水戶的長期受益和工程的長效運行。

綜合考慮防止浪費用水、有利于鼓勵節(jié)約用水等因素確定水價結(jié)構(gòu)，并根據(jù)物價等因素每年進(jìn)行調(diào)整。用水量裝表計量、按方收費，居民用戶的水表以戶或聯(lián)戶裝表；機關(guān)、企事業(yè)單位可采用以單位裝總表的方法，按月秒表收費；制定水費收取細(xì)則，供水公司對逾期不交水費者有權(quán)停止供水或法交滯納金。

6 結(jié) 語

在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)的實際需要，按“統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施，供水優(yōu)先，近遠(yuǎn)期結(jié)合”的原則，逐步配套實施農(nóng)村飲水安全工程。項目的實施，可保證村民吃上安全水，同時改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。此外，為促進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程向“安全型”、“穩(wěn)定型”轉(zhuǎn)變，有必要加強飲水工程建設(shè)后運行管理。