祁治軍

“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)，是落實(shí)習(xí)近平總書記兩次視察北京重要講話精神，也是落實(shí)市委、市政府深入推進(jìn)疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)具體部署，疏解非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。

該專項(xiàng)行動(dòng)推動(dòng)力度大、工作進(jìn)度緊張、依法合規(guī)要求高，對(duì)實(shí)施拆遷騰退工作的單位提出了非常高的要求。在疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施意見中，還要求各級(jí)國有企業(yè)要積極發(fā)揮模范帶頭作用，對(duì)國有企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)控制提出了較高要求。

因此，我們應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工作的法律風(fēng)險(xiǎn)特征并避免法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，及時(shí)做好預(yù)案，合法規(guī)范、迅速有序地完成黨和政府交付的任務(wù)。具體而言，疏解整治中的騰退法律風(fēng)險(xiǎn)包括啟動(dòng)前、實(shí)施中、完成后3個(gè)階段。

騰退啟動(dòng)前的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）待騰退土地的法律屬性復(fù)雜

一方面，待騰退土地中多數(shù)屬于中央或市屬單位監(jiān)管、占用、開發(fā)及所屬邊角的土地，隨著時(shí)間的推移，一些單位在改革中已不再存在，或其占用房屋和土地存在多個(gè)權(quán)屬關(guān)系或構(gòu)成不同法律性質(zhì)，法律關(guān)系復(fù)雜，加大了土地確權(quán)的難度。

因此，在確定騰退方案時(shí)，稍有不慎將會(huì)加大騰退難度，易引發(fā)惡性事件，產(chǎn)生不可估量的負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)，還會(huì)陷入騰而不退、拆不動(dòng)、遷不走的境地。

另一方面，過往征地或拆遷工作存在不少“半拉子工程”，造成大量遺留問題。

比如，疏解整治所涉及的騰退土地中，部分是為了城市發(fā)展而預(yù)留的市政、綠化、河道以及城市公共設(shè)施配套等功能性用地，或者一級(jí)土地開發(fā)完畢后未交付代征收的土地，或者歷史原因造成甩項(xiàng)邊角地塊。

這些土地目前往往存在被非法無序占用、侵占的情況。由于一級(jí)土地開發(fā)未完成交付結(jié)案，導(dǎo)致土地性質(zhì)（國有或集體）不能及時(shí)變更，造成房屋權(quán)屬不明確，表現(xiàn)為在產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管責(zé)任上相互交叉現(xiàn)象。這造成了大量遺留問題，并使其法律性質(zhì)模糊，對(duì)拆遷騰退方案提出了大量亟待解決的問題。

（二）待騰退土地上的責(zé)任事故風(fēng)險(xiǎn)

一方面，待騰退房屋或臨建及附屬設(shè)施，普遍存在火災(zāi)責(zé)任事故隱患。在疏解整治的區(qū)域，建筑年代通常久遠(yuǎn)，多為磚木結(jié)構(gòu)或彩鋼結(jié)構(gòu)，建筑耐火等級(jí)低;占用、封堵消防疏散通道和安全出口的現(xiàn)象嚴(yán)重;電氣線路老化嚴(yán)重，電氣故障多;居住人員復(fù)雜;空置未拆房屋與正在使用的房屋混雜，堆放大量可燃日雜物品。對(duì)該土地負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的單位以及出租和使用的單位，由此承擔(dān)火災(zāi)責(zé)任事故（安全生產(chǎn)責(zé)任）的隱患急速增強(qiáng)，所負(fù)擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)極高。

另一方面，待騰退的土地上流動(dòng)人口多，社會(huì)治安管理薄弱，違法高發(fā)。這些區(qū)域往往自發(fā)產(chǎn)生了大量機(jī)動(dòng)車修理、廢舊物資回收、物流轉(zhuǎn)運(yùn)等行業(yè)，以及機(jī)械設(shè)備加工、租賃、三合一場(chǎng)所等。

同時(shí)，還伴隨著聚集大量須嚴(yán)格管控的重點(diǎn)人員，如上訪人員、吸毒人員、違法前科人員、精神障礙人員。所以，此區(qū)域易發(fā)生重大群體性事件和惡性嚴(yán)重犯罪，很容易導(dǎo)致土地管理方或監(jiān)管方有失職和瀆職的法律風(fēng)險(xiǎn)。

拆遷騰退實(shí)施中的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）決策法律風(fēng)險(xiǎn)

在疏解整治促提升的行動(dòng)中，既涉及繁雜的法律關(guān)系，又涉及民事、行政、刑事責(zé)任相互交叉及大量歷史遺留問題。

加之疏解整治工作時(shí)間緊、任務(wù)重，騰退實(shí)施主體的管理層在決策商議、對(duì)外談判等重大事務(wù)處理時(shí)，易陷入就事論事的做法，不能及時(shí)收到?jīng)Q策風(fēng)險(xiǎn)提示，在應(yīng)糾正的地方未得到諫言，也不能及時(shí)評(píng)估、分析和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致騰退實(shí)施主體決策行為在合法和合規(guī)性上處理欠佳。

騰退實(shí)施主體的法務(wù)部門因?yàn)槠涫聞?wù)的繁雜性和業(yè)務(wù)的局限性，導(dǎo)致其不能有效形成全流程參與機(jī)制。再到具體騰退項(xiàng)目上，其無法發(fā)揮主觀能動(dòng)性的作用，由于不具備從考察、立項(xiàng)、可行性和合規(guī)性論證、談判等前期工作入手的條件，致使不能形成事前法律風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。因此，法務(wù)部門通常無法準(zhǔn)確有效地梳理產(chǎn)權(quán)關(guān)系、劃清責(zé)任界限、明確權(quán)利義務(wù)，最終導(dǎo)致無法準(zhǔn)確對(duì)總體騰退戰(zhàn)略法律風(fēng)險(xiǎn)提出建議。

由于目前疏解整治的工作安排已到攻堅(jiān)克難階段。騰退實(shí)施主體基本以國有企業(yè)為主，企業(yè)在實(shí)施過程中，既沒有執(zhí)法權(quán)，也無法通過自身形成有效手段。

這就需要騰退實(shí)施主體必須協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，做好系統(tǒng)性安排，法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作，切勿匆忙啟動(dòng)拆遷騰退工作，否則，一旦發(fā)生與決策環(huán)節(jié)相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，很容易出現(xiàn)騰退實(shí)施主體極為被動(dòng)的局面。

（二）保密不嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)

在拆遷騰退的決策環(huán)節(jié)，信息應(yīng)當(dāng)屬于保密性質(zhì)，但如果在此環(huán)節(jié)中知情人員沒有嚴(yán)格遵守保密要求，將內(nèi)部信息透露或泄露給利益相關(guān)人，從而使其在拆遷騰退中謀取不正當(dāng)利益或妨礙拆遷。這些行為不僅嚴(yán)重影響了政府和拆遷實(shí)施主體的良好形象，而且也會(huì)加大拆遷騰退的難度。

（三）拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管不嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)

拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營不規(guī)范。在拆遷騰退的不同環(huán)節(jié)，需聘用相關(guān)拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于疏解整治的拆遷工程工作量比較大，涉及的拆遷補(bǔ)償?shù)荣Y金量巨大，拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨較大經(jīng)濟(jì)誘惑。

如果選取相關(guān)拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)未采取公正合理的招投標(biāo)程序，未與其簽訂規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆?wù)協(xié)議，在拆遷騰退中也未對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，將會(huì)對(duì)拆遷騰退工作及其資金管理造成較大隱患，騰退實(shí)施主體容易被相關(guān)拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)牽制，喪失主動(dòng)權(quán)，陷入進(jìn)退兩難的境地。

在拆遷騰退工作中，被騰退房屋面積及價(jià)值的核定易被人為操作。房屋信息登記環(huán)節(jié)易于出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象。部分人員在前期預(yù)算普查以及房屋面積預(yù)測(cè)中，無意或故意多核算;在實(shí)施入戶調(diào)查或者房屋面積認(rèn)定的時(shí)候，誤差率較高，到補(bǔ)償發(fā)放階段則會(huì)直接導(dǎo)致國有企業(yè)資產(chǎn)的流失。

（四）騰退政策執(zhí)行不一致的風(fēng)險(xiǎn)

政策執(zhí)行不公平。在拆遷騰退中，政策執(zhí)行不公正主要體現(xiàn)為：一是對(duì)缺乏法律依據(jù)、歷史原因缺乏有效土地證或房屋權(quán)屬證明進(jìn)行確權(quán)，造成騰退補(bǔ)償款的流失。

二是缺乏依據(jù)提高拆遷騰退補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，后續(xù)工作難以開展。

三是將歷史原因違章建筑確認(rèn)為合法建筑、增加補(bǔ)償房屋平方米數(shù)或違規(guī)認(rèn)定被騰退人員，這主要出現(xiàn)在為了加快疏解整治的速度和效率上。比如，以各種名義給相關(guān)人員補(bǔ)償或隨意擴(kuò)大或增加被騰退人員的范圍，甚至不符合最初設(shè)計(jì)的補(bǔ)償條件。

這種缺乏依據(jù)提高標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)增被騰退人員均會(huì)給騰退實(shí)施主體帶來審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，更會(huì)給后續(xù)騰退工作帶來兩難境遇。

（五）合同審核的風(fēng)險(xiǎn)

在實(shí)施疏解整治促提升過程中，騰退實(shí)施主體必然會(huì)與合作單位簽訂服務(wù)合同。騰退主體參與合同談判、起草、簽訂、履行等環(huán)節(jié)，既要保證合同簽訂的合法有效和提高合同的履約率，還要防范在堅(jiān)持公平的原則下掌握合同主導(dǎo)權(quán)和監(jiān)控合同履行過程，最大限度避免承擔(dān)不應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失。

拆遷騰退完成后的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）騰退后的空房空地管理

一方面，拆遷騰退中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)騰退后的空房空地長期閑置、部分建筑短時(shí)間不能被及時(shí)拆除的情況，或者存在因管理乏力而被社會(huì)人員私自重新占用的情況。

另一方面，還需要加強(qiáng)防控空房空地引發(fā)新的安全隱患風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，聯(lián)系相關(guān)管理單位進(jìn)行及時(shí)移交或邊拆房屋、邊建圍擋，加強(qiáng)日夜巡邏，把安全做到防患于未然。

（二）項(xiàng)目審計(jì)管理的風(fēng)險(xiǎn)

在騰退中，由于騰退房屋早已被拆除，現(xiàn)場(chǎng)已被清理，原住戶也早已搬離，時(shí)過境遷，外審計(jì)人員面臨調(diào)查難、核實(shí)難、取證難的“三難”境地。此外，外審計(jì)時(shí)接觸的資料多為書面材料，既多又雜，數(shù)據(jù)真實(shí)性很難考證，加之涉及的群眾面廣，房屋結(jié)構(gòu)參差不齊，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。

除加強(qiáng)內(nèi)審審計(jì)合規(guī)、合法性外，同時(shí)，還要加強(qiáng)審計(jì)與法務(wù)或法律顧問橫向的工作機(jī)制，以確保所有的工作在現(xiàn)有法律框架下履行。避免出現(xiàn)不合法或不合規(guī)情況出現(xiàn)，真正做到內(nèi)外審計(jì)結(jié)果一致，把問題解決在萌芽狀態(tài)，避免不必要的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拆遷檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)

一方面，在騰退中普遍存在大量檔案，對(duì)檔案分類、整理歸檔不規(guī)范。拆遷騰退項(xiàng)目中，多數(shù)是臨時(shí)指定的人員負(fù)責(zé)檔案管理，檔案整理人員的專業(yè)能力偏弱，忽視日常檔案管理工作，會(huì)出現(xiàn)檔案分散、內(nèi)容缺失及整理不規(guī)范等相關(guān)問題，影響檔案信息利用和提取。

另一方面，應(yīng)當(dāng)注意到，這里所說的檔案，包括騰退項(xiàng)目從始到終所形成的具有證明作用的各種合同、會(huì)議紀(jì)要、技術(shù)資料、記錄、原始憑證、視聽資料、圖片等。

它對(duì)預(yù)防未來可能發(fā)生的爭(zhēng)議結(jié)果和免責(zé)都具有重要意義。如不能做到對(duì)檔案進(jìn)行全面、客觀、系統(tǒng)的收集和有效管理，則必然導(dǎo)致發(fā)生爭(zhēng)議乃至訴訟時(shí)處于極端不利地位。