我國(guó)電子廢物非法拆解問(wèn)題分析及環(huán)境管理政策建議

王兆龍,張冰潔,李淑媛

(1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心,北京 100029；2.中國(guó)科學(xué)院過(guò)程工程研究所,北京 100190)

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》對(duì) “堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)部署,充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視,為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基本遵循。生態(tài)環(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。2020年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提出明確要求。電子廢物非法拆解問(wèn)題由來(lái)已久,尤其是非法拆解引起的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題一直是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。

加強(qiáng)電子廢棄物拆解過(guò)程中環(huán)境管理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面,是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。深入研究電子廢物非法拆解問(wèn)題的背景情況,探究非法拆解形成的原因,對(duì)于引導(dǎo)廢棄產(chǎn)品進(jìn)入正規(guī)處理企業(yè)進(jìn)行處理、降低電子廢物環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。本研究擬在深入分析電子廢物非法拆解問(wèn)題背景及成因的基礎(chǔ)上,針對(duì)加強(qiáng)我國(guó)電子廢物拆解環(huán)境管理提出相關(guān)政策建議。

1 電子廢物非法拆解問(wèn)題基本情況

1.1 “規(guī)范”拆解和 “非法”拆解的界定

按照現(xiàn)行規(guī)定,對(duì)于電子廢物回收處理環(huán)境管理,我國(guó)存在兩套并行的管理制度：一是對(duì)目錄內(nèi)產(chǎn)品實(shí)行資格許可制度。根據(jù) 《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱 《條例》)規(guī)定,我國(guó)對(duì)列入 《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》(以下簡(jiǎn)稱 《目錄》)的電子廢物實(shí)行拆解處理資格許可制度。從事 《目錄》產(chǎn)品拆解的企業(yè),必須取得由設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)頒發(fā)的資格證書(shū)。除經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的電子廢物集中處理場(chǎng)以外,禁止未取得廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的單位和個(gè)人處理電子廢物。首批列入 《目錄》的產(chǎn)品,包括廢棄電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)和微型計(jì)算機(jī)(以下簡(jiǎn)稱 “四機(jī)一腦”)。2015年2月,《目錄》增補(bǔ)了打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等9類產(chǎn)品。二是對(duì)目錄外產(chǎn)品實(shí)行名錄管理。依據(jù) 《固體廢物污染防治法》,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)了 《電子廢物環(huán)境污染防治管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱 《辦法》),要求有關(guān)縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門(mén))應(yīng)當(dāng)及時(shí)將符合條件的處理單位(包括個(gè)體工商戶,下同)列入電子廢物拆解利用處置單位名錄或臨時(shí)名錄。禁止任何個(gè)人和未列入名錄的單位從事拆解、利用、處置電子廢物的活動(dòng)。從以上情況看,未按照上述制度規(guī)定開(kāi)展電子廢物回收處理活動(dòng)的單位或個(gè)人,均可界定為非法拆解。

1.2 非法拆解集散地背景情況

20世紀(jì)90年代,在特定的歷史條件下,我國(guó)廣東貴嶼、浙江臺(tái)州等東部沿海地區(qū)初步集聚了電子廢物非法入境拆解產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)以來(lái),隨著電子產(chǎn)品普及后報(bào)廢高峰的到來(lái),一些傳統(tǒng)的再生資源產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),如河北黃驊、山東臨沂、河南許昌等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū),也相繼形成了電子廢物非法拆解集散地。從事非法拆解的經(jīng)營(yíng)者多以家庭為單位,開(kāi)展電子廢物手工作坊式拆解,回收塑料、金屬等有價(jià)資源。近年來(lái),隨著中央生態(tài)環(huán)保督察的全覆蓋,以及電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業(yè)清理整頓的深入開(kāi)展,各地依法取締了一大批缺少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)手續(xù),不符合環(huán)保要求的電子廢物拆解作坊,有效控制了電子廢物非法拆解引發(fā)的環(huán)境污染。但不可否認(rèn),由于存在經(jīng)濟(jì)利益,在一些傳統(tǒng)的電子廢物非法拆解集散地,個(gè)體拆解作坊 “化整為零”,躲避環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法,私拆濫解電子廢物的情形依然可能存在。

1.3 非法拆解的主要情形

非法拆解并非僅集中在非法拆解集散地或處理作坊,從家電廢棄到最終收集進(jìn)入規(guī)范拆解企業(yè)的任一流通環(huán)節(jié),均可能存在非法拆解情形。一是 “收荒者”就地拆解。城市 “收荒者”數(shù)量群體大、趨利性強(qiáng),是我國(guó)社會(huì)源電子廢物回收的主要力量。在廢棄家電最終進(jìn)入規(guī)范企業(yè)處理前,“收荒者”通常對(duì)廢棄家電進(jìn)行初步拆解,拆除冰箱、空調(diào)壓縮機(jī)的連接銅管等高值金屬,隨意丟棄冰箱保溫層材料等低值材料,嚴(yán)重?fù)p害電子廢物規(guī)范處理的環(huán)保成效。據(jù)了解,在具備簡(jiǎn)易拆解場(chǎng)所的前提下,只要單臺(tái)利潤(rùn)能夠增加10元以上,“收荒者”便傾向于自行拆解廢棄家電。二是中間商間歇性拆解。中間商具有固定貨場(chǎng),輻射半徑在100公里左右,是規(guī)范拆解企業(yè)的主要供貨商。當(dāng)上游供貨者利潤(rùn)訴求過(guò)高,或轉(zhuǎn)交規(guī)范拆解企業(yè)無(wú)利可圖時(shí),容易誘使中間商在自有貨場(chǎng)開(kāi)展非法拆解。拆解方式類似于 “收荒者”的就地拆解,通常以家庭為單位,沒(méi)有環(huán)境治理或勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施。三是專業(yè)作坊非法拆解。此類作坊主要存在于電子廢物傳統(tǒng)集散地,大多兼營(yíng)廢塑料、廢金屬等電子廢物拆解產(chǎn)物回收業(yè)務(wù),熟悉家電產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和資源價(jià)值屬性,能夠結(jié)合市場(chǎng)行情分析規(guī)范拆解企業(yè)進(jìn)貨價(jià)格。非法作坊幾乎不存在稅收、環(huán)保治理成本,能夠與規(guī)范拆解企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,在當(dāng)?shù)卦偕Y源市場(chǎng)具有一定影響力,甚至也是規(guī)范拆解企業(yè)的合作供貨商。

2 廢棄電器電子產(chǎn)品非法拆解問(wèn)題產(chǎn)生原因分析

2.1 規(guī)范拆解企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

雖然我國(guó)設(shè)立了廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金,為企業(yè)規(guī)范拆解處理電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)和微型計(jì)算機(jī)提供費(fèi)用補(bǔ)貼,但與非法拆解相比,規(guī)范拆解企業(yè)除需承擔(dān)20%左右的稅負(fù)外,還需持續(xù)加大環(huán)保合規(guī)投入,并支付企業(yè)雇傭人員的社會(huì)保障費(fèi)用。而電子廢物非法拆解作坊除正常運(yùn)行所需的設(shè)備、勞務(wù)成本外,基本不存在稅收和環(huán)保投入負(fù)擔(dān)。此外,由于廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的拖欠發(fā)放,絕大部分規(guī)范處理企業(yè)面臨較大的財(cái)務(wù)成本壓力,與電子廢物非法拆解開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力不強(qiáng)。

2.2 基金補(bǔ)貼涵蓋產(chǎn)品范圍有限

與發(fā)達(dá)國(guó)家寬泛的電子廢物管理目錄不同,我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的補(bǔ)貼范圍僅涵蓋廢棄家電“四機(jī)一腦”產(chǎn)品,大量補(bǔ)貼范圍外電子廢物的回收處理未能得到有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策支持。聯(lián)合國(guó)大學(xué)數(shù)據(jù)顯示,2015年我國(guó) “四機(jī)一腦”規(guī)范處理總量?jī)H占全社會(huì)廣義電子廢物產(chǎn)生總量的28%,仍有相當(dāng)一部分電子廢物實(shí)際上經(jīng)由非規(guī)范部門(mén)處理,或混入城鎮(zhèn)生活垃圾填埋。此外,雖然 《條例》實(shí)施的初衷是針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)品開(kāi)展優(yōu)先管控,并通過(guò)基金補(bǔ)貼扶持政策促進(jìn)規(guī)范處理企業(yè)做大做強(qiáng),但由于存在大量目錄外產(chǎn)品處理需求,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,電子廢物非規(guī)范拆解行業(yè)難以根除,形成與規(guī)范處理企業(yè)并存的局面,一旦政策環(huán)境發(fā)生重大變化,極易引發(fā)非法拆解死灰復(fù)燃。

2.3 基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難度較大

電子廢物非法拆解從業(yè)門(mén)檻極低,不需要專門(mén)的場(chǎng)地和處理設(shè)施,從業(yè)人員僅需借助少量工具即可完成有價(jià)資源拆解分離。從實(shí)際情況看,由于從業(yè)人員主要采取家庭作坊式生產(chǎn),且分散隱蔽在農(nóng)村或城鄉(xiāng)接合部地區(qū),因而開(kāi)展日常環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法存在較大難度。電子廢物拆解產(chǎn)物收集環(huán)節(jié)參與者多為個(gè)體從業(yè)人員,社會(huì)流動(dòng)性較大,管理部門(mén)對(duì)他們?nèi)狈τ行Ч芾淼淖ナ?難以構(gòu)建電器產(chǎn)品廢棄、流通和處理全過(guò)程監(jiān)督管理鏈條。此外,電子廢物非法拆解的違法成本較低,且從業(yè)人員普遍社會(huì)層次不高,容易引發(fā)社會(huì)困難群體就業(yè)穩(wěn)定問(wèn)題,除采取刑事強(qiáng)制措施外,難以對(duì)違法責(zé)任主體實(shí)施威懾性懲戒。

3 政策建議

3.1 加強(qiáng)宏觀政策支持,提高規(guī)范企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

一是強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度內(nèi)涵。從發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,電子廢物規(guī)范處理企業(yè)普遍缺乏自我造血能力,電子廢物環(huán)境無(wú)害化回收處理離不開(kāi)持續(xù)的外部資金、政策支持。建議結(jié)合 《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行工作,除依法繳納廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金外,推動(dòng)生產(chǎn)者進(jìn)一步落實(shí)廢棄產(chǎn)品的回收處理責(zé)任,建立責(zé)任考核機(jī)制,引導(dǎo)生產(chǎn)者積極主動(dòng)支持規(guī)范回收企業(yè)發(fā)展。二是加大財(cái)稅政策支持力度?！顿Y源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》設(shè)置條件較為苛刻,現(xiàn)有的規(guī)范拆解處理企業(yè)普遍難以享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策。建議有條件放寬政策適用門(mén)檻,細(xì)化實(shí)施范圍標(biāo)準(zhǔn),降低規(guī)范處理企業(yè)稅負(fù)成本,提高企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2 完善基金配套政策,促進(jìn)廢電器規(guī)范回收

一是優(yōu)化基金補(bǔ)貼模式。由于基金按照規(guī)范拆解處理廢電器數(shù)量計(jì)算補(bǔ)貼金額,一些主要零部件完整,但無(wú)法以整機(jī)形式上線拆解的廢電器不能申領(lǐng)拆解處理基金補(bǔ)貼。建議從實(shí)際情況出發(fā),充分考慮廢電器在流通環(huán)節(jié)中易損壞的情況,按照產(chǎn)品重量或數(shù)量折算系數(shù),對(duì)不能以整機(jī)形式上線拆解的正常廢電器予以適當(dāng)補(bǔ)貼,最大限度引導(dǎo)廢電器進(jìn)入規(guī)范企業(yè)處理,降低私拆濫解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)規(guī)范回收體系建設(shè)。從目前情況看,國(guó)內(nèi)廢電器規(guī)范回收體系和管理機(jī)制建設(shè)較為滯后,廢電器回收主要依靠城市非規(guī)范個(gè)體商販開(kāi)展,普遍存在中間流通環(huán)節(jié)私自拆解的情形。建議按照部門(mén)職責(zé)分工,加快廢電器規(guī)范回收體系建設(shè),加強(qiáng)政策解讀和宣傳貫徹,鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)將廢電器交由規(guī)范回收企業(yè),促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

3.3 強(qiáng)化屬地監(jiān)管職責(zé),完善環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法

一是修訂目錄外產(chǎn)品環(huán)境管理政策。現(xiàn)有政策主要集中在目錄內(nèi)廢棄家電產(chǎn)品,對(duì)于目錄外產(chǎn)品缺乏有效環(huán)境管理抓手。建議結(jié)合 《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂工作,統(tǒng)籌研究修訂2008年出臺(tái)的 《電子廢物環(huán)境污染防治管理辦法》,完善基層部門(mén)屬地監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)目錄外電子廢物環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管控。二是進(jìn)一步強(qiáng)化基層部門(mén)屬地監(jiān)管職責(zé)。建議結(jié)合目前已深入開(kāi)展的重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化督察工作,在京津冀、長(zhǎng)三角和汾渭平原等傳統(tǒng)拆解集散地區(qū)域,安排網(wǎng)格員進(jìn)行電子廢物非法拆解專項(xiàng)排查,督促地方政府落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任,對(duì)電子廢物非法拆解形成有效震懾。三是建立常態(tài)化舉報(bào)處理機(jī)制。建議結(jié)合環(huán)境保護(hù)12369舉報(bào)熱線服務(wù),建立電子廢物非法拆解舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,完善基層部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法,持續(xù)強(qiáng)化電子廢物非法拆解打擊力度。

4 研究小結(jié)

強(qiáng)化電子廢棄物拆解過(guò)程中環(huán)境管理是加快我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。深入研究電子廢物非法拆解問(wèn)題的背景情況,探究非法拆解形成的原因,對(duì)于引導(dǎo)廢棄產(chǎn)品進(jìn)入正規(guī)處理企業(yè)進(jìn)行處理、降低電子廢物環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。研究發(fā)現(xiàn),電子廢物非法拆解問(wèn)題由來(lái)已久,其存在于從家電廢棄到收集進(jìn)入規(guī)范處理企業(yè)的任一流通環(huán)節(jié)中,主要情形包括 “收荒者”的就地拆解、中間商間歇性拆解、專業(yè)作坊非法拆解等。研究提出,規(guī)范拆解企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、基金補(bǔ)貼涵蓋產(chǎn)品范圍有限、基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難度較大是電子廢物非法拆解問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。因此,為促進(jìn)電子廢物進(jìn)入規(guī)范企業(yè)處理,一是需要加強(qiáng)宏觀政策支持,提高規(guī)范企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；二是要完善基金配套政策,促進(jìn)廢電器規(guī)范回收；三是要落實(shí)屬地監(jiān)管職責(zé),強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。