王麗娟，文長(zhǎng)存

(浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，浙江 杭州 310021)

土壤環(huán)境狀況直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康[1]。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要保障，是構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全體系的重要部分[2]。據(jù)2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，我國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%[3]?！锻恋卣嗡{(lán)皮書(shū)》指出，我國(guó)耕地受到中、重度污染的面積約為333.33萬(wàn)hm2，并引發(fā)食品安全等一系列問(wèn)題，據(jù)測(cè)算，當(dāng)前每年受重金屬污染的糧食高達(dá)1 200萬(wàn)t，相當(dāng)于4 000萬(wàn)人一年的口糧[4]。作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的行動(dòng)綱領(lǐng)，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“土十條”)，要求按污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)等3個(gè)類(lèi)別，實(shí)施農(nóng)用地分類(lèi)管理，對(duì)重度污染的嚴(yán)格管控類(lèi)農(nóng)用地，要“依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品”，并且“到2020年，重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到133.33萬(wàn)hm2”。

污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整事關(guān)廣大農(nóng)戶(hù)的切身利益，處理失當(dāng)將影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興大業(yè)，在推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待、加強(qiáng)研究。多年來(lái)，浙江省積極推進(jìn)綠色發(fā)展，先行先試，生態(tài)文明建設(shè)走在全國(guó)前列。浙江省臺(tái)州市是全國(guó)6個(gè)土壤污染防治先行區(qū)之一，路橋是臺(tái)州市土壤污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，近年來(lái)在源頭污染控制、污染土壤修復(fù)治理、污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、全域生態(tài)環(huán)境再造等關(guān)乎土壤污染防治的共性問(wèn)題和前瞻性問(wèn)題上進(jìn)行了有益探索[5]。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研和部門(mén)訪談，研究總結(jié)路橋污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)全國(guó)層面開(kāi)展相關(guān)工作有所助益。

1 路橋區(qū)及其土壤污染概況

1.1 路橋區(qū)概況

路橋區(qū)東瀕東海，總面積274 km2，建成區(qū)面積29.25 km2，轄4鎮(zhèn)、6街道。2018年年末全區(qū)戶(hù)籍人口46.01萬(wàn)人，常住人口62.80萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重為69.0%；全年地區(qū)生產(chǎn)總值675.16億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值12.91億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值285.95億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值376.30億元；三次產(chǎn)業(yè)增加值比重1.9∶42.4∶55.7，形成了現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代物流、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等5大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；全年實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入84.32億元，城鎮(zhèn)常住居民和農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為67 703元和31 534元[6]。

1.2 路橋區(qū)土壤污染概況

路橋區(qū)土壤污染主要源于固廢拆解業(yè)的發(fā)展。20世紀(jì)70年代末期，固廢拆解行業(yè)在當(dāng)?shù)嘏d起，并經(jīng)歷了從最初國(guó)內(nèi)回收拆解到20世紀(jì)90年代初開(kāi)始進(jìn)口拆解的發(fā)展階段，至今已有40多年的歷史。固廢拆解業(yè)的發(fā)展，使路橋成為我國(guó)最重要的固廢拆解集中區(qū)域和全國(guó)最大的限制進(jìn)口類(lèi)固廢拆解基地，享有“中國(guó)再生金屬之都”的美譽(yù)，為路橋創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，目前全區(qū)每年拆解進(jìn)口固廢近200萬(wàn)t，年銷(xiāo)售額超240億元，從業(yè)人口10余萬(wàn)人。由于發(fā)展初期行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻低，拆解技術(shù)水平不高，缺乏配套環(huán)保措施，“遍地開(kāi)花”式發(fā)展等，拆解業(yè)對(duì)路橋生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，并以土壤污染最為突出。據(jù)浙江省地質(zhì)調(diào)查院2010年完成的《臺(tái)州市路橋區(qū)峰江地區(qū)基本農(nóng)田質(zhì)量調(diào)查》，路橋拆解業(yè)集聚的峰江地區(qū)“土壤普遍已遭受?chē)?yán)重的鎘、銅等重金屬和多氯聯(lián)苯等有機(jī)污染物的復(fù)合污染，顯著影響了土地質(zhì)量”。2011年該地區(qū)爆發(fā)了“血鉛事件”，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，成為“路橋之痛”[7]。

2 路橋污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整概況

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，路橋區(qū)就開(kāi)始了固廢拆解業(yè)的規(guī)范整治。進(jìn)入21世紀(jì)，路橋以農(nóng)田污染土壤和工業(yè)污染地塊治理修復(fù)工程為主抓手，開(kāi)展污染土壤分區(qū)、分類(lèi)修復(fù)治理，探索生態(tài)修復(fù)方式。到2011年，為進(jìn)一步管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，路橋區(qū)確定了把花卉苗木產(chǎn)業(yè)作為受污染農(nóng)用地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向，開(kāi)始積極引導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，吸引花卉苗木企業(yè)入駐，培育苗木種植大戶(hù)，推進(jìn)污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前，土壤污染最嚴(yán)重的峰江街道已發(fā)展花卉苗木企業(yè)40多家，其中不乏集生產(chǎn)、研究、設(shè)計(jì)、施工、服務(wù)于一體的綜合性現(xiàn)代園林企業(yè)，如浙江百花園林集團(tuán)等，帶動(dòng)普通農(nóng)戶(hù)100多戶(hù)；花卉苗木栽種面積600 hm2，產(chǎn)品以綠化苗木為主，還有盆栽植物、鮮切花和草坪等，花卉苗木產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到80%以上。近年來(lái)，路橋花卉苗木產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，農(nóng)旅融合逐步發(fā)展，圍繞花卉苗木產(chǎn)業(yè)形成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的雛形?；ɑ苊缒井a(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，破解了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，還加快了環(huán)境修復(fù)改造，提升了區(qū)域生態(tài)品質(zhì)。

3 路橋污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)做法

3.1 找準(zhǔn)方向，規(guī)劃先行

路橋區(qū)把花卉苗木產(chǎn)業(yè)作為受污染農(nóng)用地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，主要考慮了3點(diǎn)：1)路橋區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且地處城市近郊，農(nóng)民土地收益普遍較高，花卉苗木種植經(jīng)濟(jì)效益高，該種植結(jié)構(gòu)調(diào)整方向具有經(jīng)濟(jì)上的可行性；2)早在20世紀(jì)90年代路橋就有花卉苗木種植，當(dāng)?shù)匕l(fā)展花卉苗木產(chǎn)業(yè)具有一定的基礎(chǔ)；3)花卉苗木對(duì)生長(zhǎng)環(huán)境要求不高，路橋當(dāng)時(shí)的環(huán)境條件能夠滿(mǎn)足生產(chǎn)所需，同時(shí)發(fā)展花卉苗木產(chǎn)業(yè)能夠持續(xù)改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，滿(mǎn)足城市發(fā)展的功能需求。確定調(diào)整方向之后，路橋隨即制定了《峰江萬(wàn)畝花木基地總體規(guī)劃(2011—2020年)》，規(guī)劃在峰江地區(qū)建設(shè)集花木生產(chǎn)、交易展示、休閑觀光等功能于一體的萬(wàn)畝花卉苗木基地。以規(guī)劃為引領(lǐng)，峰江街道按照“生態(tài)峰江，路橋綠肺”的發(fā)展定位，以打造“臺(tái)州都市區(qū)南花園”為總目標(biāo)，統(tǒng)籌實(shí)施“綠滿(mǎn)峰江”5年行動(dòng)計(jì)劃，把花卉苗木產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.2 積極作為，政策配套

為培育花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，路橋區(qū)政府配套出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)路橋區(qū)花卉苗木產(chǎn)業(yè)基地若干政策意見(jiàn)(試行)的通知》。該政策對(duì)花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持內(nèi)容涉及土地流轉(zhuǎn)支持、土地利用配套、基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等方面，涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過(guò)程，涉及面廣，支持力度大。僅就土地流轉(zhuǎn)支持一項(xiàng)，同時(shí)給予委托流轉(zhuǎn)的村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)業(yè)主獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，按照流轉(zhuǎn)年限和流轉(zhuǎn)規(guī)模不同，政府獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助最高達(dá)到85 500元·hm-2。這對(duì)調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作的積極性和提高經(jīng)營(yíng)業(yè)主土地租金的支付意愿發(fā)揮了較大作用。在實(shí)際工作中，土地流轉(zhuǎn)租金達(dá)到了16 500～22 500元·hm-2，遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的平均租金水平，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。在配套政策以外，各級(jí)政府部門(mén)積極作為，通過(guò)加大招商引資力度、加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等措施，大力扶持花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.3 持續(xù)發(fā)力，謀劃轉(zhuǎn)型

隨著花卉苗木基地建設(shè)的全面開(kāi)展，峰江地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，vivian莊園、梁園等一批特色休閑農(nóng)莊不斷涌現(xiàn)，盆景、根雕等高附加值產(chǎn)品不斷開(kāi)發(fā)，花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)與休閑觀光、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)融合的良好態(tài)勢(shì)。瞄準(zhǔn)路橋“建設(shè)浙江濱海新興時(shí)尚休閑目的地，打造濱海休閑新興區(qū)”的契機(jī)，2018年峰江街道進(jìn)一步編制了《花木特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》和《美麗田園綜合體建設(shè)規(guī)劃》，提出圍繞花卉苗木產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)，以農(nóng)業(yè)多功能化拓展為主線，加快“花木+文化創(chuàng)意”“花木+休閑觀光”“花木+機(jī)械資材”“花木+健康養(yǎng)生”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)峰江花卉苗木產(chǎn)業(yè)向觀賞園藝產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，將峰江建設(shè)成為浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的樣板區(qū)、創(chuàng)意休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的先行區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚融合發(fā)展的實(shí)踐區(qū)和土壤污染綜合治理的示范區(qū)。通過(guò)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和美麗田園綜合體的規(guī)劃實(shí)施，路橋?qū)⒁匀诤习l(fā)展作為推動(dòng)花卉苗木產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新手段，鞏固污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整成果。

4 啟示與思考

4.1 政府部門(mén)應(yīng)在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)選擇中發(fā)揮主導(dǎo)作用

污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)依法保護(hù)農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。但政府部門(mén)也不能充當(dāng)“甩手掌柜”，要充分認(rèn)識(shí)到絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)決策的慣性和從眾性，以及面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)時(shí)的決策能力不足，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)研究，立足本地區(qū)的資源稟賦，因地制宜地制定指導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4.2 新產(chǎn)業(yè)必須是有生命力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)選擇事關(guān)農(nóng)民調(diào)整后的“出路”問(wèn)題，是污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整成敗的關(guān)鍵，新產(chǎn)業(yè)必須是有生命力的產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)做到以下3點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向應(yīng)該聚焦，要認(rèn)識(shí)到“小打小鬧成不了事”，堅(jiān)持1～2個(gè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的主導(dǎo)方向，把有限的財(cái)力、物力和人力集中，按照“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”的理念發(fā)展新產(chǎn)業(yè)；二是應(yīng)放在鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)中加以謀劃，不光要考慮自然生態(tài)條件的適宜性，還要考慮區(qū)域社會(huì)資源條件的支撐能力，如農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量和素質(zhì)、農(nóng)技推廣體系、上下游產(chǎn)業(yè)建設(shè)等能否滿(mǎn)足新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要等；三是新產(chǎn)業(yè)的選擇還要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)3個(gè)方面的綜合效益，特別要注意在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占農(nóng)戶(hù)家庭總收入比重仍較高的地區(qū)，要選擇發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)就業(yè)功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村包容發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

4.3 污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整要有政策支持

在產(chǎn)業(yè)調(diào)整過(guò)程中，廣大農(nóng)戶(hù)面臨專(zhuān)用資產(chǎn)損失、政策補(bǔ)貼損失、結(jié)合生產(chǎn)損失等退出壁壘和原始資金投入、銷(xiāo)售渠道、技術(shù)知識(shí)等方面的進(jìn)入壁壘，成為污染農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的障礙因素。應(yīng)著眼于破除產(chǎn)業(yè)調(diào)整的壁壘，制定結(jié)構(gòu)調(diào)整的補(bǔ)償政策和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，加強(qiáng)“給出路”的制度供給；要同步推進(jìn)新產(chǎn)業(yè)的新型社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)和小農(nóng)戶(hù)發(fā)展能力提升，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接；要引進(jìn)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體從事新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，通過(guò)發(fā)揮其示范效應(yīng)，帶動(dòng)普通農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型。在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整后，政府部門(mén)還應(yīng)遵循從“做大”到“做強(qiáng)、做優(yōu)”的發(fā)展思路，通過(guò)完善全產(chǎn)業(yè)鏈、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、開(kāi)展區(qū)域公共品牌建設(shè)等措施打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，厚植集聚發(fā)展優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.4 依法依規(guī)將重度污染耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍，保障污染農(nóng)地結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利實(shí)施

從現(xiàn)狀來(lái)看，部分污染耕地包括重度污染耕地仍屬于永久基本農(nóng)田，而永久基本農(nóng)田的使用不能破壞耕作層的要求，對(duì)污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整構(gòu)成了制約。有關(guān)部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》(自然資規(guī)〔2019〕1號(hào))，要求全面清理永久基本農(nóng)田劃定不實(shí)問(wèn)題，其中包括依據(jù)《土壤污染防治法》列入嚴(yán)格管控類(lèi)且無(wú)法恢復(fù)治理的耕地。建議在全國(guó)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和成果匯總完成后，及時(shí)調(diào)整完善永久基本農(nóng)田劃分，將重度污染耕地劃出永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍。同時(shí)，研究制定引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者盡量利用污染農(nóng)地發(fā)展無(wú)土栽培、畜禽養(yǎng)殖等設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)二三產(chǎn)業(yè)的辦法。