加強(qiáng)土壤環(huán)境污染執(zhí)法勢(shì)在必行

文|于 敬 游澤華

土壤是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系人民群眾健康問(wèn)題，關(guān)系美麗中國(guó)建設(shè)，保護(hù)好土壤環(huán)境是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。我國(guó)政府為加強(qiáng)土壤污染防治工作，先后出臺(tái)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕31號(hào)）、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》等土壤污染防治政策、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。今年1月1日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）的正式實(shí)施，填補(bǔ)了我國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域的法律空白，為打好“凈土”保護(hù)戰(zhàn)提供了有力的法律武器。

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境污染防治中的重要環(huán)節(jié)，從某種意義上說(shuō)，一部法規(guī)的執(zhí)行力度，很大程度上取決于處罰力度；法規(guī)的實(shí)施效率，很大程度上取決于執(zhí)法水平?！锻寥牢廴痉乐畏ā妨信e了近50種環(huán)境違法行為，并在法律責(zé)任方面擴(kuò)充了行政拘留的適用范圍，并對(duì)多個(gè)環(huán)境違法行為設(shè)定“雙罰”；同時(shí)，也明確了開(kāi)展土壤污染防治依法追究違法者的行政紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任是各級(jí)地方政府的職責(zé)。唯有強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法才能有效震懾土壤非法排污者，才能有效樹(shù)立排污者的底線和紅線意識(shí)，進(jìn)而落實(shí)排污者主體責(zé)任。因此，如何加強(qiáng)對(duì)土壤環(huán)境污染的執(zhí)法，也成為保障《土壤污染防治法》有效實(shí)施的核心要義。

《土壤污染防治法》實(shí)施后，全國(guó)各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境部門把“守一方凈土”作為自己的職責(zé)和使命，依據(jù)土壤違法行為的特點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，強(qiáng)化土壤環(huán)境執(zhí)法。

以北京市為例，北京市生態(tài)環(huán)境局為做好土壤環(huán)境執(zhí)法工作，科學(xué)籌劃，認(rèn)真部署，組織全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)重點(diǎn)單位開(kāi)展普法宣傳，并開(kāi)展了兩個(gè)主要專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)：開(kāi)展建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄專項(xiàng)檢查，結(jié)合全國(guó)污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，每月對(duì)全市污染地塊進(jìn)行巡查；開(kāi)展土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位專項(xiàng)檢查，每月對(duì)全市《2019年土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄》中的34家單位進(jìn)行檢查。

今年5月，北京市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)石景山區(qū)一污染地塊內(nèi)正在建設(shè)城市主題公園項(xiàng)目。后經(jīng)調(diào)查，該污染地塊已完成土壤修復(fù)相關(guān)工作，但尚未進(jìn)行效果評(píng)估，且該項(xiàng)目屬于與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。上述行為涉嫌違反了《土壤污染防治法》第六十六條第三款的規(guī)定，依據(jù)該法第九十一條第（四）項(xiàng)的規(guī)定對(duì)該污染地塊的責(zé)任單位和直接負(fù)責(zé)的主管人員同時(shí)進(jìn)行了行政處罰。其中，責(zé)任單位處罰金40萬(wàn)元，直接負(fù)責(zé)的主管人員處罰金1萬(wàn)元，開(kāi)創(chuàng)了《土壤污染防治法》實(shí)施以來(lái)行政處罰“第一案”。

雖然《土壤污染防治法》正式實(shí)施已將近一年，但依舊存在土壤類違法案件數(shù)量較少，查處比例較低等現(xiàn)象，這意味著土壤環(huán)境執(zhí)法有待進(jìn)一步強(qiáng)化，有部分問(wèn)題有待進(jìn)一步解決。

土壤環(huán)境執(zhí)法能力相對(duì)薄弱。執(zhí)法人員對(duì)土壤污染環(huán)境執(zhí)法方面經(jīng)驗(yàn)還相對(duì)欠缺，業(yè)務(wù)能力有待提高；土壤環(huán)境的初步調(diào)查、詳細(xì)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施修復(fù)和效果評(píng)估等各個(gè)階段的規(guī)范化執(zhí)法流程等制度有待建設(shè)；現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控能力和技術(shù)手段不足，形成完整證據(jù)鏈難度較大。

信息共享和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制還不完善。從實(shí)際執(zhí)法來(lái)看，由于土壤污染面大地廣，土壤環(huán)境監(jiān)管又涉及規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)和水利水務(wù)等多個(gè)部門，各部門間信息不對(duì)稱，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法偏少偏軟，“九龍治土，各管一攤”時(shí)有發(fā)生。如生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案中表土剝離的審批權(quán)在水利水務(wù)部門，但根據(jù)《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，“未單獨(dú)收集、存放開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中剝離表土的”由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行處罰，這樣審批權(quán)與處罰權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題，在實(shí)踐中易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

當(dāng)前公眾參與度較低。土壤污染存在隱蔽性、滯后性等特點(diǎn)，加之《土壤污染防治法》剛實(shí)施，宣傳還很不到位，公眾對(duì)土壤違法行為了解程度偏低，缺少環(huán)境違法行為的重要線索來(lái)源。

進(jìn)一步提高土壤環(huán)境執(zhí)法的能力與水平，要加強(qiáng)制度標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善落實(shí)地方政府土壤污染防治工作。以現(xiàn)有制度體系為基礎(chǔ)，細(xì)化土壤污染防控工作制度建設(shè)，明確土壤污染工作目標(biāo)、重點(diǎn)，制定出合法、系統(tǒng)、可操作的行為規(guī)范，特別是要對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定出措施，并在執(zhí)行中做好日常監(jiān)督、檢查和溝通，規(guī)范制度執(zhí)行過(guò)程。積極落實(shí)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管制度，采取日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查相結(jié)合等方式，將突擊式、運(yùn)動(dòng)式的工作方法逐步改變?yōu)槌B(tài)、制度化的有效監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是執(zhí)法的依據(jù)，是提升土壤環(huán)境執(zhí)法能力的前提。要依據(jù)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制定地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；加強(qiáng)土壤環(huán)境污染監(jiān)控，當(dāng)前可以先行完善行政各部門現(xiàn)有的土壤污染檢測(cè)數(shù)據(jù)的匯總、信息傳遞，逐步形成覆蓋全行政轄區(qū)的土壤污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)，并逐步建立起土壤污染自動(dòng)檢測(cè)系統(tǒng)。

要嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，提升土壤環(huán)境執(zhí)法能力。土壤污染機(jī)制十分復(fù)雜，具有隱蔽性、滯后性、地域性、累積性和不可逆等特點(diǎn)，直接影響了環(huán)境執(zhí)法人員土壤污染防治執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，因此地方生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時(shí)對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員開(kāi)展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，建立土壤執(zhí)法規(guī)范化流程，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，提升執(zhí)法人員監(jiān)管能力，并改善執(zhí)法條件，配備土壤污染快速檢測(cè)等現(xiàn)代化的執(zhí)法設(shè)備，提高執(zhí)法手段技術(shù)含量，為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法提供保障。嚴(yán)厲打擊向土壤非法排放有毒有害污染物和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等環(huán)境違法行為，形成制度化、常態(tài)化。強(qiáng)化環(huán)境管理和環(huán)境司法有效銜接的工作機(jī)制，對(duì)于環(huán)境污染案件中涉嫌環(huán)境污染犯罪的，及時(shí)移送公安部門處理，進(jìn)一步震懾土壤類污染環(huán)境犯罪行為。

要建立涉及行政執(zhí)法各部門間的信息共享和有效的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。生態(tài)環(huán)境主管部門要加強(qiáng)與規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利水務(wù)、林業(yè)與草原、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門的聯(lián)系溝通，一是加快建立信息共享機(jī)制，共建土壤大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以便及時(shí)、有效打擊違法行為。二是建立行之有效的聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)土壤監(jiān)管方面的難題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，交流經(jīng)驗(yàn)，分析重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，探討解決方案。三是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，政府各部門密切配合，針對(duì)性地開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)要組織專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法檢查，形成打擊合力。

要開(kāi)展宣傳教育，鼓勵(lì)公眾積極參與。采取多種形式的宣傳教育活動(dòng)，普及土壤污染防治相關(guān)知識(shí)，正確解讀法律法規(guī)政策，依法公開(kāi)土壤污染狀況和防治信息，為公眾對(duì)土壤污染知情權(quán)提供保障，切實(shí)增強(qiáng)公眾保護(hù)土壤環(huán)境的意識(shí)。鼓勵(lì)公眾通過(guò)環(huán)保舉報(bào)熱線、信函、電子郵件等途徑，向生態(tài)環(huán)境部門舉報(bào)土壤類環(huán)境違法行為，同時(shí)也保障公眾、媒體通過(guò)批評(píng)、檢舉等手段對(duì)行政主管部門及執(zhí)法人員放任土壤污染現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督的途徑。