曹彥君

“反對(duì)互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)主義的第一槍”已打響。

11月上旬，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）。意見(jiàn)稿對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)諸多競(jìng)爭(zhēng)方面的爭(zhēng)議首次作出回應(yīng)。

在中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展史中，反壟斷執(zhí)法處于長(zhǎng)期缺位狀態(tài)。

企業(yè)的壟斷行為主要分為三種：涉及價(jià)格操縱的“壟斷協(xié)議”、濫用市場(chǎng)支配地位，經(jīng)營(yíng)者集中。然而，自2008年《反壟斷法》生效以來(lái)，12年里，國(guó)內(nèi)無(wú)一互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因?yàn)樯婕皦艛嘈袨槭艿讲樘帯?/p>

與之形成對(duì)比的是，美國(guó)四大科技巨頭面臨嚴(yán)峻的反壟斷調(diào)查。

12月初，美媒報(bào)道稱(chēng)，當(dāng)?shù)貦z察官將對(duì)Facebook提出反壟斷訴訟。自美國(guó)司法部對(duì)谷歌提出反壟斷訴訟后，F(xiàn)acebook將會(huì)是年內(nèi)第二個(gè)站上被告席的互聯(lián)網(wǎng)巨頭。如在訴訟中失利，F(xiàn)acebook可能會(huì)被迫剝離部分業(yè)務(wù)，如Instagram或WhatsApp。

自2017年起至今，谷歌面臨27起調(diào)查，亞馬遜和蘋(píng)果面臨22起，F(xiàn)acebook面臨13起，其中歐盟連續(xù)三年對(duì)谷歌進(jìn)行反壟斷處罰，累計(jì)金額96億美元（約合600多億元人民幣），是繳納最多反壟斷罰款的科技巨頭。

為何中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭能在某個(gè)行業(yè)一家獨(dú)大，且能遠(yuǎn)離審查？

VIE保護(hù)傘

“國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之所以從未受到查處，一個(gè)重要的背景是它們大多采用VIE（協(xié)議控制）架構(gòu)?！鼻迦A大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭向《21CBR》記者解釋道。

為便于在海外上市，國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)多數(shù)在海外避稅港注冊(cè)公司，VIE架構(gòu)能使其中國(guó)籍創(chuàng)始人獲得海外公司的實(shí)際控制權(quán)，以規(guī)避中國(guó)對(duì)外商投資的限制。

阿里、騰訊、百度、美團(tuán)、滴滴、攜程等企業(yè)，均采用VIE架構(gòu)。

國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)并購(gòu)案和反壟斷執(zhí)法之間的矛盾，主要從2014年開(kāi)始出現(xiàn)。

2014年，阿里即將赴美上市，意圖收購(gòu)其他企業(yè)提高自身估值;騰訊在社交和游戲兩塊業(yè)務(wù)達(dá)到飽和，希望參控股企業(yè)來(lái)提升投資收益。國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域掀起并購(gòu)潮，BAT成為主要推動(dòng)者，主要案例包括滴滴優(yōu)步合并、美團(tuán)與大眾點(diǎn)評(píng)合并、去哪兒網(wǎng)在大股東百度的主導(dǎo)下與攜程網(wǎng)合并、58同城收購(gòu)趕集網(wǎng)等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿里、騰訊和百度三家巨頭，在國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)交易中占據(jù)40%以上的份額。

“這種情況在歐美不可能出現(xiàn)，谷歌、Facebook很小的并購(gòu)案都會(huì)被當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查，6年了，BAT完全沒(méi)受審查。”劉旭談道。

北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法研究會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)、北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人魏士廩告訴《21CBR》記者，存在一種說(shuō)法，即批準(zhǔn)并購(gòu)的決定會(huì)變相確認(rèn)VIE架構(gòu)企業(yè)的合法性，因此執(zhí)法部門(mén)對(duì)該類(lèi)案件往往不予受理?！斑@造成的結(jié)果是，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)長(zhǎng)期處于反壟斷領(lǐng)域的法外之地，巨頭們視反壟斷法為無(wú)物。”

反壟斷審查一旦缺位，可能造成災(zāi)難性后果。

以滴滴為例，該公司2015年與快的合并，2016年吞并優(yōu)步。兩次并購(gòu)?fù)瓿珊?，?guó)內(nèi)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)出現(xiàn)一家獨(dú)大的局面。

隨后，滴滴取消專(zhuān)車(chē)補(bǔ)貼，引入動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制提高報(bào)價(jià)，引發(fā)乘客諸多不滿(mǎn)。此外，滴滴為降低成本而外包客服、放松安全保障，順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)引入社交功能，導(dǎo)致兩起奸殺案悲劇的發(fā)生。

劉旭指出，如果滴滴優(yōu)步合并案被及時(shí)叫停，滴滴能夠受到有效競(jìng)爭(zhēng)的約束，以上負(fù)面效果或能避免。

意見(jiàn)稿首次將VIE架構(gòu)企業(yè)明確列入經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)范圍。據(jù)此，采用VIE架構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，只要達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中事前申報(bào)，未申報(bào)不得實(shí)施集中。劉旭認(rèn)為，此前12年內(nèi)沒(méi)有事前申報(bào)的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)報(bào)，并依法接受上限50萬(wàn)元的罰款。

魏士廩表示，在意見(jiàn)稿出臺(tái)之前，這一議題“比較敏感”，業(yè)內(nèi)往往只在私下討論。意見(jiàn)稿的明確回應(yīng)，將其顯性化了，為反壟斷領(lǐng)域十幾年來(lái)的一大爭(zhēng)議畫(huà)上了句號(hào)。

執(zhí)法不易

按《反壟斷法》規(guī)定，達(dá)到特定營(yíng)業(yè)額門(mén)檻的企業(yè)在進(jìn)行并購(gòu)重組、新設(shè)合營(yíng)、變更控制權(quán)等行為時(shí)，應(yīng)向國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)。

據(jù)劉旭稱(chēng)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)此前極少進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也尚未正式立案調(diào)查過(guò)這種行為。

為何上述互聯(lián)網(wǎng)并購(gòu)案件能在國(guó)內(nèi)一路綠燈，暢通無(wú)阻？多名專(zhuān)家在接受《21CBR》記者采訪時(shí)表示，企業(yè)不申報(bào)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不審查，在立法和執(zhí)法層面均存在一定難度。

劉旭稱(chēng)，一個(gè)客觀狀況是，部分公司涉及利益群體廣泛，一旦查處，甚至?xí)a(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失，加大了執(zhí)法復(fù)雜度。

以螞蟻金服為例，2015年，在馬云的邀請(qǐng)下，社保基金以75億元人民幣入股，占股比例達(dá)5%，成為最大外部股東。同一年，并非VIE架構(gòu)的螞蟻金服收購(gòu)天弘基金（余額寶）控制權(quán)，事前并未進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，至今也未被執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處。

魏士廩告訴記者，互聯(lián)網(wǎng)巨頭還能通過(guò)與政府達(dá)成項(xiàng)目合作的方式，潛移默化地影響執(zhí)法推進(jìn)。

深究頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的并購(gòu)參與度，阿里更傾向于收購(gòu)企業(yè)，獲得控制權(quán)，例如收購(gòu)餓了么，效益體現(xiàn)在自身市值增長(zhǎng)上;騰訊投資了美團(tuán)、貓眼、藝龍同程、搜狗等企業(yè)，通過(guò)導(dǎo)流帶來(lái)直接收益，上市后亦帶來(lái)巨額投資回報(bào)。

劉旭認(rèn)為，騰訊逐漸成為了反壟斷審查滯后的最大受益者。

財(cái)報(bào)顯示，騰訊的投資利潤(rùn)從2015年開(kāi)始呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，2015年占總利潤(rùn)的比例為6%，2018年上升至20%。截至目前，騰訊參控股的上市公司總市值為5.4萬(wàn)億元，高于阿里的4萬(wàn)億元;騰訊投資的獨(dú)角獸總估值為1.8萬(wàn)億元，遠(yuǎn)高于阿里的 1.2萬(wàn)億元。

“騰訊投資了斗魚(yú)和虎牙，參股B站和快手，還有自己的游戲直播平臺(tái)，一共五個(gè)平臺(tái)，他可以選擇合適的價(jià)位剝離兩個(gè)?！眲⑿裾J(rèn)為，大壟斷平臺(tái)能夠拆分的，都應(yīng)該拆分。

值得注意的是，意見(jiàn)稿首次將電商、外賣(mài)行業(yè)飽受爭(zhēng)議的“二選一”問(wèn)題，列入濫用市場(chǎng)支配地位的范圍。

在“二選一”方面，阿里在電商圈的強(qiáng)硬廣為人知，劉旭指出，騰訊也涉嫌違反《反壟斷法》。“騰訊音樂(lè)要求音樂(lè)版權(quán)公司與其簽訂獨(dú)家授權(quán)協(xié)議，這本身等同于‘二選一，屬于排他性行為，但很少有人去公開(kāi)指出這個(gè)問(wèn)題?！?/p>

現(xiàn)有意見(jiàn)稿還借鑒國(guó)外已有的先進(jìn)執(zhí)法理念和案例，將“軸輻協(xié)議”（即當(dāng)事企業(yè)借助縱向關(guān)系而實(shí)現(xiàn)橫向壟斷的行為）列入壟斷協(xié)議的范圍?？梢灶A(yù)見(jiàn)，騰訊、阿里等互聯(lián)網(wǎng)巨頭涉嫌壟斷的行為將會(huì)受到更多限制和調(diào)查。

也許是感受到了壓力，騰訊近期發(fā)布三季度財(cái)報(bào)時(shí)表示，將花一些時(shí)間與監(jiān)管方交流以了解監(jiān)管目的，確保符合文件要求。

打開(kāi)盲區(qū)

意見(jiàn)稿的出臺(tái)，是否意味著中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭的壟斷行為從此能夠得到規(guī)范？答案是未必。

多位專(zhuān)家表示，執(zhí)行力度有待觀察。

首先，意見(jiàn)稿是《反壟斷法》的配套規(guī)則，是一部“軟法”，對(duì)企業(yè)并不具備直接的法律約束力。

魏士廩認(rèn)為，或有個(gè)別企業(yè)的典型案例，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模處罰的概率相對(duì)較小，這些企業(yè)配置了強(qiáng)大的反壟斷研究團(tuán)隊(duì)，游說(shuō)的能力很強(qiáng)。他指出，意見(jiàn)稿更多是帶來(lái)震懾效果，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者合規(guī)，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于意見(jiàn)稿的出臺(tái)存在過(guò)度解釋?zhuān)Y本市場(chǎng)也存在過(guò)度反應(yīng)。

意見(jiàn)稿對(duì)于過(guò)往案件的適用效力同樣并未明確。

劉旭主張，意見(jiàn)稿出臺(tái)后，過(guò)去12年中未被依法追究的并購(gòu)案件都應(yīng)得到審查，例如美團(tuán)和大眾點(diǎn)評(píng)合并、騰訊收購(gòu)海洋音樂(lè)、滴滴收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)、騰訊合并虎牙和斗魚(yú)等。

在反壟斷領(lǐng)域，事后救濟(jì)的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事前審查。美團(tuán)、滴滴、騰訊、阿里等企業(yè)服務(wù)的用戶(hù)數(shù)以?xún)|計(jì)，若強(qiáng)行拆分或剝離，將會(huì)對(duì)投資者、消費(fèi)者產(chǎn)生巨大影響?！叭绻衙缊F(tuán)和大眾點(diǎn)評(píng)拆開(kāi)，市值至少得腰斬。企業(yè)一分為二后，還引入了競(jìng)爭(zhēng)，就無(wú)法產(chǎn)生壟斷利潤(rùn)了。”劉旭解釋道。

他強(qiáng)調(diào)，中國(guó)反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的透明度可以進(jìn)一步提高，這是意見(jiàn)稿有待解決的問(wèn)題。“即便有人舉報(bào)了壟斷行為或未申報(bào)并購(gòu)案，反壟斷機(jī)構(gòu)仍可以無(wú)限期地延后立案時(shí)間，以拖待變……對(duì)于這些眾所周知的大型并購(gòu)案而言，拖延立案時(shí)間，就等于《反壟斷法》失效?！?/p>

這正是劉旭遇到的情況，在他舉報(bào)的28個(gè)涉嫌違反《反壟斷法》的案件中，有9件涉及互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，無(wú)一公開(kāi)立案。

比如，互聯(lián)網(wǎng)巨頭在社區(qū)團(tuán)購(gòu)賽道大打價(jià)格戰(zhàn)，低于成本銷(xiāo)售生鮮產(chǎn)品，搶了小攤販的生意，即涉嫌違反《反壟斷法》。

劉旭指出，市監(jiān)部門(mén)本可以要求互聯(lián)網(wǎng)巨頭根據(jù)《反壟斷法》第45條作出經(jīng)營(yíng)者承諾，即在一定期限內(nèi)采取具體措施消除涉嫌壟斷行為的后果，及時(shí)整改，或者由反壟斷局出面調(diào)查，客觀情況是，從立案到結(jié)案往往需要較長(zhǎng)時(shí)間，執(zhí)法上周期太長(zhǎng)，無(wú)法迅速解決問(wèn)題。

除立案環(huán)節(jié)外，經(jīng)營(yíng)者集中審查的每個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)法透明度均有提升空間。

據(jù)劉旭統(tǒng)計(jì)，截至2020年11月22日，在過(guò)去12年查結(jié)的3378件經(jīng)營(yíng)者集中案件中，只有48件附條件批準(zhǔn)案件和2件禁止實(shí)施的案件公布了審查決定，余下98.5%的批準(zhǔn)案例均未公布審查細(xì)節(jié)。

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員、北京大學(xué)教授鄧峰，曾經(jīng)公開(kāi)直接將執(zhí)法機(jī)構(gòu)和涉事企業(yè)事先進(jìn)行的“商談”“溝通”稱(chēng)為反壟斷審查的“中國(guó)特色”。有專(zhuān)家認(rèn)為，此類(lèi)方式缺乏外部監(jiān)督，也降低了執(zhí)法透明度。

國(guó)內(nèi)對(duì)反壟斷領(lǐng)域的投入向來(lái)有限。中國(guó)負(fù)責(zé)反壟斷審查的機(jī)構(gòu)原為商務(wù)部反壟斷局，現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局。從人力規(guī)模上看，中國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制極少，歐盟和美國(guó)的反壟斷執(zhí)法人員均有數(shù)千人，而中國(guó)反壟斷局僅有45個(gè)編制。

劉旭稱(chēng)，在這樣的規(guī)模之下，僅查處一家互聯(lián)網(wǎng)巨頭，可能都需要幾年時(shí)間。

意見(jiàn)稿的公開(kāi)意見(jiàn)征求，已于11月30日正式結(jié)束，有關(guān)部門(mén)將根據(jù)征詢(xún)意見(jiàn)做出修改。

無(wú)論如何，意見(jiàn)稿確實(shí)打開(kāi)了諸多盲區(qū)，也彰顯了反壟斷機(jī)構(gòu)的執(zhí)法決心，期待游離于反壟斷監(jiān)管12年的互聯(lián)網(wǎng)巨頭們真正有所約束，預(yù)防和制止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，促進(jìn)線上經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。