李素艷

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

自2004 年黨的十六屆四中全會(huì)首次提出建立決策“糾錯(cuò)改正機(jī)制”以來(lái)，我們黨在決策糾錯(cuò)的體制機(jī)制和制度建設(shè)方面狠下功夫：黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建立“決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度”，從戰(zhàn)略層面把糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并在地方政府決策轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。黨的十八大提出“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”，把決策糾錯(cuò)制度建設(shè)納入到堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革的整體框架中。伴隨著法治政府、責(zé)任政府建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)，地方政府不斷加大以追責(zé)、問(wèn)責(zé)為重點(diǎn)的決策糾錯(cuò)工作力度，持續(xù)推動(dòng)決策糾錯(cuò)步入科學(xué)化、規(guī)范化、法治化發(fā)展軌道。

本文所稱“政府”是狹義上的政府，僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方政府是指中央政府以下的地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)，包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。本文所稱決策糾錯(cuò)是指對(duì)決策制定、選擇和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的違法、違規(guī)、違紀(jì)、錯(cuò)誤、失誤、過(guò)失、不當(dāng)、偏差、不正確或拖延等行為的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、糾正和問(wèn)責(zé)的過(guò)程。決策糾錯(cuò)其實(shí)也是一種決策監(jiān)督和錯(cuò)誤決策后的一種補(bǔ)救措施。決策糾錯(cuò)與決策錯(cuò)誤是相伴相生的，沒(méi)有決策錯(cuò)誤也就沒(méi)有決策糾錯(cuò)。但從社會(huì)視角來(lái)看，有時(shí)也不盡然——某些決策糾錯(cuò)是針對(duì)沿襲多年、業(yè)已形成或長(zhǎng)期有之的某一不當(dāng)社會(huì)現(xiàn)象而言的，像以某種從眾心理或行為所產(chǎn)生的違建亂建行為以及對(duì)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境形成實(shí)質(zhì)性破壞的某些陳規(guī)陋習(xí)等，沒(méi)有經(jīng)過(guò)地方政府決策議定的過(guò)程，但本著對(duì)歷史、對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的務(wù)實(shí)態(tài)度，或者站在生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)綠水青山等戰(zhàn)略高度，也要以地方政府決策糾錯(cuò)的方式加以解決。

對(duì)我國(guó)地方政府決策糾錯(cuò)的狀況，包括基本態(tài)勢(shì)、主要做法和特點(diǎn)進(jìn)行分析和判斷，目的在于為地方政府有針對(duì)性地完善決策糾錯(cuò)制度，倒逼地方政府不斷提高決策水平和效能。這既是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容和步驟，也是“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”[1]，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一、我國(guó)地方政府決策糾錯(cuò)的基本態(tài)勢(shì)

到目前為止，雖然沒(méi)有權(quán)威、科學(xué)、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，但從已掌握的大量數(shù)據(jù)資料上分析，地方政府決策糾錯(cuò)總體上呈現(xiàn)出由多到少、由升到降、由面到點(diǎn)、由整體到局部的減少趨勢(shì)和向好態(tài)勢(shì)。其中，決策錯(cuò)誤數(shù)量具有“多-多-少”的發(fā)展特征，決策糾錯(cuò)數(shù)量則體現(xiàn)為“少-多-少”的運(yùn)行軌跡，容錯(cuò)糾錯(cuò)數(shù)量呈漸次增加的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）決策錯(cuò)誤數(shù)量呈“多—多—少”發(fā)展態(tài)勢(shì)

從各?。▍^(qū)、市）地方政府決策的運(yùn)行軌跡看，新中國(guó)成立以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，尤其是“文化大革命”等特定歷史時(shí)期，由于受當(dāng)時(shí)政治氣候影響，加之政治決策主導(dǎo)一切、決定一切的決策模式，地方政府決策錯(cuò)誤較多，具有“數(shù)量多、范圍廣、多層次、寬領(lǐng)域”等發(fā)展特點(diǎn)。特別是因違反自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列的盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)行為，對(duì)地方政府的決策錯(cuò)誤起到了推波助瀾的作用。

即便是黨的十一屆三中全會(huì)后的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這種狀況在一定時(shí)間內(nèi)、一定條件下也未得到根本好轉(zhuǎn)，“政府決策失誤事件（特別是地方政府決策失誤事件）仍屢屢發(fā)生?！盵2]與前一個(gè)時(shí)期相比，這一時(shí)期的決策錯(cuò)誤以經(jīng)濟(jì)決策錯(cuò)誤為主。據(jù)世界銀行的估計(jì)，我國(guó)從“七·五”時(shí)期到“九·五”時(shí)期的短短十五年間，因決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失在“4000-5000億元”[3]。從國(guó)際上看，我國(guó)決策失誤率大體在30%左右，這要比西方發(fā)達(dá)國(guó)家高出25 個(gè)百分點(diǎn)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、投資決策及發(fā)展戰(zhàn)略決策等諸多領(lǐng)域。

進(jìn)入到21 世紀(jì)，這種狀況也沒(méi)有大改觀。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“建設(shè)法治政府”，但在向法治政府邁進(jìn)過(guò)程中，地方政府的決策一時(shí)難以適應(yīng)這種轉(zhuǎn)換，決策錯(cuò)誤仍時(shí)有發(fā)生。據(jù)國(guó)家審計(jì)署調(diào)查，2008 年度由于決策失誤、管理不善和違規(guī)操作等，造成損失和國(guó)有資產(chǎn)流失63.72 億元[4]。到2010 年，國(guó)家審計(jì)署結(jié)合審計(jì)數(shù)據(jù)分析，仍把決策程序違規(guī)等決策錯(cuò)誤行為放在問(wèn)題的首位，顯見問(wèn)題的嚴(yán)重性和解決問(wèn)題的艱巨性。

隨著決策科學(xué)化、規(guī)范化水平的提高，地方政府有違科學(xué)決策的行政行為理應(yīng)有所減少，或者從高點(diǎn)、高位呈現(xiàn)緩降、陡降甚至斷崖式下降趨勢(shì)，但近年來(lái)披露的數(shù)據(jù)顯示，地方政府決策錯(cuò)誤數(shù)量仍居高不下，也就是我們所說(shuō)的“多”上加“多”。究其原因，主要是從中央到地方開展的專項(xiàng)巡視巡查或督察（查）等形式多樣的主動(dòng)監(jiān)督行為，使地方政府的決策攤在陽(yáng)光下，讓更多的群眾監(jiān)督地方政府的決策行為，致使原本不想（不能）公開的地方政府決策錯(cuò)誤陸續(xù)被披露出來(lái)，進(jìn)而造成決策錯(cuò)誤數(shù)量較前有增無(wú)減，呈現(xiàn)出從高位運(yùn)行再到高點(diǎn)高位的運(yùn)行特點(diǎn)。

透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，特別是透過(guò)各?。▍^(qū)、市）的法治政府、責(zé)任政府建設(shè)步伐的加快和反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)的逐漸形成，加之近些年來(lái)查辦案件力度的不斷加大，震懾警示效應(yīng)開始顯現(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)“腦門決策”、“一把手”決策、不法決策等有違科學(xué)、民主和法治決策的行為得到有效遏制，地方政府決策錯(cuò)誤數(shù)量日漸減少，逐漸從高位運(yùn)行向低位緩降，呈現(xiàn)出由高向低的發(fā)展特點(diǎn)。

（二）決策糾錯(cuò)數(shù)量呈“少—多—少”發(fā)展態(tài)勢(shì)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，決策糾錯(cuò)除循著各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、組織人事、人大、“兩院”等制度渠道外，還增加了從中央到地方各級(jí)巡視、巡察機(jī)構(gòu)為代表的專項(xiàng)巡視巡察、國(guó)務(wù)院開展的全國(guó)性大督查、以中央環(huán)保部門牽頭開展的環(huán)保督察，此外還有扶貧開發(fā)督查、打黑除惡督查，等等。它們均采取自上而下的形式，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、主動(dòng)揭短亮丑，對(duì)巡視巡察或督查、督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)督促有關(guān)部門抓緊整改落實(shí)。通過(guò)追責(zé)問(wèn)責(zé)及時(shí)糾正錯(cuò)誤決策，及時(shí)體現(xiàn)決策糾錯(cuò)成果，具有常態(tài)化、專題化、機(jī)動(dòng)式等發(fā)展特征。

巡視、巡察或督察（查）初期，部分巡視、巡察或督察（查）機(jī)構(gòu)和人員，尤其是由部分市（地、州、盟）、縣（市、旗）主導(dǎo)的巡察，參與人員因思想認(rèn)識(shí)不到位，或礙于熟人情面或從本位主義出發(fā)，不敢真巡察或硬巡察，一定程度上存在蜻蜓點(diǎn)水、浮皮潦草，走形式、走過(guò)場(chǎng)等現(xiàn)象，致使巡察工作在各地開展得很不平衡，部分地區(qū)巡察糾錯(cuò)數(shù)量不是很多、質(zhì)量不是很高，這是造成部分地區(qū)巡視、巡察糾錯(cuò)效果不佳的重要原因。但隨著巡視、巡察或督察機(jī)構(gòu)加大執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力度，地方政府或部門決策錯(cuò)誤問(wèn)題逐漸披露出來(lái)，決策糾錯(cuò)數(shù)量自然呈遞增之勢(shì)。

從決策糾錯(cuò)的整個(gè)運(yùn)行軌跡來(lái)看，決策糾錯(cuò)啟動(dòng)之初，糾錯(cuò)數(shù)量多是從零或少量緩慢起步的，然后呈遞增之勢(shì)，并隨著決策糾錯(cuò)次數(shù)的增加、決策糾錯(cuò)力度的加大，糾錯(cuò)數(shù)量呈現(xiàn)正向增加的態(tài)勢(shì)。但隨著決策糾錯(cuò)體制機(jī)制的不斷完善，決策糾錯(cuò)形式更加具有靈活性、精準(zhǔn)性和針對(duì)性，決策糾錯(cuò)的震懾威力逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。決策糾錯(cuò)數(shù)量在達(dá)到相應(yīng)的頂點(diǎn)后，開始呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，體現(xiàn)出由少到多，再由多到少、由升到降、由面到點(diǎn)、逐步向好的發(fā)展特點(diǎn)，具有“少-多-少”的行為特征。

（三）容錯(cuò)糾錯(cuò)數(shù)量呈漸次增加態(tài)勢(shì)

決策糾錯(cuò)體制機(jī)制的建立、健全和完善，尤其是中央和各?。▍^(qū)、市）地方政府巡視、巡查或督察次數(shù)的增加、力度的加大、影響的擴(kuò)大，對(duì)地方政府各級(jí)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)行政是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。實(shí)踐中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部因非主觀故意造成的決策錯(cuò)誤進(jìn)而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，間接形成“多干不如少干、少干不如不干”“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”以及“不擔(dān)當(dāng)、不作為，觀望多、實(shí)干少，顧慮重、動(dòng)力弱”等消極思想和病態(tài)心理，對(duì)地方政府職責(zé)職權(quán)內(nèi)的決策或行政執(zhí)行產(chǎn)生能推則推、能拖則拖、能讓則讓現(xiàn)象，直接影響到地方政府的決策效率和水平，因此，如何從政策層面激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)作為顯得尤為迫切和重要。

2018 年6 月中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，各省（區(qū)、市）地方政府結(jié)合《意見》的精神，以“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)”[5]為準(zhǔn)則，相繼制定出臺(tái)了一系列與容錯(cuò)糾錯(cuò)相關(guān)聯(lián)的管理制度，以便對(duì)“真干想干、銳意進(jìn)取”的干部起到激勵(lì)保護(hù)作用。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2017 年到2019 年間，江蘇、湖南、黑龍江等15 個(gè)省市重點(diǎn)圍繞容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)出臺(tái)22 份文件。

伴隨著文件的出臺(tái)，一些地方政府也在不斷地進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)踐探索。江蘇泰州市自啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)以來(lái)，依照容錯(cuò)糾錯(cuò)的條款規(guī)定，通過(guò)個(gè)人申請(qǐng)、紀(jì)委調(diào)查核實(shí)、召開聽證會(huì)以及地方黨委集體研究等程序環(huán)節(jié)，做到“容能容的錯(cuò)”“免該免的責(zé)”，先后有6 批8 人被容錯(cuò)免責(zé)。張家港市針對(duì)地方干部圍繞干事創(chuàng)業(yè)制定的決策，建立“重大改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)備案機(jī)制、澄清保護(hù)機(jī)制”等容錯(cuò)免責(zé)配套機(jī)制，同步構(gòu)建集“防錯(cuò)、審錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)”為一體的全過(guò)程容免鏈條。云南省文山市通過(guò)啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)5 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15 名領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)對(duì)其出現(xiàn)失誤或偏差的背景、動(dòng)機(jī)、情節(jié)、性質(zhì)等進(jìn)行綜合考慮，認(rèn)定符合容錯(cuò)免責(zé)情形，故免予責(zé)任追究，從而有效激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。等等。

容錯(cuò)糾錯(cuò)的前提是地方政府的決策存在某種錯(cuò)誤，但這一類決策錯(cuò)誤在一定時(shí)間、一定條件或可預(yù)期時(shí)限內(nèi)是政策許可范圍內(nèi)的，也是可以通過(guò)決策糾錯(cuò)機(jī)制加以糾正的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，容錯(cuò)糾錯(cuò)作為決策錯(cuò)誤在可“容許”范圍內(nèi)的配套跟進(jìn)措施，容錯(cuò)數(shù)量當(dāng)呈漸次增加態(tài)勢(shì)。

二、我國(guó)地方政府決策糾錯(cuò)的主要做法和特點(diǎn)

通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)地方政府決策糾錯(cuò)的總體發(fā)展脈絡(luò)，尤其是對(duì)近些年來(lái)各級(jí)地方政府決策糾錯(cuò)案例的深度分析，我們認(rèn)為，決策糾錯(cuò)具有“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”和“多視角、立體化、全覆蓋”等特點(diǎn)，初步形成“縱向到底、橫向到邊、上下互動(dòng)、縱橫交錯(cuò)”的網(wǎng)格化決策糾錯(cuò)體系。

（一）點(diǎn)、線、面互促共糾

1.點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的決策糾錯(cuò)。抓主要矛盾或矛盾的主要方面是我們黨解決一切問(wèn)題的根本方法，決策糾錯(cuò)同樣要運(yùn)用類似的工作方法，最終起到以點(diǎn)帶面、教育一片的震懾作用，或者對(duì)地方政府的決策起到警示約束作用。通過(guò)自上而下的決策糾錯(cuò)，加之新聞媒體的輿論介入，進(jìn)一步規(guī)范地方各級(jí)政府的決策行為。在這方面，秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問(wèn)題，就是這樣一個(gè)在全國(guó)具有較大影響的決策糾錯(cuò)典型，也是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)決策糾錯(cuò)的絕佳范例。在習(xí)近平總書記做出6 次重要批示后，一場(chǎng)對(duì)全國(guó)具有指標(biāo)性震懾作用的決策糾錯(cuò)風(fēng)暴席卷整個(gè)西安市和陜西省。之后又有黑龍江牡丹江市的“曹園”事件、河北石家莊市的“削山造地建別墅”事件和邯鄲市曲周縣“袁府”違法占地、違規(guī)建設(shè)事件等陸續(xù)被媒體披露出來(lái)。此外，過(guò)往的重大案例還有像2003 年廣州的孫志剛事件、2008 年的河北“三鹿奶粉”三聚氰胺事件和同年發(fā)生在山西襄汾的特大潰壩事故，這些觸目驚心、影響巨大并引起上至中央、下至社會(huì)各界廣泛關(guān)注的重特大事件都與地方政府決策錯(cuò)誤有關(guān)，進(jìn)而適時(shí)啟動(dòng)決策糾錯(cuò)程序回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，一批政府官員隨后被究責(zé)問(wèn)責(zé)，這對(duì)地方政府科學(xué)決策、依法決策起到很好的震懾警示作用。這些看似孤立的個(gè)性事件都與地方政府的決策錯(cuò)誤有關(guān)。

2.點(diǎn)對(duì)線的決策糾錯(cuò)。十八大以來(lái)，我們黨相繼提出了把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局中，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作。為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記對(duì)國(guó)內(nèi)嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境事件非常關(guān)注，多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹牢責(zé)任意識(shí)。像高度關(guān)切西安境內(nèi)違建別墅問(wèn)題那樣，對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題多次作出重要批示，要求“抓緊解決突出問(wèn)題，抓好環(huán)境違法整治，推進(jìn)祁連山環(huán)境保護(hù)與修復(fù)?！盵6]以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為主線，由此掀起國(guó)內(nèi)最嚴(yán)環(huán)保決策糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴。在此前后，由中央環(huán)保督察組牽頭多次對(duì)全國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）進(jìn)行環(huán)保專項(xiàng)督察，初步實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察全覆蓋。除在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行督察外，黨中央還舉一反三，把督察范圍擴(kuò)大到扶貧開發(fā)、掃黑除惡等重點(diǎn)領(lǐng)域，充分運(yùn)用自中央到地方的督察形式，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尤其是涉及地方領(lǐng)導(dǎo)在決策方面存在的錯(cuò)誤問(wèn)題，這種以“生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)、打黑除惡”為主體核心，由點(diǎn)到線的工作方式對(duì)推進(jìn)地方政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化進(jìn)程無(wú)疑起到重要推動(dòng)作用。

3.點(diǎn)對(duì)面的決策糾錯(cuò)。決策糾錯(cuò)由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、點(diǎn)到線，又?jǐn)U展到點(diǎn)對(duì)面，做到地方政府有決策就有相應(yīng)的決策糾錯(cuò)跟進(jìn)機(jī)制，地方政府決策到哪里決策糾錯(cuò)就跟進(jìn)到哪里，地方政府決策到什么程度決策糾錯(cuò)就跟進(jìn)到什么程度，決策和決策糾錯(cuò)逐漸成為“利益共同體”和“命運(yùn)共同體”。在點(diǎn)對(duì)面的決策糾錯(cuò)過(guò)程中，最典型的是以中央巡視組為代表的在全國(guó)具有廣泛影響力的專項(xiàng)巡視。一次巡視以某幾個(gè)?。▍^(qū)、市）或以某幾所部屬院?；蚰硯讉€(gè)國(guó)企行業(yè)為條塊作為巡視點(diǎn)，幾年后全國(guó)所有省（區(qū)、市）實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。這種分期分批的巡視方式，具有點(diǎn)對(duì)面的行為特征和區(qū)塊式、條塊式的巡視特點(diǎn)。巡視期間，通過(guò)采取召開座談會(huì)、個(gè)別談話、調(diào)閱資料、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、來(lái)信來(lái)訪等多種方式，全方位了解和掌握被巡視對(duì)象黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等突出問(wèn)題，涉及地方黨委、政府決策的各個(gè)領(lǐng)域，包括重大事項(xiàng)決策、選人用人、工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題，幾乎覆蓋地方政府決策的方方面面?？梢哉f(shuō)，每一次巡視都有一批官員落馬，每一批落馬官員都不同程度地涉及決策錯(cuò)誤等事項(xiàng)。正因?yàn)辄c(diǎn)對(duì)面的決策糾錯(cuò)具有覆蓋面廣、上下貫通等特點(diǎn)，進(jìn)而在地方政府管轄范圍內(nèi)所產(chǎn)生的轟動(dòng)效應(yīng)和震懾效果是前所未有的，基本達(dá)到?jīng)Q策糾錯(cuò)的巡視目的。

（二）巡、察（查）、看多措并舉

黨的十八大之后，地方政府決策錯(cuò)誤成為巡視、巡查、督查、“回頭看”的重要內(nèi)容之一，決策糾錯(cuò)也成為巡視、巡查整改的重頭戲之一，習(xí)近平總書記對(duì)此多次作出重要指示。他指出，“向被巡視地區(qū)、單位反饋時(shí)，要直指問(wèn)題，一五一十把問(wèn)題抖摟出來(lái)，根本不要搞任何遮掩，責(zé)成其認(rèn)真整改?！盵7]此后又強(qiáng)調(diào)指出：“對(duì)巡視整改落實(shí)情況，要開展‘回頭看’，揪住不放；對(duì)敷衍整改、整改不力、拒不整改的，要抓住典型，嚴(yán)肅追責(zé)。”[8]顯見習(xí)近平總書記把查錯(cuò)和決策糾錯(cuò)在內(nèi)的巡視整改放在突出位置，強(qiáng)調(diào)要一以貫之地抓好整改落實(shí)。通過(guò)啟動(dòng)決策糾錯(cuò)程序，使部分問(wèn)題得到切實(shí)有效的解決，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行重大決策時(shí)能夠守住底線、不越紅線和筑牢防線。

從目前來(lái)看，由中紀(jì)委和中組部依照巡視制度的有關(guān)規(guī)定組織開展的專項(xiàng)巡視在全國(guó)?。▍^(qū)、市）較有影響力，其后是環(huán)保督察、安全生產(chǎn)督察、打黑除惡督查、扶貧開發(fā)督查以及相伴而生的“回頭看”等，還有各?。▍^(qū)、市）牽頭組織的專項(xiàng)巡視及由各市（地、州、盟）和縣（市、旗）開展的專題巡查。歸納起來(lái)有如下幾種形式。

1.巡視糾錯(cuò)。巡視糾錯(cuò)最初是由中紀(jì)委、中組部牽頭組織實(shí)施的，而后擴(kuò)展到?。▍^(qū)、市）層面，是針對(duì)地方政府層級(jí)最高、力度最大、震懾作用最顯著的監(jiān)督手段。作為黨中央或省（區(qū)、市）黨委派出的巡視機(jī)構(gòu)，巡視對(duì)象主要是被巡視地（省級(jí)、副省級(jí)城市）黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員以及人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人等，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)他們是否有違反政治紀(jì)律、政治規(guī)矩、廉潔紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等內(nèi)容，這些關(guān)聯(lián)事項(xiàng)看似與決策無(wú)關(guān)，但若摻雜個(gè)人主觀故意或跑粗跑偏，會(huì)直接影響到?jīng)Q策的正確性和公正性，進(jìn)而產(chǎn)生決策錯(cuò)誤。通過(guò)專項(xiàng)巡視，特別是借助“受理來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪，召開聽取意見座談會(huì)，個(gè)別談話，調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)資料，進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、問(wèn)卷調(diào)查，走訪調(diào)研”[9]等。

為增強(qiáng)巡視的主動(dòng)性、針對(duì)性和精準(zhǔn)性，增強(qiáng)巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的有效性，中央和各?。▍^(qū)、市）巡視機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改進(jìn)巡視的方式方法，從“常規(guī)為主”到“常專結(jié)合”再到“專項(xiàng)為主”，甚至采取“一托二”“一托三”及至“點(diǎn)穴式”“回訪式”“機(jī)動(dòng)式”等靈活機(jī)動(dòng)、板塊輪動(dòng)的巡視模式。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站提供的權(quán)威數(shù)據(jù)，自黨的十八大到2017 年4 月止，僅?。▍^(qū)、市）巡視就發(fā)現(xiàn)違反六項(xiàng)紀(jì)律方面的問(wèn)題有“14 萬(wàn)多個(gè)，領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題線索5.8 萬(wàn)余件”，共向被巡視地黨委提交“專題報(bào)告5427 份，向相關(guān)部門提交意見建議5729 條。”經(jīng)統(tǒng)計(jì)，對(duì)巡視組反饋的具體問(wèn)題“整改率達(dá)91.7%，”巡視反饋的問(wèn)題“整改率為88%?！盵10]可以說(shuō)，地方政府的某些決策錯(cuò)誤正是在巡視過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)在巡視組的監(jiān)督（督促）下得以整改或糾正。

2.督察（查）糾錯(cuò)。國(guó)務(wù)院開展的全國(guó)性大督查始于2014 年，到2019 年9 月已經(jīng)進(jìn)行了6 次。聚焦當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和改革發(fā)展中的突出問(wèn)題，積極抓好整改、落實(shí)，是國(guó)務(wù)院大督查的初衷所在。督查在決策糾錯(cuò)中的作用非常突出，它主要是通過(guò)諸如實(shí)地查看、聽取匯報(bào)、翻閱資料、詢問(wèn)答復(fù)、一對(duì)一訪談、小范圍座談、明察暗訪等各種方式發(fā)現(xiàn)決策落實(shí)等方面問(wèn)題（如“偏差”“走樣”“溫差”“落差”），并對(duì)發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題，約談負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任的負(fù)責(zé)同志，督促有關(guān)方面立行立改，確保整改落實(shí)到位，進(jìn)而推動(dòng)工作或任務(wù)完成的一種手段。一般來(lái)講，“決策延伸到哪里，督查工作就要跟進(jìn)到哪里”，即伴隨決策的制定、實(shí)施、調(diào)整和終結(jié)的始終，全程監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正、立即整改，事前出謀劃策，事中彌補(bǔ)漏洞，事后及時(shí)改正。

在國(guó)務(wù)院開展大督查的同時(shí)，各種專項(xiàng)督察（查）等也相繼展開。相較于巡視點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，全方位、立體化、層級(jí)化地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督察（查）則是單項(xiàng)地針對(duì)某一領(lǐng)域、某一主題開展工作的，比較典型的像我們比較熟悉的環(huán)保督察。中央環(huán)保督察組由國(guó)家環(huán)保部牽頭，中紀(jì)委、中組部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，代表黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)省(區(qū)、市)黨委和政府及有關(guān)部門開展環(huán)保督察。工作方式雖然與巡視大同小異，但由于“下沉督察”重點(diǎn)深入問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)取證核實(shí)，進(jìn)而能動(dòng)態(tài)了解基層一線環(huán)保的真實(shí)情況。考慮到環(huán)保督察在責(zé)任認(rèn)定上“實(shí)行黨政同責(zé)，由督企轉(zhuǎn)變?yōu)槎秸鼻摇岸讲旖Y(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)掛鉤”，使得環(huán)保督察更具威懾力。對(duì)收到的問(wèn)題及問(wèn)題線索尤其是涉及到?jīng)Q策錯(cuò)誤方面的問(wèn)題，要及時(shí)反饋給被督察地黨委政府抓緊糾正，還要依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅處理責(zé)任單位和責(zé)任人。

當(dāng)然，問(wèn)責(zé)追責(zé)的環(huán)保案例不完全是由決策錯(cuò)誤造成的，有些案例則是由部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、慢作為或亂作為造成的，但已發(fā)現(xiàn)的部分環(huán)保案件隱含著決策錯(cuò)誤的導(dǎo)入性因子，只是沒(méi)有做單獨(dú)統(tǒng)計(jì)罷了。除中央環(huán)保督察外，還有國(guó)務(wù)院的扶貧開發(fā)督查以及由國(guó)家煤炭安監(jiān)局牽頭組織的安全生產(chǎn)綜合督查，另外還有扶貧開發(fā)督查、打黑除惡督查等等，不一而論。各督察（查）組從不同行業(yè)、不同領(lǐng)域進(jìn)行督察（查），從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及其線索，并督促責(zé)任單位或責(zé)任部門抓緊糾錯(cuò)整改，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以問(wèn)責(zé)究責(zé)。就決策糾錯(cuò)而言，不但要查找在決策方面存在的問(wèn)題，而且要站在決策糾錯(cuò)的政治高度督促責(zé)任單位乃至責(zé)任人盡早糾正錯(cuò)誤，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重和整改不力的要約談當(dāng)?shù)刂饕?fù)責(zé)人。

3.“回頭看”糾錯(cuò)?！盎仡^看”作為巡視或督察的一把利劍，本質(zhì)上是一次再巡視或再督察，主要是基于“揪住問(wèn)題不放、狠抓整改落實(shí)”的巡視或督察結(jié)果考慮，在出其不意的情況下殺它個(gè)“回馬槍”，意在督促被巡視或被督察對(duì)象落實(shí)整改責(zé)任，讓巡視或督察成果真正落到實(shí)處，讓決策錯(cuò)誤得到及時(shí)有效地糾正。對(duì)于巡視（包括督察）“回頭看”，習(xí)近平總書記2015 年2 月強(qiáng)調(diào)，“要對(duì)省區(qū)市開展‘回頭看’，特別是對(duì)那些整改不力、查案不夠、震懾不大的地區(qū)，要優(yōu)先安排，決不能讓他們覺得巡視是‘一陣風(fēng)’。”[11]

無(wú)論是巡視“回頭看”還是督察“回頭看”都把決策糾錯(cuò)放在首位，把是否真整改真落實(shí)作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，把追責(zé)問(wèn)責(zé)作為決策糾錯(cuò)的重要手段，顯見巡視和督察“回頭看”在推動(dòng)決策糾錯(cuò)制度建設(shè)上的政治威力。

4.輿情糾錯(cuò)。輿情糾錯(cuò)主要是指發(fā)揮輿情的載體平臺(tái)作用，督促地方政府或相關(guān)部門關(guān)注涉及在地群眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題或公共事件，對(duì)涉及政府決策的重要民生事項(xiàng)等，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)行政程序抓緊調(diào)查處理，對(duì)決策錯(cuò)誤的抓緊糾錯(cuò)以回應(yīng)公眾關(guān)切。歸納輿情糾錯(cuò)的形式、類型和特點(diǎn)，主要有如下幾種：

第一，媒體關(guān)注推動(dòng)政府糾正決策錯(cuò)誤。輸入“輿情糾錯(cuò)”等關(guān)鍵詞，運(yùn)用搜索引擎等進(jìn)行深度搜索，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)這方面的糾錯(cuò)事例較多。其中，2018 年12 月28 日，大眾網(wǎng)-《大眾輿情參考》以“及時(shí)糾錯(cuò)、公開透明是修復(fù)公信力的良藥”為題，披露了一起發(fā)生在浙江省2018 年11 月的高考英語(yǔ)“加權(quán)賦分”事件。浙江省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì)，認(rèn)為“此次高考英語(yǔ)科目加權(quán)賦分是一起因決策嚴(yán)重錯(cuò)誤造成的重大責(zé)任事故。按照實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾、有什么錯(cuò)糾什么錯(cuò)的原則，省政府決定取消這次考試的加權(quán)賦分，恢復(fù)原始得分。”[12]可以說(shuō)，隨著新媒體和自媒體時(shí)代的到來(lái)，類似的輿情公眾事件數(shù)量將會(huì)越來(lái)越多，媒體發(fā)聲的頻率越來(lái)越密，關(guān)注的話題越來(lái)越多元。

第二，地方政府建立網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。近些年來(lái)，地方政府逐步認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)輿情在監(jiān)督自身決策、決策糾錯(cuò)方面所起的導(dǎo)向引領(lǐng)作用，部分省（區(qū)、市）政府加快建立網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。2016年以來(lái)，重慶市率先在國(guó)內(nèi)把網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策的前置程序，設(shè)立市網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，建立市級(jí)網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，組建評(píng)估專家咨詢委員會(huì)，從決策、政策、項(xiàng)目等方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)“利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)和權(quán)益保障”[13]等機(jī)制建設(shè)，努力防范和化解輿情風(fēng)險(xiǎn)。截止到2017 年1 月中旬為止，重慶市已對(duì)30 多項(xiàng)重大決策進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查，使負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情事件得到有效管控。

第三，設(shè)立重大項(xiàng)目輿評(píng)決策能力排行榜。隨著各省（區(qū)、市）大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目，部分項(xiàng)目因涉及百姓切身利益而引發(fā)廣泛關(guān)注，像四川什邡市鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東市造紙廠排污項(xiàng)目、浙江寧波市PX項(xiàng)目等引發(fā)多起群體環(huán)保抗議，當(dāng)然還有征地拆遷等領(lǐng)域的重大工程項(xiàng)目，對(duì)地方政府決策的公信力和科學(xué)性提出嚴(yán)重質(zhì)疑。2013 年以來(lái)，人民網(wǎng)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，不但設(shè)立輿情監(jiān)測(cè)室，而且推出重大項(xiàng)目輿評(píng)決策能力排行榜，從輿評(píng)層面對(duì)地方政府項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性、有效性提供輿情監(jiān)督，地方政府出現(xiàn)決策錯(cuò)誤的重大項(xiàng)目在輿情的高度關(guān)注下得到及時(shí)糾正。

5.常態(tài)糾錯(cuò)。這里所說(shuō)的常態(tài)糾錯(cuò)，主要是涵蓋人大、政協(xié)的提案議案，檢察院、法院受理的涉及地方政府行政行為的案件，信訪部門受理的與政府行政行為有關(guān)的來(lái)電、來(lái)信和來(lái)訪等投訴，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委以及派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢組受理的各種案件以及其它黨委政府部門受理的案件等，這些單位或部門常年承擔(dān)著來(lái)自社會(huì)各方面的信訪舉報(bào)、審判等職責(zé)，是基層群眾“下情上達(dá)”的重要渠道，一些因決策錯(cuò)誤所引發(fā)的群體事件或個(gè)案經(jīng)群眾舉報(bào)后引起政府及相關(guān)部門重視，通過(guò)啟動(dòng)調(diào)查程序并實(shí)施決策糾錯(cuò)行為，使一些社會(huì)關(guān)注度較高的案件或個(gè)案得到及時(shí)有效地處理。

（三）體制機(jī)制制度“三制”合一

體制機(jī)制制度三者之間既相互區(qū)別、又相互聯(lián)系，密不可分，在地方政府決策這個(gè)大的循環(huán)體系中具有保根本、保全局、保長(zhǎng)遠(yuǎn)的特點(diǎn)，加之“三制”合一的運(yùn)行特點(diǎn)，在推進(jìn)決策糾錯(cuò)科學(xué)化、體系化、規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

1.以建立順暢的管理體制推動(dòng)決策糾錯(cuò)。除傳統(tǒng)的以人大、紀(jì)檢監(jiān)察等為代表的決策糾錯(cuò)體制外，從中央到地方還建立了具有時(shí)代特征的新的管理體制，即自上而下設(shè)立的巡視機(jī)構(gòu)。2009 年，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》有關(guān)規(guī)定成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)分別由中紀(jì)委書記和中組部部長(zhǎng)擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)中央一級(jí)巡視工作，并向中央報(bào)告巡視工作。與此同時(shí)，黨中央在中央紀(jì)委還設(shè)立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，同步設(shè)立中央巡視組承擔(dān)巡視任務(wù)，目前共有15 個(gè)巡視組。比照中央巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，各?。▍^(qū)、市）配套建立健全黨委（黨組）負(fù)主體責(zé)任、巡視機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施、紀(jì)委監(jiān)委和組織人事部門等支持配合的巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)設(shè)立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室及巡視組，逐步構(gòu)建起輻射省（區(qū)、市）的巡視工作責(zé)任體系。按照中央辦公廳《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》要求，各市（地、州、盟）縣（市）黨委陸續(xù)設(shè)立巡察辦，推動(dòng)巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)向基層延伸，全方位打通決策糾錯(cuò)的“最后一里路”，初步形成上至中央下至縣市直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策糾錯(cuò)監(jiān)管體系。

2.以建立管用的約束制度推動(dòng)決策糾錯(cuò)。以2008年《國(guó)務(wù)院工作條例》為牽引和龍頭，各級(jí)地方政府結(jié)合各自實(shí)際相繼制定并修改完善了各自的“政府工作規(guī)則”，規(guī)則中一般都設(shè)有“實(shí)行科學(xué)民主決策”專章。同時(shí)，地方政府還先后建立了“科學(xué)民主決策制度”“重大決策程序規(guī)定和制度”“重大決策公眾參與程序規(guī)定”，等等。在這些工作規(guī)則、制度、規(guī)定中，有相當(dāng)一部分還明確提出了“完善糾錯(cuò)制度”“決策糾錯(cuò)機(jī)制”“修正決策”等內(nèi)容要求。2019 年9 月1 日施行的《重大決策程序暫行條例》更是以國(guó)務(wù)院令的形式，對(duì)科學(xué)民主依法決策的原則和程序內(nèi)容以及決策執(zhí)行和調(diào)整等都做了詳細(xì)規(guī)定。包括而不限于上述的這些規(guī)定從制度層面有力地推動(dòng)著決策糾錯(cuò)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制向縱深發(fā)展。

3.以建立活化的運(yùn)行機(jī)制推動(dòng)決策糾錯(cuò)。從決策糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)看，一方面，逐步完善決策糾錯(cuò)機(jī)制。地方政府較為普遍地建立了決策實(shí)施效果評(píng)估、決策跟蹤反饋和后評(píng)估機(jī)制度，希望借助抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、科學(xué)評(píng)估以及民意測(cè)驗(yàn)等多種跟蹤手段，從中了解社會(huì)各界對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程中的意見建議，以檢驗(yàn)決策行為是否正確，并在跟蹤問(wèn)效的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用后評(píng)估制度機(jī)制對(duì)決策進(jìn)行修正完善，以減少?zèng)Q策錯(cuò)誤帶來(lái)的損失。2004 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出要“建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度”，4 年后國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出要“建立重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)制度”。目前為止，絕大多數(shù)地方政府或在各自的“政府工作規(guī)則”中，或在“政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)定”中，都有決策后評(píng)價(jià)或跟蹤評(píng)估制度或與此相關(guān)的內(nèi)容或條款。另一方面，強(qiáng)化決策責(zé)任追究機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)代責(zé)任政府意義上的問(wèn)責(zé)始于2003 年的“非典”事件，此后，各地紛紛頒布問(wèn)責(zé)辦法。從頒布的等級(jí)看，有省級(jí)、市級(jí)、縣區(qū)級(jí)、單位級(jí)的，其中市一級(jí)相對(duì)較多。按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，各地方政府對(duì)擅自決策并造成嚴(yán)重后果的決策人或?qū)嵤┤?，普遍制定追?zé)問(wèn)責(zé)的管理規(guī)定，涉及超越法定權(quán)限、未做充分論證或深入調(diào)查研究以及對(duì)決策實(shí)施不力等幾種行為。