徐 巖

(淮陰工學(xué)院馬克思主義學(xué)院,江蘇淮安223003)

生態(tài)文明建設(shè)成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局的重要組成部分,這不僅是破解我國長期累積形成的復(fù)合型生態(tài)環(huán)境問題的根本之舉,更是從戰(zhàn)略高度凸顯了生態(tài)治理的緊迫性與重要性。2018年5月,習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)要加快建立健全“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”[1],不斷提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化成為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。所謂生態(tài)治理能力現(xiàn)代化,從根本上說就是“基于生態(tài)文明建設(shè)和推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要,通過多元治理主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以發(fā)揮他們的整體性功能,對生態(tài)環(huán)境問題進行規(guī)范化、法治化、程序化和立體化的全方位治理過程中所運用到的實踐能力,其最終目的是實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的高度契合以及切實地提高人民的生態(tài)幸福指數(shù)”[2]。處于新時代的江蘇,在建設(shè)“強富美高”新江蘇的進程中,江蘇面臨的最突出短板就是生態(tài)治理能力現(xiàn)代化水平不夠高,嚴重影響了新江蘇的建設(shè)成效。要把“強富美高”的美好藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實,江蘇就必須把推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化這一新的治理邏輯行動擺到至關(guān)重要的位置。

一、江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的已有經(jīng)驗

進入新時代后,江蘇根據(jù)目前的自然環(huán)境現(xiàn)狀,在具體的環(huán)境治理實踐中穩(wěn)步有序地探索生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的新方法,已成功積累了一些獨特的生態(tài)治理經(jīng)驗。

(一)實施打贏生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)體系——實施“1+3+7”生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)體系

南通市為助力建設(shè)“強富美高”新江蘇,專門設(shè)立了市打好污染防治攻堅戰(zhàn)指揮部辦公室,并全面構(gòu)建打好生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)的作戰(zhàn)指揮中樞和組織指揮體系。根據(jù)江蘇省委、省政府的部署與要求,南通市結(jié)合本市生態(tài)實際現(xiàn)狀確定“1+3+7”生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)體系,其中“1”是指出臺一個《實施意見》,“3”是指打好藍天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn),“7”是指打好柴油貨車污染治理、水源地保護、城鎮(zhèn)黑臭水體治理、長江保護修復(fù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、近岸海域污染防治、固體廢物污染防治七個攻堅戰(zhàn)[3]。

(二)創(chuàng)新提升生態(tài)治理質(zhì)量新做法——出臺“服務(wù)高質(zhì)量十條”

為增強生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展底色,以更好助力江蘇經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,省環(huán)保廳根據(jù)生態(tài)實際,不斷創(chuàng)新做法,于2018年8月6日出臺實施《全省環(huán)保系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》(簡稱“服務(wù)十條”)。“服務(wù)十條”主要圍繞打好生態(tài)治理攻堅戰(zhàn),著力提升本省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,由此制定全省排污權(quán)有償使用和交易實施細則、大力提升區(qū)域污染防治能力、優(yōu)化環(huán)境要素資源配置機制、建立環(huán)境應(yīng)急管控差別化執(zhí)行機制、完善促進企業(yè)提高治污水平的正向激勵機制等十個針對性與可操作性比較強的具體措施。此舉獲得生態(tài)環(huán)境部的強力點贊,并在2018年11月印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省環(huán)境保護廳〈關(guān)于印發(fā)全省環(huán)保系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知〉的函》,要求其他省市廳(局)在生態(tài)治理方面結(jié)合各自具體實際情況予以借鑒和參考[4]。

(三)加快補齊生態(tài)治理的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板——制定“環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年方案”

長期以來,江蘇環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后,其最為突出的問題就是廢棄物收集處置能力不足與運營監(jiān)管不到位,這極大制約了人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的強烈需求。為了使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施更好地支撐起打好生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)的艱巨任務(wù),2019年3月,江蘇省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施三年建設(shè)方案(2018—2020年)》(簡稱“方案”)?！胺桨浮眻猿謫栴}導(dǎo)向,以城鄉(xiāng)污水處理、工業(yè)廢水處理、垃圾處理、危險廢物利用處置、污泥處理處置及園區(qū)監(jiān)測監(jiān)控能力建設(shè)為重點,加快補齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板,促進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施增量、提質(zhì)、增效,全面提升全省生態(tài)環(huán)境治理能力[5]。

(四)創(chuàng)新生態(tài)治理監(jiān)控模式——出臺精準化的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)三年建設(shè)規(guī)劃”

環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控作為生態(tài)環(huán)境保護工作的重要耳目,是提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化水平的主要手段之一。為了實現(xiàn)生態(tài)治理能力的系統(tǒng)化、科學(xué)化、現(xiàn)代化與精準化,2019年3月,江蘇省政府辦公廳印發(fā)了《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)三年建設(shè)規(guī)劃(2018—2020)》。此項舉措意在通過加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè),提升生態(tài)環(huán)境信息采集、分析、利用能力,推動信息資源整合應(yīng)用,創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境精準化監(jiān)管模式,利用大數(shù)據(jù)增強綜合執(zhí)法的預(yù)見性和主動性,解決環(huán)境治理的信息不對稱問題,為增強生態(tài)治理能力提供強力支撐[6]。

(五)開展生態(tài)治理戰(zhàn)略合作——首次開創(chuàng)部省共建生態(tài)治理能力現(xiàn)代化試點省戰(zhàn)略合作

2019年3月15日,江蘇省人民政府與生態(tài)環(huán)境部成功簽署《生態(tài)環(huán)境部江蘇省人民政府共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省合作框架協(xié)議》。根據(jù)該框架協(xié)議,“雙方將以部省聯(lián)動、合作共建方式開展共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省戰(zhàn)略合作,具體包括完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系和政策體系、健全生態(tài)環(huán)境法治體系、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境社會行動體系、推進生態(tài)環(huán)境管理制度改革和生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等6個方面。”[7]就單個項目由部省共建而言,這在全國是首次。此次部省間的成功合作,江蘇在全國率先成功推出推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的“江蘇范式”,也為其他省份提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化水平提供有益借鑒。

二、江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的阻礙因素

(一)生態(tài)治理理念理解的低層次化,是阻礙江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的根本因素

捷克前總統(tǒng)瓦茨拉夫·哈維爾曾說過:“人們對未來災(zāi)難的預(yù)測是那么的關(guān)注,那些描寫明日危機的書是那么的暢銷,但在日常生活中我們卻極少重視這些威脅,這讓我們感到不可思議……什么才能改變當今文明的方向?我深信轉(zhuǎn)變?nèi)祟惖木窈土贾俏ㄒ坏倪x擇。發(fā)明新機器、創(chuàng)建新規(guī)定、設(shè)立新制度是不夠的。我們必須培育起一種新的認識來審視我們存在于地球的真正的目的,只有實現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)變,我們才能創(chuàng)建有利于地球的新行為模式和價值觀。”[8]141-142顯而易見,面對當前的生態(tài)危機,全人類是選擇生存還是毀滅首先取決于人類采取什么樣的理念去對待自然。理念是行動的先導(dǎo),一定的生態(tài)理念引領(lǐng)、指導(dǎo)一定的生態(tài)實踐。江蘇為了解決當前的生態(tài)治理問題,以便提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品來滿足江蘇人民對美好生活的需要,應(yīng)在全省大力宣傳綠色發(fā)展理念,這是引領(lǐng)、指導(dǎo)江蘇生態(tài)治理實踐的先進理念。雖然這一先進理念對江蘇實踐主體的生態(tài)治理行為具有持久的塑造作用,但它在當下絕大多數(shù)江蘇實踐主體的內(nèi)心還沒有真正地確立起來,部分政府干部、企事業(yè)單位人員、社會組織者以及普通民眾,對于生態(tài)治理的認知仍處于低層次化水平,把它簡單地等同于單純的保護周邊環(huán)境,而沒有從問題的根源—理念上體認到單純的環(huán)境保護理念已無法滿足當前生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。從政府而言,政府作為生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)者,理應(yīng)具有先進的生態(tài)治理理念,但由于受長期形成的行政文化傳統(tǒng)的影響,部分政府仍采用行政命令理念進行生態(tài)治理,這必然影響政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化進程。正如美國的阿歷克斯·英格爾斯所言:“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ),如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人,自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變,失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！盵9]從企事業(yè)單位來看,“企事業(yè)單位人員并沒有認識到生態(tài)環(huán)境治理和綠色發(fā)展要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綠色生產(chǎn)方式的調(diào)整,以達到整條產(chǎn)業(yè)鏈的綠色、清潔、生態(tài)化生產(chǎn)”[10]。從民眾而言,沒有認識到生態(tài)治理需要“公民在日常生活中重視個人生活方式和行為習(xí)慣的變革以踐行綠色生態(tài)的生活方式”[10]。可見,各主體對生態(tài)治理理念理解的低層次化,必然導(dǎo)致各主體既不能自覺地做出符合生態(tài)治理實情的行動,也無法實現(xiàn)生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化。

(二)地方政府缺失應(yīng)有的生態(tài)治理主體責(zé)任,是阻礙江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素

我國政府行政體制的上下隸屬性,決定了地方政府的“向上向下”雙重主體責(zé)任,向上要對上一級政府負責(zé),要服從、執(zhí)行上級政府的命令;向下要對下一級政府及其轄區(qū)內(nèi)的民眾負責(zé),這當中就包括負責(zé)向廣大民眾提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。因此,只有處理好各級政府間的上下級關(guān)系,才能夠“將權(quán)力更好地分化到基層和地方,增強地方的自主性,更好地發(fā)揮地方政府的功能,提高地方政府的工作效率,……將基層政府和下級政府能夠解決的問題都交由其進行治理”[11]136,唯有如此,才能確實有效地增強地方政府的治理主體責(zé)任感。進入新時代以來,江蘇狠抓生態(tài)治理工作,在完善相關(guān)機構(gòu)的治理職能、提高生態(tài)治理技術(shù)、健全生態(tài)治理相關(guān)制度等方面做了大量工作,但治理效果并不理想,環(huán)境污染事件時有發(fā)生。近十多年來,較大的環(huán)境污染事件有:2007年5月29日,無錫市城區(qū)的自來水水質(zhì)因太湖藍藻污染而無法正常飲用。2009年2月20日,鹽城市因當?shù)仄髽I(yè)偷排化工廢水,致使鹽城市斷水近67小時。2014年5月9日,靖江市飲用水源地取水口因排放危廢行為導(dǎo)致全市68萬人生產(chǎn)、生活受到影響[12]。相反,江蘇在生態(tài)治理方面也有成功的典型范例。有著百年煤炭開采歷史的煤城徐州賈汪,經(jīng)過系統(tǒng)的生態(tài)治理,潘安湖已從采煤塌陷地搖身變?yōu)轱L(fēng)景宜人的濕地公園,賈汪區(qū)也一舉成為全國采煤塌陷治理的樣板。這足以說明,一個地方生態(tài)治理成功與否的關(guān)鍵就在于地方政府能否真正承擔(dān)起生態(tài)治理的主體責(zé)任。

(三)地方政府服務(wù)生態(tài)發(fā)展的能力欠缺,是阻礙江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的核心因素

所謂政府服務(wù)生態(tài)發(fā)展的能力,就是政府以實現(xiàn)“經(jīng)濟效益—生態(tài)效益—社會效益”的一體化為目標,通過積極推進區(qū)域協(xié)同生態(tài)治理的方式來履行其服務(wù)生態(tài)發(fā)展的職能,能夠為全社會提供更多、更高品質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)的能力。這種能力包括生態(tài)公共產(chǎn)品的供給力、生態(tài)政策的決策力、生態(tài)政策的落實力、多元主體共治的協(xié)同力。地方政府作為人民群眾利益的代表者、維護者與落實者,必須發(fā)揮其服務(wù)生態(tài)發(fā)展的能力去創(chuàng)造更多高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品以滿足廣大民眾對美好生態(tài)的迫切需求。但是,有些地方政府生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)能力嚴重不足,他們非但不能給人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,反而進一步破壞原本就已經(jīng)非常脆弱的生態(tài)公共產(chǎn)品。如2018年4月19日央視《財經(jīng)半小時》以“連云港灌云縣多家化工企業(yè)排污 海水像醬油”為題報道了江蘇連云港灌云縣生態(tài)環(huán)境慘遭毀滅性破壞的事件。該新聞特別報道了臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)、灌河口的三個化工園區(qū)存在大量暗管排放污水問題以及一些化工固體廢料未經(jīng)任何處理就被直接埋入地下的令人觸目驚心的破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象。報道最后一針見血地指出,這些地方政府之所以敢冒著破壞環(huán)境的巨大風(fēng)險去引進高污染企業(yè)的根本原因就在于拉動經(jīng)濟增長[13]。這種只要經(jīng)濟增長而不要發(fā)展的“數(shù)字經(jīng)濟”現(xiàn)象,從根本上說明地方政府嚴重缺乏生態(tài)公共產(chǎn)品的供給力。有些地方政府進行政策決策時總是抱著經(jīng)濟政策優(yōu)先生態(tài)政策、經(jīng)濟利益高于生態(tài)利益的觀點,這就極易造成改善環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟的相互對立。政府的生態(tài)政策落實力是實現(xiàn)生態(tài)治理的有力保證,但目前政府部門中的一些生態(tài)治理機關(guān)因權(quán)責(zé)交叉重疊而形成“九龍治水”的局面,造成政策執(zhí)法的碎片化或真空化,嚴重阻礙了生態(tài)政策的具體落實。此外,政府還缺少多元主體共治的協(xié)同力。目前,政府在行政文化傳統(tǒng)慣性的影響下,在很大程度上仍青睞通過政府命令的強制方式進行生態(tài)治理,這樣容易引發(fā)政府部門與涉污企業(yè)及個人間的紛爭與對抗,難以形成政府、企業(yè)、個人的協(xié)同治理合力。

(四)地方政府法治生態(tài)治理能力不足,是阻礙江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要因素

進入生態(tài)文明新時代,建設(shè)一個“人—天—地”相互和諧的人居環(huán)境,環(huán)保法的建設(shè)已必不可少,因為法治能對政府公權(quán)力起到強有力的規(guī)范作用?！霸谡卫淼倪^程中,要堅持法律至上的精神,做到執(zhí)政過程中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究。其中有法可依是最根本的前提,這需要加快完善行政立法,不斷填補法律在行政中的空白,明確各級地方政府的職責(zé)和權(quán)限,不斷地修改不合時宜的法律,完善新的法律?！盵11]137而目前的現(xiàn)實狀況是,受我國整體環(huán)保法律法規(guī)起步晚的影響,江蘇在生態(tài)治理法律法規(guī)條例制定方面也存在著滯后性及不完善性等現(xiàn)實問題。首先,生態(tài)治理立法數(shù)量不足。江蘇作為經(jīng)濟發(fā)達省份,在發(fā)展早期階段,過于重視發(fā)展經(jīng)濟而忽視了相關(guān)生態(tài)治理法律法規(guī)的制定,立法數(shù)量明顯不足,已無法滿足當前復(fù)合型生態(tài)問題的現(xiàn)實治理需求。到目前為止,江蘇制定過的生態(tài)治理法律法規(guī)僅有《江蘇省環(huán)境保護條例》(1993年)、《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》(1998年)、《江蘇省湖泊保護條例》(2005年)、《江蘇省大氣污染防治條例》(2015年)。其次,生態(tài)治理立法范圍不夠全面。江蘇因工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快,生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的問題比較多、發(fā)生的領(lǐng)域也比較復(fù)雜,諸如大氣污染、水體污染、土壤污染、固體廢棄物及其帶來的復(fù)合型污染等。立法部門在生態(tài)治理立法時通常缺少一種整體觀,沒有運用山水林田湖草一體化的系統(tǒng)治理思路,在一些體小量大相關(guān)生態(tài)治理領(lǐng)域還缺少相關(guān)法律法規(guī)的約束,諸如居民生活污水排放、居民生活垃圾分類等還沒有相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定如何處理。再次,缺少跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的相關(guān)法律制度。目前,江蘇跨區(qū)域生態(tài)治理法律制度一片空白,僅有省際間的治理合作協(xié)議。如江蘇、安徽、山東、河南、湖北五省為全面推進《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》的實施,五省經(jīng)過協(xié)商,在統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,重點建設(shè)沿淮生態(tài)屏障、推進生態(tài)保護修復(fù)、加強環(huán)境污染綜合治理、共建跨區(qū)域環(huán)境保護機制等方面達成合作框架協(xié)議[14]。這種合作協(xié)議終究不是法律制度,它無法從法制層面解決跨區(qū)域生態(tài)治理問題,現(xiàn)實亟需政府在跨區(qū)域生態(tài)治理法律制度制定方面有所作為。

三、江蘇推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的路徑選擇

(一)治理主體要實現(xiàn)生態(tài)治理理念的現(xiàn)代化

治理主體的生態(tài)治理理念現(xiàn)代化是生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的中心樞紐,引領(lǐng)并指導(dǎo)治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。換言之,生態(tài)治理能力能否現(xiàn)代化,首先取決于能否有一個先進的生態(tài)治理理念做指導(dǎo)。由于“政府不僅在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位(通過強大公權(quán)力和強大的國有企業(yè)),在社會治理中也占據(jù)著支配地位?！盵15]196-197政府想要為人民群眾創(chuàng)造一個不一樣的未來,“我們就應(yīng)不拘小節(jié),開始著眼于我們身處的整個體制……怎樣才能做到整體轉(zhuǎn)變呢?……說到最后,唯有人心的轉(zhuǎn)變才能帶來真正的改變?！盵8]142所以,政府治理理念的現(xiàn)代化問題(即“人心的轉(zhuǎn)變”問題),是至關(guān)重要的。而現(xiàn)代化治理思維的形成是實現(xiàn)提升治理能力現(xiàn)代化的最艱巨一環(huán)。江蘇要實現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化,首先就要實現(xiàn)生態(tài)治理理念的現(xiàn)代化并形成現(xiàn)代化的治理思維。為此,第一,要堅持以綠色發(fā)展為核心的生態(tài)治理理念。綠色發(fā)展是最本色的治理理念,江蘇需從建設(shè)“美麗江蘇”視角去制定符合江蘇省情的生態(tài)治理規(guī)劃,要把制定好的規(guī)劃落到實處,就要求各治理主體必須在諳熟綠色發(fā)展理念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,深入踐行綠色生態(tài)治理理念。從政府層面而言,政府作為生態(tài)治理的主導(dǎo)力量,要宣傳好綠色發(fā)展生態(tài)治理理念,并將綠色發(fā)展生態(tài)治理理念融入到社會經(jīng)濟生活的各個方面,在全社會盡快形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)格局與低碳的生產(chǎn)生活方式。從企業(yè)層面而言,在現(xiàn)代社會,企業(yè)既是最基本的經(jīng)濟主體,也是最基本的社會治理主體?！半S著社會從國家分化出來和社會力量的增強,國家需要做的是承認社會力量涌現(xiàn)這一現(xiàn)實,尊重社會力量;不排斥社會力量在治理中的積極作用,允許社會力量參與治理?！盵15]197企業(yè)作為一種重要的社會力量,是生態(tài)治理的主要力量,其治理作用理應(yīng)得到國家的尊重與認可。企業(yè)要順應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展大趨勢,通過綠色技術(shù)革新促使生產(chǎn)模式和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)走向綠色化。從普通民眾層面而言,普通民眾作為生態(tài)治理的重要主體,要不斷提高自身素質(zhì),積極踐行綠色出行、低碳消費等綠色生活方式。第二,要堅持經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏理念。要想實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏,就要在實踐中徹底改變傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式,堅決摒棄“唯GDP經(jīng)濟決定論”的政績觀,采用發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的現(xiàn)代化治理思維方式,深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀。江蘇“作為全國的經(jīng)濟大省,卻是資源匱乏對外依賴程度高的資源小省。江蘇省從2006年起選擇15個城市、15個園區(qū)、100家企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟試點工作,……同時運用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟專項資金重點支持試點單位示范作用較強的項目實施,推動資源在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間以及產(chǎn)業(yè)之間循環(huán)高效利用。最終以占全國1.06%的國土面積創(chuàng)造了全國1/7的工業(yè)總產(chǎn)值、10.3%的 GDP”[16]。這充分說明,堅持經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏理念,也是實現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的不二選擇。

(二)地方政府生態(tài)治理主體責(zé)任的現(xiàn)代化

地方政府能否真正承擔(dān)起生態(tài)治理的主體責(zé)任是決定生態(tài)治理能力能否現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。地方政府是發(fā)展地方經(jīng)濟和生態(tài)治理的主導(dǎo)者,保持經(jīng)濟的穩(wěn)步增長與環(huán)境的逐步改善即表明政府確實擔(dān)負起了生態(tài)治理的主體責(zé)任。為更好地實現(xiàn)生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化,地方政府必須堅持以綠色發(fā)展為核心的生態(tài)治理理念為指導(dǎo),進一步增強生態(tài)治理主體的責(zé)任意識,盡快建成生態(tài)型政府。第一,要嚴格落實生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。對地方政府而言,如果不能完全弄清楚生態(tài)治理的現(xiàn)實意義,那么它既不能真正地承擔(dān)起生態(tài)治理的主體責(zé)任,也不能從根本上激發(fā)政府官員進行生態(tài)治理的積極性、主動性、能動性以及創(chuàng)造性。因此,要想推進生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化,必須要厘清并確定各部門彼此間的生態(tài)治理責(zé)任,克服因權(quán)責(zé)交叉所帶來的相互推諉扯皮現(xiàn)象。第二,在跨部門、跨區(qū)域間可大膽試驗聯(lián)防聯(lián)治的生態(tài)治理機制,以期整體提高地方各級政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化水平?！碍h(huán)境治理不搞單打一,堅持……區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治,充分發(fā)揮……區(qū)域流域的共治效應(yīng),推動形成改善環(huán)境質(zhì)量的整體效果?！盵15]274近年來,江蘇在認真貫徹落實長三角一體化的國家發(fā)展戰(zhàn)略過程中,為解決跨省生態(tài)治理問題,蘇州吳江與浙江毗鄰村創(chuàng)造性的設(shè)立了聯(lián)合河長和聯(lián)席會制度。江蘇還超前提出把信用制度引入生態(tài)治理領(lǐng)域,在國內(nèi)率先建立跨區(qū)域環(huán)保信用聯(lián)合獎懲模式。當前,聯(lián)防聯(lián)治經(jīng)驗已在江蘇吳江、上海青浦、浙江嘉善等長三角地區(qū)落地生根,這三地已成功簽署交界區(qū)域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機制協(xié)議,在護水治水上實現(xiàn)了一體化[17]。這是地方政府生態(tài)治理主體責(zé)任現(xiàn)代化的一種重要體現(xiàn)。

(三)地方政府服務(wù)生態(tài)發(fā)展能力的現(xiàn)代化

服務(wù)生態(tài)發(fā)展能力的現(xiàn)代化是地方政府生態(tài)治理能力提升的集中體現(xiàn),因此,當前地方政府實現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重點就是不斷增強自身服務(wù)生態(tài)發(fā)展的能力。首先,要增強生態(tài)公共產(chǎn)品的供給力。地方政府作為生態(tài)公共產(chǎn)品的主要供給者,增強其生態(tài)公共產(chǎn)品供給力主要是增強綠色服務(wù)力。政府增強綠色服務(wù)力就是通過“向大自然生生不息的生態(tài)循環(huán)去學(xué)習(xí),從新的生活方式與新的生產(chǎn)方式著手,透過創(chuàng)意的設(shè)計,不再有所謂的廢棄物。所有的產(chǎn)出(output),都是另一個流程的輸入(input)。因此資源不斷循環(huán),一個價值創(chuàng)造另一個價值,生生不息”[18],通過區(qū)域綠色發(fā)展戰(zhàn)略的布局與實施、綠色GDP政績制的建立與貫徹,以達到良好的生態(tài)治理效果;通過反復(fù)強化基層黨委政府作為綠色服務(wù)的主體角色,激勵多元主體由“經(jīng)濟人”升級為“生態(tài)人”,不斷提升政府的綠色服務(wù)能力[19]。其次,提升生態(tài)政策的決策力。政府具有的主要決策力之一就是“針對各種問題和矛盾,完善、改革、創(chuàng)設(shè)和制定特定制度機制和政策方針并且加以解決的能力”[20]85。生態(tài)政策的決策力要立足于為人民群眾創(chuàng)造一個最公平、最普惠的公共產(chǎn)品——美好的自然生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)決策時,政府要善于運用大數(shù)據(jù)思維,從而“達到治理目標定位準確、治理政策和治理方式以及手段更加符合客觀現(xiàn)實、治理進程和治理成效更加滿足社會期待的目的,實現(xiàn)政府決策的精準化,有效提升政府決策效率”[21]。在目前江蘇自然生態(tài)環(huán)境總體仍呈高污染、高風(fēng)險的情況下,地方政府在貫徹綠色理念過程中,要把決策重點放在生態(tài)風(fēng)險防范政策、綠色技術(shù)政策、綠色考核政策上。再次,加強生態(tài)政策的落實力。政府的落實力體現(xiàn)為執(zhí)行治理決策的能力,它“涉及準確把握決策目標和意圖,堅決實施決策的決心、信心和意志,明確執(zhí)行治理的難點和重點,運作、調(diào)動和配置資源的能力,把決策轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺行動以及因時因地執(zhí)行決策的權(quán)變能力”[20]85?！爸贫ǔ鲆粋€好文件,只是萬里長征走完了第一步,關(guān)鍵還在于落實文件。”[22]106當前,政策落實力是否到位,不僅直接反映治理能力現(xiàn)代化的真實水準,而且也直接影響生態(tài)治理的實際成效。因此,地方政府要增強政策落實主體對落實生態(tài)政策意義的理解力度,確保已經(jīng)出臺的各項生態(tài)政策得以順利落實。最后,提高多元主體共治的協(xié)同力。生態(tài)治理是一個系統(tǒng)工程,絕不是僅僅單靠一個政府部門就可以解決的,而要靠全社會所有的多元主體廣泛參與,才能有效推動和落實生態(tài)治理工作。生態(tài)“治理強調(diào)多元協(xié)同,從過去一個主體變?yōu)槎鄠€主體,從過去單向的從上到下管理變成各個方向協(xié)調(diào)的治理。”[23]“多元的治理主體和協(xié)同共治是國家治理的重要特點,這就要求政府在治理的過程中,增強溝通與協(xié)商,增強公民對國家治理過程的參與。”[11]137多元主體生態(tài)治理過程,其實就是多元主體共治的協(xié)作過程,在這一過程中,各社會治理主體要以全社會共建共治共享為價值導(dǎo)向,通過多種途徑全方位構(gòu)建起“政府(責(zé)任主體)—企業(yè)(主力軍)—社會組織及公眾(重要主體)”一體化的多元生態(tài)治理體系,以實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治的目的。

(四)地方政府法治生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化

法律是治國之重器,良法是善治之前提。生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化必須要有一套完善的生態(tài)法治體系作為保障。我國雖然已經(jīng)建立了國家和地方環(huán)境保護的標準體系,但是,“在社會轉(zhuǎn)型時期,受到各種復(fù)雜因素的影響,相關(guān)制度的虛置和扭曲執(zhí)行還比較普遍。這些紙面上的法,很難落地成為行動中的法。很多組織和個人的環(huán)境破壞行為得不到有效制止和懲處,有法不依、執(zhí)法不嚴問題還比較突出?！盵15]275故而在生態(tài)法治方面,“要完善立法規(guī)劃,突出立法重點,……提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性?！盵22]144為避免“公地悲劇”的重演,必須加強生態(tài)治理的法治化建設(shè)力度,盡快建立一套完整的環(huán)保法律制度,對“政府—企業(yè)—社會組織—公眾”等治理主體一律用法治方式進行規(guī)范化管理,建立一個由生態(tài)立法、生態(tài)執(zhí)法、生態(tài)司法、生態(tài)守法全領(lǐng)域、零漏洞的生態(tài)法治體系,全面提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的法治水平。當前,江蘇生態(tài)治理整體效果不佳的主要原因之一,就是各個治理主體沒有在現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)框架內(nèi)明晰各自的職責(zé)所在、權(quán)責(zé)關(guān)系以及歸根到底為誰服務(wù)的問題。要實現(xiàn)江蘇法治生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化,“就必須以法律的形式明確劃定治理主體的權(quán)責(zé),將法治思維方式作為生態(tài)治理的依據(jù),培育……社會治理主體的生態(tài)治理法治化意識,自覺以法治思維踐行生態(tài)治理活動,使法律意識、法律知識、法治思維、法治精神內(nèi)化為生態(tài)治理的精神動力,外顯為生態(tài)依法治理能力,形成法無授權(quán)不可為,法的界限不可逾越的生態(tài)治理法治化共識?！盵19]