劉啟夠

(福建水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 院士專家工作站，福建 永安 366000)

福建沙溪是閩江的正源，全長328 km，流域面積11 793 km2，占閩江流域總面積的19.33%左右，流經(jīng)三明市的寧化、清流、明溪、永安、三元、梅列和沙縣等重要縣市，是我國南方地區(qū)生態(tài)安全重要屏障和東南部地區(qū)重要水源涵養(yǎng)地、水土保持地，對保障福建省的水安全水生態(tài)具有極其重要的地位。

1 沙溪流域開展水環(huán)境綜合治理的背景

習(xí)總書記指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美環(huán)境需要?！盵1]2016年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(福建)實施方案》。《方案》指出“通過試驗區(qū)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，到2020年，主要水系水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)90%以上，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到86%以上。”[1]

河(湖)長制由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河(湖)長，依法落實地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，統(tǒng)籌解決水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等工作。2017年2月27日福建省委、省政府辦公廳印發(fā)《福建省全面推行河長制實施方案》[2]。省、市、縣、鄉(xiāng)四級全面建立由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長、河段長，同時招募河道專管員負(fù)責(zé)村級河道的日常巡查工作。從省到村五級架構(gòu)，實現(xiàn)河(段)長在全流域網(wǎng)格化覆蓋。流域水環(huán)境治理與保護(hù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及流域干支流、上下游、左右岸、不同行政區(qū)域。[3]全面推行河(湖)長制是完善水治理體系，保障水安全水生態(tài)的重大制度創(chuàng)新，是維護(hù)河湖健康生命、構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局的重要舉措，是落實綠色發(fā)展理念，推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的必然要求。[2]

2 沙溪流域水環(huán)境綜合治理探索

沙溪流域水環(huán)境綜合治理按照《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(福建)實施方案》和《福建省全面推行河長制實施方案》的部署要求，探索出一系列有力舉措[4]。

2.1 做好制度的頂層設(shè)計

2014年以來，福建省先后出臺了《福建省河長制實施方案》《福建省水資源條例》《關(guān)于開展萬里安全生態(tài)水系建設(shè)的實施意見》《福建省小流域及農(nóng)村水環(huán)境整治計劃(2016—2020年)》《關(guān)于開展綜合治水試驗縣建設(shè)的實施意見》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》《福建省重點流域生態(tài)保護(hù)補償辦法》《水電站生態(tài)泄流與監(jiān)控技術(shù)指導(dǎo)意見》和《福建省河長制規(guī)定》等一系列規(guī)章制度和指導(dǎo)性文件。沙溪流域所經(jīng)過的行政區(qū)也因地制宜地出臺適合本地河情、操作性強的河湖治理與保護(hù)的指導(dǎo)方案，以立法方式推動全流域水生態(tài)水環(huán)境綜合治理與保護(hù)。

2.2 示范引領(lǐng)創(chuàng)新機制

2.2.1 創(chuàng)新組織方式

由傳統(tǒng)的“單打獨斗”向“并肩戰(zhàn)斗”轉(zhuǎn)變。以縣級政府為責(zé)任主體,縣長擔(dān)任綜合治水領(lǐng)導(dǎo)小組組長,組織相關(guān)部門協(xié)同治水,打好綜合治水“組合拳”[4]。

2.2.2 創(chuàng)新立項方式

從傳統(tǒng)的“躺著等錢”向“公開競爭”轉(zhuǎn)變[4]。綜合治水試驗縣立項，由縣區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)上臺答辯、公開競爭,現(xiàn)場推介。水利廳評估小組根據(jù)“地方政府有干勁、綜合治水有需求、水利建設(shè)有基礎(chǔ)、改革創(chuàng)新有特色、河長管河有力度、資金投入有顯效“這六有”條件擇優(yōu)審定。通過公開競爭，沙溪流域所在的沙縣和建寧縣分別成為福建省首批和第二批綜合治水試驗縣。

2.2.3 創(chuàng)新投資方式

從傳統(tǒng)的“撒胡椒面”向“集中財力”轉(zhuǎn)變。[4]統(tǒng)籌整合相關(guān)部門的涉河涉水資金,發(fā)揮資金集中使用的規(guī)模效應(yīng),提高治水的綜合效益。

2.2.4 創(chuàng)新生態(tài)司法環(huán)保機制

福建省在全國率先設(shè)立檢察院派駐省、市、縣三級河長辦檢察聯(lián)絡(luò)室(員)，在公安局、檢察院、法院分別設(shè)立生態(tài)偵查大隊、生態(tài)檢察室和生態(tài)環(huán)境審判庭，行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)手，加大了涉河涉水違法行為的打擊力度。[5]沙縣、永安、明溪等5縣(市)依托森林公安隊伍為主要力量，從水利、國土等部門抽調(diào)人員，組建生態(tài)綜合執(zhí)法局，依法集中行使涉河涉水等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰權(quán)。

2.3 統(tǒng)籌規(guī)劃系統(tǒng)修復(fù)

山水林田湖草是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，是生命共同體。沙溪流域水環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計山水林田湖草各生態(tài)要素，從流域分段、分岸、分部門治理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流的全流域聯(lián)動治理，從單一的河道治理向全流域系統(tǒng)治理，從傳統(tǒng)的分散治水向綜合治水轉(zhuǎn)變。[4,6]

2018年閩江流域列入全國第二批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點。福建省建立以財政、生態(tài)環(huán)保、發(fā)改、自然資源主管部門牽頭，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等部門密切配合的生態(tài)綜合保護(hù)修復(fù)管理機制。閩江上游的沙溪流域結(jié)合本地實際，實施了生物多樣性保護(hù)、水土保持綜合治理等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，因地制宜打造生態(tài)清潔小流域。建起以水資源和生物多樣性為重點保護(hù)對象的沙溪龍頭國家濕地公園，以東牙溪、薯沙溪等地為重點的水源地保護(hù)工程，以沙溪流域明溪段國際候鳥遷徙通道保護(hù)和修復(fù)工程。

2.4 科技助力工程建設(shè)

按照《福建省安全生態(tài)水系建設(shè)指南》，將生態(tài)理念融入水利工程規(guī)劃設(shè)計、施工、運行管護(hù)的各環(huán)節(jié)，通過生態(tài)護(hù)岸、灘地保護(hù)與修復(fù)等措施對涉水工程進(jìn)行安全生態(tài)提升改造。在保障防洪安全基礎(chǔ)上，以保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，最大限度保留河湖原有地貌，恢復(fù)河流生態(tài)環(huán)境，讓流域重現(xiàn)生機,[6]立足生態(tài)文明建設(shè)，制定了《三明市農(nóng)村小水電生態(tài)治理三年行動計劃實施方案(2018—2020年)》。按照“一站一策”細(xì)化整改方案，采取水電站生態(tài)機組改造、安裝生態(tài)下泄流量在線監(jiān)控裝置、生態(tài)下泄流量核定、實行生態(tài)電價、老舊小水電站退出機制等措施，保證沙溪流域河湖有常年流動的水。經(jīng)統(tǒng)計，共完成465座水電站最小生態(tài)下泄流量設(shè)施的改造、75座水電站生態(tài)下泄流量在線監(jiān)控設(shè)施安裝工作和21座水電站的退出工作。截止到2019年底，因水電站導(dǎo)致的斷流問題基本解決。

同時，借助3S技術(shù)、無人機、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和綜合信息管理云平臺，構(gòu)建“智慧河長”信息管理平臺，進(jìn)行網(wǎng)格化流域水環(huán)境聯(lián)動管理模式，增設(shè)河道全球眼監(jiān)控探頭，無人機巡河等手段，對主要河道排污口、水電站生態(tài)下泄流量、斷面水質(zhì)進(jìn)行全天候?qū)崟r在線監(jiān)測和視頻監(jiān)控，為全流域搭起了一張看不見的保護(hù)網(wǎng)，實現(xiàn)了“條塊結(jié)合、一桿到底”新型河道管理格局，建立了“水利一張圖+遙感影像+巡查APP+無人機+問題整改督辦”為手段的河湖督查體系，打破數(shù)據(jù)壁壘、實現(xiàn)資源共享，[7]落實了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)。

2.5 全民參與流域資源保護(hù)

成立“高校青年護(hù)河衛(wèi)士隊”“百姓護(hù)河志愿服務(wù)隊”“黨員護(hù)河先鋒號”等各類民間護(hù)河自愿組織，發(fā)揮河道專管員、民間河長、黨員河長、企業(yè)河長、巾幗河長、“河小禹”等社會力量，全民參與流域水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等方面的監(jiān)督。各級河長辦開設(shè)了河湖長制宣傳專欄和微信公眾號，同時中央主流媒體和行業(yè)媒體在每年的“世界水日”“中國水周”期間，對各地河湖治理保護(hù)和河湖長制工作典型經(jīng)驗、做法進(jìn)行積極宣傳展示，在全社會營造關(guān)心支持河湖管理保護(hù)的良好氛圍，[7]推動“政府治水”向“全民治水”轉(zhuǎn)變，搭建起政府、社會組織、公眾等合力治水的聯(lián)動機制，打通河道管護(hù)“最后一公里”。

3 水環(huán)境綜合治理建設(shè)成效

沙溪流域開展水環(huán)境綜合治理以來，流域全境水環(huán)境持續(xù)改善，水質(zhì)優(yōu)良。主要河湖Ⅰ～Ⅲ類水比例和行政交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)到100%；飲用水水源水質(zhì)Ⅰ～Ⅱ類水比例100%，已完全消除劣V類水質(zhì)；流域三類17項生態(tài)績效目標(biāo)持續(xù)改善，全流域水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)。

2018年，福建省水利廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈沙縣創(chuàng)新生態(tài)綜合執(zhí)法機制做法與成效〉的通知》和《關(guān)于借鑒〈沙縣縣級流域河長履職工作制度〉實現(xiàn)河長制工作“從有名到有實”的通知》[4]，為全省各流域開展綜合治水提供經(jīng)驗借鑒。2019年9月，福建省政府頒布了《福建省河長制規(guī)定》[8]，將全面推行河長制過程中形成的設(shè)立河道專管員、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等好經(jīng)驗、好做法均被寫入了法規(guī)，河長制從改革實踐提升到了法規(guī)層面，增強了河湖管理保護(hù)監(jiān)管力度，[9-10]推動了“涉水事務(wù)由單打獨斗向群策群力、部門督導(dǎo)向共同督導(dǎo)、單一治理向整體治理”的轉(zhuǎn)變，破解了“九龍治水”難題。

4 結(jié)語

要從根源上破解流域水環(huán)境問題，永續(xù)保護(hù)好綠水青山，在“源頭管控、標(biāo)本兼治、兩手發(fā)力”方面還大有“水文章”可做。

(1)“污在水中，源在岸上，根在你我”，要在全社會倡導(dǎo)“簡單、自然、樸素、節(jié)能、減排”的生活方式，加大城鄉(xiāng)生活垃圾治理力度，實行史上最嚴(yán)格的垃圾分類制度和限塑令，要從源頭管控垃圾和污染源。國家制定專項扶植政策和激勵機制，鼓勵企業(yè)生產(chǎn)可在生物環(huán)境下自行分解、對人和環(huán)境都無毒害的環(huán)保包裝替代塑料包裝。

(2)既要用制度、科技治理好流域水環(huán)境，更要探索“海綿城市和生態(tài)海綿流域”這一貼近自然的低影響開發(fā)建設(shè)方式。既要落實河長制、小水電退出機制等治標(biāo)方法，更要探索“生態(tài)水利+精準(zhǔn)扶貧”模式，將產(chǎn)業(yè)扶貧資金量化折股投入電站增效擴容改造工程。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與扶貧攻堅、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相融合，探索產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展之路，實現(xiàn)沙溪流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。

(3)探索建立福建省生態(tài)補償型水權(quán)交易市場。按照“水質(zhì)優(yōu)先，獎懲分明”的原則，落實流域縱向生態(tài)補償機制，使得流域上游地區(qū)“有動力也有壓力”保護(hù)好本區(qū)域河段的水生態(tài)環(huán)境，借市場之手調(diào)動流域上下游地區(qū)參與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的積極性，將市場之手和政府之手結(jié)合起來，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的水環(huán)境治理體系。