李夢雅

新時期的國土空間規(guī)劃功能和價值更加突出，政府部門應(yīng)當(dāng)對其有新的理解和認(rèn)識，并不斷根據(jù)新時代的規(guī)劃需求，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和完善，這樣才能使整個社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。本文簡要分析了國土空間規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)，探究了新時期國土空間規(guī)劃在宏觀角度、橫向角度以及縱向角度所存在的問題，根據(jù)實際存在的問題，從健全國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)、完善國土空間規(guī)劃體系以及創(chuàng)新國土空間規(guī)劃行政體系等角度提出了相關(guān)發(fā)展建議，以期對業(yè)內(nèi)相關(guān)人士起到借鑒作用。

國土空間規(guī)劃與城市用地規(guī)劃、土地發(fā)展規(guī)劃等土地規(guī)劃行為存在較大差異性，并不是單純的內(nèi)容拓寬或者橫向延伸等規(guī)劃行為。從整體角度來看，土地空間規(guī)劃更傾向于“區(qū)域整體性規(guī)劃”，是站在整體的角度對各個局部地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，但這種局部規(guī)劃并不是單一或者獨立進(jìn)行的，需要各個局部地區(qū)之間產(chǎn)生良好呼應(yīng)和關(guān)聯(lián)，形成具有比較顯著區(qū)域聯(lián)系性特征的整體國土空間資源規(guī)劃。

一、國土空間規(guī)劃概述

土地空間規(guī)劃涉及的內(nèi)容比較多，所有的土地空間規(guī)劃行為都必須建立在詳細(xì)、全面的自然資源評價的基礎(chǔ)上，這是規(guī)劃的本源所在。需要充分考慮到國土空間在不斷發(fā)展和演變過程中的實際情況，應(yīng)當(dāng)注意到國土空間所具有的動態(tài)變化屬性，要站在實現(xiàn)全局發(fā)展戰(zhàn)略的視角下，并以此為國土空間規(guī)劃的核心要素，這樣才能使國土空間規(guī)劃更具科學(xué)性和合理性。同時要確立以提高國土空間利用效率以及優(yōu)化國土空間框架為核心的行土地空間規(guī)劃基本目標(biāo)，進(jìn)行詳細(xì)、全面的國土資源配置，科學(xué)合理的國土空間布局以及國土空間開發(fā)秩序。

進(jìn)行國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有比較精準(zhǔn)的目標(biāo)，要能夠通過國土空間規(guī)劃較好的解決和處理國土空間資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間存在的矛盾關(guān)系，使國土空間資源能夠在合理管控的同時，發(fā)揮出價值最大化。而且還需要以此為基礎(chǔ)，對城市整體建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在城鄉(xiāng)發(fā)展布局中的價值，使城鄉(xiāng)空間可以協(xié)調(diào)發(fā)展，并且使公共設(shè)施以及其它市政設(shè)施能夠與國土空間資源實現(xiàn)高度融合。國土空間規(guī)劃并不是盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者人口配置，同時也要實現(xiàn)社會資源、自然資源以及自然生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)國土空間的統(tǒng)籌發(fā)展。并且能夠有效防止出現(xiàn)國土空間過度開發(fā)和不合理利用，實現(xiàn)國土空間區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及全局的綠色可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

二、國土空間規(guī)劃存在的問題

1.宏觀角度存在的問題

首先，相關(guān)的法律法規(guī)存在不夠完善，有待健全的問題。雖然我國政府職能部門已經(jīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃情況制定出來相應(yīng)的法律法規(guī)，也已經(jīng)出臺了相應(yīng)的法律文件，但從整體上來看，整個法律體系都存在有待完善的現(xiàn)實問題。由于缺少主體法律法規(guī)作為支撐，在一些國土空間規(guī)劃中存在配套法律內(nèi)容籠統(tǒng)情況，立法存在較為明顯的滯后性和延緩性問題，一些法律內(nèi)容存在可操作性偏低，靈活性不強(qiáng)等情況。由于法律內(nèi)容不夠健全、運行體制不夠完善，造成很多國土空間規(guī)劃行為需要政府部門的全力支持才能得以實現(xiàn)，浪費了較多政府行政資源；其次，從目前我國的國土空間規(guī)劃中來看，由于相關(guān)法律不夠完善，部分地區(qū)仍然存在“先發(fā)展、后治理”的錯誤規(guī)劃路徑，將追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要務(wù)，使發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境之間的矛盾被激化，這樣不僅延緩了整體發(fā)展，同時也造成生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境時出現(xiàn)了失衡；另外，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，缺少民主性元素，社會公眾的參與度明顯不足，這就很容易限制了國土空間規(guī)劃的視角寬度。

2.橫向角度存在的問題

首先，部分職能部門的職能不夠清晰、明確，很多工作沒有辦法落實到位，出現(xiàn)這種情況的主要因素是由于國土空間規(guī)劃的綜合性規(guī)劃缺位。多個橫向部門出現(xiàn)職能沖突、職能不清晰等問題，各部門的職能既存在相互制約，同時也存在互相沖突的情況，最終造成了國土空間規(guī)劃運行體系的混亂，嚴(yán)重限制了各類規(guī)劃的實際效果和合理性；其次，目前的國土空間規(guī)劃存在缺少統(tǒng)一編制和運行規(guī)范，這樣就造成各部門之間的交流效率偏低，信息的交互不夠及時完整，各個職能部門都以自我為中心，例如環(huán)保部門以保護(hù)環(huán)境為核心、城市建設(shè)部門以推動城市建設(shè)為核心，最終造成規(guī)劃編制出現(xiàn)過度傾斜，在整體角度缺乏統(tǒng)一性，比如規(guī)劃期限不統(tǒng)一、用地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。而且重復(fù)規(guī)劃、編制脫節(jié)、規(guī)劃沖突等問題也比較明顯，這樣就會給編制工作帶來較大阻礙，也給國土空間規(guī)劃的順利實施產(chǎn)生了較為明顯的負(fù)面影響，同時也造成了較為明顯的資源浪費。

3.縱向角度存在的問題

首先，在國土空間規(guī)劃中存在城市建設(shè)用地侵占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及綠色生態(tài)濕地等情況，這樣就造成農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保濕地的保有量嚴(yán)重不足，其主要因素是由于缺少統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃目光，再加上土地資源在城市建設(shè)中存在工序不平衡的問題；其次，國土空間規(guī)劃存在比較明顯的形式主義，很多規(guī)劃都忽視了民生因素，過度追求經(jīng)濟(jì)增長，比如在環(huán)保、公共服務(wù)、園林綠化等方面的重視度不足。很多規(guī)劃都存在不平衡問題，普遍向經(jīng)濟(jì)層面傾斜，而民生比重偏低，甚至部分規(guī)劃在完成不久就面臨著重新調(diào)整，浪費了大量資源，也暴露出規(guī)劃理念的不先進(jìn)，缺乏時代感的現(xiàn)狀。

三、新時期國土空間規(guī)劃問題的建議分析

1.健全相關(guān)法律法規(guī)，做好立法相關(guān)工作

對于新時期的國土空間規(guī)劃來說，要想科學(xué)高效開展相關(guān)規(guī)劃工作，必須要有完善的法律法規(guī)作為基石，對相關(guān)規(guī)劃工作進(jìn)行全面監(jiān)督與管控。要確立國土空間規(guī)劃在法律體系中所處的關(guān)鍵地位，根據(jù)新時期的國土空間規(guī)劃工作內(nèi)容，不斷健全相對應(yīng)的法律內(nèi)容和條例條款，形成具有統(tǒng)領(lǐng)全局能力的完善法律體系，無論是在橫向角度還是在縱向角度，能夠讓法律充分發(fā)揮出應(yīng)有的權(quán)限劃分、法律責(zé)任劃分等功能，這樣還能從側(cè)面突出國土空間規(guī)劃的重要價值。在健全的法律體系中，無論是對國土空間規(guī)劃相關(guān)部門還是相關(guān)個人來說，完善的法律法規(guī)都能給規(guī)劃工作產(chǎn)生較大的合力，并對相關(guān)部門和人員實現(xiàn)監(jiān)督與約束作用，避免出現(xiàn)違反制度的行為，讓國土空間規(guī)劃在法律層面更具嚴(yán)謹(jǐn)性。

2.健全國土空間規(guī)劃體系

對于新時期的國土空間規(guī)劃來說，規(guī)劃工作變得更加繁瑣，涉及的內(nèi)容和需要考慮的層面更多，這就需要健全的國土空間規(guī)劃體系，以此為基礎(chǔ)來推動相關(guān)規(guī)劃工作。通過健全的國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)在縱向和橫向都具備較強(qiáng)的銜接和協(xié)調(diào)效果，對國土空間規(guī)劃可以起到引導(dǎo)和指向性功能。通過國土空間規(guī)劃體系，可以使相關(guān)規(guī)劃工作更具層次性，符合政府部門的文件規(guī)定和法律法規(guī)，并且具有較為突出的統(tǒng)一性，頂層、中層和基層的國土空間規(guī)劃更加清晰明確。

對于國土空間規(guī)劃來說，在健全的規(guī)劃體系中，使各個層級的規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃目標(biāo)更加清晰，更富指導(dǎo)性作用。以上層的國家和省、直轄市等層級的空間規(guī)劃體系來說，需要具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和戰(zhàn)略性，應(yīng)當(dāng)站在宏觀的角度進(jìn)行規(guī)劃，這樣才能使國土空間規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容更加明確。對于下層的各個行政單位來說，要充分結(jié)合上層機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，在合理的范圍內(nèi)，打造具有當(dāng)?shù)厝宋奶厣膰量臻g規(guī)劃，對各個基層的國土空間規(guī)劃進(jìn)行正確干預(yù)和引導(dǎo)。這樣能夠使各個層級的規(guī)劃都具備較強(qiáng)目標(biāo)導(dǎo)向，無論從法律層面來看還是從規(guī)劃體系層面來看，都有著顯著的統(tǒng)一性。

此外，在新時期的國土空間規(guī)劃體系中，還需要能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境以及區(qū)域農(nóng)林產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足基本的“三規(guī)合一”規(guī)劃要求和規(guī)劃目標(biāo)。這就需要職能部門先明確“三規(guī)”的界限，這樣才能使國土空間規(guī)劃可以在實際工作中做到不越界、不碰線，同時依據(jù)完善的法律法規(guī)和體系制度，對破壞“三規(guī)合一”的部門機(jī)構(gòu)或者個人，采取嚴(yán)厲的處罰措施，讓國土空間規(guī)劃可以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.創(chuàng)新國土空間規(guī)劃行政體系

在新時期的國土空間規(guī)劃工作中來看，必須要對現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃行政體系進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能使規(guī)劃工作的層次感更清晰。從“三規(guī)合一”的角度入手，加強(qiáng)各個職能部門之間的相互交流溝通的效果，創(chuàng)建具有時代特征的行政體系平臺或者交流系統(tǒng)，這樣能夠積極處理具體規(guī)劃工作中暴露出來的矛盾問題，還能夠避免重新或者單獨成立行政機(jī)構(gòu)后帶來的行政資源浪費、行政體系臃腫等問題。此外，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，還需要充分聽取社會群眾的看法和建議，這樣可以讓群眾也參與到規(guī)劃工作中，突出國土空間規(guī)劃中的民生性和全面性，讓群眾更加信任、認(rèn)同并積極助力國土空間規(guī)劃順利進(jìn)行。

四、結(jié)語

在新時期的國土空間規(guī)劃中，需要考慮的內(nèi)容更多，層面更豐富，這就給規(guī)劃工作提出了新的要求。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)確保國土空間規(guī)劃體系、法律法規(guī)等方面的先進(jìn)性，要符合時代發(fā)展基本趨勢，不斷對規(guī)劃體系和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。