長江大保護背景下兩湖地區(qū)農村生態(tài)水系建設實踐經驗分析

付意成，陳紹金，趙進勇，彭文啟

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.湖南省水利廳，410007，長沙）

近年， 長江流域水資源開發(fā)利用工作取得顯著成效， 對流域內經濟社會發(fā)展起到重要的推動作用， 但區(qū)域水資源短缺、 水環(huán)境惡化和水生態(tài)系統(tǒng)功能退化等問題仍十分突出。 農村水系環(huán)境質量好壞是反映農村生態(tài)友好型發(fā)展策略順利實施與否的重要“晴雨表”。 治理并保護好農村水系生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)生態(tài)文明建設總體目標的重要內容， 也是實現(xiàn)農業(yè)農村綠色發(fā)展、提升農業(yè)供給質量的必經之路。

一、兩湖地區(qū)概況

湖南省位于我國中部、長江中游，全省河網密布，水系發(fā)達。 湖南是傳統(tǒng)農業(yè)大省，水利基礎設施多服務于農村生產生活，但隨著工農業(yè)建設的發(fā)展，農村河道、塘壩嚴重淤積和水環(huán)境惡化問題已經成為制約區(qū)域經濟社會快速發(fā)展的“瓶頸”；河道水域存在的岸坡坍塌、河道淤積、水質惡化、岸線占用等問題亟待解決。

湖北省地處我國中部，是中部崛起的重要戰(zhàn)略支點， 境內江河縱橫，湖泊眾多，有“洪水走廊”“千湖之省”之稱，區(qū)位、地貌與氣候的特殊性決定了湖北水生態(tài)問題突出，水生態(tài)環(huán)境在全國極具代表性。 隨著湖北省農村經濟的快速發(fā)展，水域面積減小、連通性減弱、污染負荷增加、水生態(tài)環(huán)境惡化已成為制約 “美麗鄉(xiāng)村”建設的突出問題。 此外，城鎮(zhèn)化進程快速推進階段給水資源綠色開發(fā)、水環(huán)境長效保護帶來較大挑戰(zhàn)，水安全問題較為嚴峻和典型。

二、湖南省農村生態(tài)水系建設經驗

湖南省農村生態(tài)水系建設堅持整片推進、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工程與非工程措施綜合推進的原則，以美麗河湖建設為目標，以河長制為抓手，在重點河湖生態(tài)水系建設方面，實施江河湖庫水系連通項目， 著力構建人水和諧、城鄉(xiāng)發(fā)展、碧水青山、河暢水美的水生態(tài)格局；在農村生態(tài)水系建設方面，以山塘溝渠清淤、農村河湖水系連通為工程措施重點，突出生態(tài)建設理念，加強農村河流水環(huán)境治理。

1.打造湖庫生態(tài)水網連通體系

依托“一湖三山四水”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和“一核三極四帶多點”主體功能定位，在全省水生態(tài)文明城市試點、“兩型”社會建設區(qū)、生態(tài)文明先行示范區(qū)、環(huán)洞庭湖區(qū)、扶貧攻堅區(qū)等重點區(qū)域，依據(jù)“分區(qū)、分類、分期”治理原則系統(tǒng)治理。

以江河湖庫水系連通項目建設為抓手，著力構建“格局合理、功能完備，蓄泄兼籌、引排得當，多源互補、豐枯調劑，水流通暢、環(huán)境優(yōu)美”的江河湖庫連通體系， 從源頭上扭轉水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。 將有條件的河流和水域連接起來，形成活水；對枯水期長期斷流的河流，適當建設壅水堰，提高水資源利用率，改善水質和水生態(tài)環(huán)境。 2015—2017 年，湖南省共開展江河湖庫水系連通中央補助項目9 個，總投資達11.78 億元， 年新增供水量2.45 億m3，補充生態(tài)水量1.43 億m3，建設生態(tài)護岸84.61 km， 增加水面面積195 hm2，新增濕地面積7378 hm2。

2.生態(tài)水利工程建設成效初顯

對農村山溪、山塘、河坎等水系脈絡和傳統(tǒng)水庫、灌區(qū)、堤防工程建設的生態(tài)問題及影響進行分析， 針對性地提出相應的生態(tài)指標， 綜合建立研究水生態(tài)工程評價標準及體系。 長沙市采取水土保持、清淤疏浚、景觀綠化等綜合措施， 對靳江河流域進行綜合治理，使其成為一條綠色生態(tài)走廊。

建立科學統(tǒng)一的小型農田水利工程標準體系，打造“山、水、田、林、路”和諧統(tǒng)一的生態(tài)農村。 通過小型農田水利工程建設，在改善和優(yōu)化農田灌溉排水條件的同時，構建基本農田的生態(tài)體系，保護農田各類動植物的生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性。

湖南省自2015 年起開始實施洞庭湖區(qū)溝渠塘壩清淤增蓄專項行動，將其作為洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)水環(huán)境綜合治理五大專項行動之一。 通過實施湖區(qū)溝渠疏浚和重點堰塘清淤，著力解決溝渠淤塞、排灌不暢、水環(huán)境惡化等突出問題，恢復溝渠連通性能和堰塘蓄水能力，構建旱能灌、澇能排、 水清岸綠的溝渠塘壩生態(tài)活水網。 截至2018 年年底，基本解決了洞庭湖區(qū)溝渠嚴重淤塞的問題，提高了溝渠的連通性和灌溉、 調蓄功能，有效修復了水網生態(tài)環(huán)境。

3.河湖生態(tài)環(huán)境綠色整治持續(xù)推進

充分借力全面推行河長制湖長制、推動長江經濟帶發(fā)展、環(huán)保督察等平臺和抓手，積極推進河湖生態(tài)環(huán)境的綠色整治工作。 為切實抓好湘資沅澧“四水”上游環(huán)境治理，減少輸入性污染，為洞庭湖環(huán)境治理騰出容量、減輕負荷，構建上下聯(lián)動、流域共治的治理機制，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《統(tǒng)籌推進“一湖四水”生態(tài)環(huán)境綜合整治總體方案（2018—2020年）》。 啟動實施洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項整治三年行動計劃，強力推動中央環(huán)保督察反饋問題整改，建立了五級河長湖長責任體系，促進了全省河湖面貌改善、水質提升。 郴州市開展駱仙湖環(huán)境綜合治理，構建“河湖互補”的城市水網，著力打造“青山為屏、河流為脈、山環(huán)水繞、城水相依、林水相親、水綠相映”的城鄉(xiāng)山水格局。

農村生活污水水量、水質差異較大，不利于集中收集。 各地引導群眾自治自管，將河長制有關要求納入村規(guī)民約，著力糾正亂扔垃圾、亂排污水等陋習，營造全社會關心愛護河流的良好氛圍。 長沙市開慧鎮(zhèn)將河道治理與環(huán)境污染源頭防控有機結合，工程措施、生態(tài)措施并舉，探索出一條“水土流失、 農田農業(yè)面源污染和養(yǎng)殖點源污染綜合治理”的生態(tài)清潔型小流域建設新途徑。 雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)大力發(fā)展“豬（雞）—沼—果（菜）—豬（雞）”循環(huán)經濟模式，生態(tài)種植園模式為治理規(guī)?；B(yǎng)殖的糞便和廢水處理提供了經驗參考。

4.多措施并舉有效實現(xiàn)污染負荷源頭控制

為保護湖區(qū)水質，規(guī)定禁養(yǎng)區(qū)水域不得投肥養(yǎng)殖水產；限養(yǎng)區(qū)應提高餌料和藥品利用率， 減少投餌和用藥量；通過種植水生植物、撒播光合細菌，吸收降解轉化水中氮磷和有機污染物。 積極推廣工業(yè)向發(fā)展園區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中、農民向城鎮(zhèn)集中的“三集中”農業(yè)生態(tài)發(fā)展模式，有效控制農業(yè)面源污染和農村點源污染。 通過增施有機肥、推廣測土配方施肥技術，削減農藥、化肥使用量， 集中回收利用農用殘膜，大力推廣污染土地治理修復、農田養(yǎng)分綜合管理、病蟲害綜合防治、畜禽廢棄物資源化利用等農村實用技術，指導農民科學使用新型肥料、 低毒高效農藥、多功能農業(yè)機械及可降解農膜等，提倡使用生物農藥和農業(yè)綜合防治。

5.構建長效監(jiān)管機制，建立健全融資渠道

采取各種方式和手段大力增強全社會的水資源保護意識， 推廣綠色健康文明的生產、生活和消費方式，調動民眾參與水資源保護的積極性和主動性。 廣泛聽取農民對涉及自身環(huán)境權益的發(fā)展規(guī)劃和建設項目的意見，尊重農民的環(huán)境知情權、 參與權和監(jiān)督權， 維護農民的環(huán)境權益。 以此為基礎，按照中央、地方、社會共同負擔的原則，完善多元化、多渠道、多層次的投融資體系，以未來工作為重點，采取“先建后補，以獎代補”、分期付款等措施， 在財政投入不足的情況下進行水系生態(tài)環(huán)境治理工程建設。 雙峰縣采取池塘承包養(yǎng)魚措施調動農民積極性治理河道水環(huán)境的成功案例，為缺水山區(qū)治理水環(huán)境提供經驗借鑒。

三、湖北省農村生態(tài)水系建設經驗

湖北從“千湖之省”的省情實際出發(fā)，把建立河長制湖長制作為政治工程、民生工程、發(fā)展工程，擺在突出重要的位置，精心打造河長制湖長制“湖北樣板”。 通過營造一河一景、一湖一景、一庫一景，夯實碧水長流的生態(tài)文明建設基礎。 遵循自然生態(tài)規(guī)律，從水資源保護、水生態(tài)保護與修復、湖泊監(jiān)測與管理等方面進行全方位規(guī)劃，構建完備的工程體系，推進生態(tài)湖泊建設； 加強生態(tài)水利建設，充分發(fā)揮水利工程在資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)保護中的綜合作用。

1.全面推進河湖水系連通，實現(xiàn)人水和諧

轉變過去傳統(tǒng)的水利工程建設理念，突顯生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先，以山水林田湖草為命運共同體，針對湖泊污染現(xiàn)狀，大力推進江河湖庫水系連通建設。 采用水力調度、溝渠連通等工程手段打通水系阻隔，實施綜合治理、系統(tǒng)治理，恢復江湖水力聯(lián)系，形成動態(tài)水網，改善湖泊水質，恢復江湖互通格局。 2015—2017 年，中央補助湖北省江河湖庫水系連通項目共14 個，總投資約10.96 億元，涉及11個市區(qū)。 項目在生態(tài)、社會、經濟等方面均取得了顯著成效，尤其是在生態(tài)環(huán)境改善方面，群眾居住環(huán)境、生活質量得到較大提高，受到群眾歡迎與認可。 鄂州梁子湖流域實施“一主兩翼多支”的生態(tài)水網建設，其中“西翼”主要為打通梁子湖—梧桐湖—紅蓮湖—大頭?！逅暮覝稀L江通道。 天門市為解決水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等問題，實施“一江三河”水系連通工程，以改善江漢平原、天門的水生態(tài)環(huán)境狀況。

2.全面穩(wěn)步推進河長制湖長制

在出臺《湖北省湖泊保護條例》《關于加強湖泊保護與管理的實施意見》的基礎上，2017 年湖北省在全國率先出臺《關于全面推行河湖長制的實施意見》， 明確省委書記任第一總河湖長，省長任總河湖長，分管副省長任副總河湖長，基本建成省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制湖長制責任體系，提前一年完成中央確定的目標任務。 工程類別擴展到河湖庫渠，責任范圍延伸到村級，實現(xiàn)了水流管理全覆蓋。有17 位省領導擔任河湖長， 是全國省級河湖長最多的省份之一；近1.3 萬名市、縣、鄉(xiāng)級河湖長和2.4 萬多名村級河湖長上崗到位、領責履職。 湖北省公安廳印發(fā)《全省公安機關實施河湖警長制工作方案》，在全國率先全面推行省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖警長制。2017 年年底，王曉東省長簽署第1 號河湖長令， 在全省開展以碧水保衛(wèi)戰(zhàn)為統(tǒng)領的水岸同治、系統(tǒng)治理、綜合整治行動，有效解決了一批影響河湖健康的突出問題。

3.多舉措實現(xiàn)農村河湖水系生態(tài)環(huán)境質量的全面提升

在水系連通格局基礎上，系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌解決生態(tài)修復、文化提升等問題， 提升農村水系連通工程效果。桂花河生態(tài)補水和水系連通工程是天門市水生態(tài)文明建設的試點項目，通過該工程， 桂花河水系連通率達90%以上、水質達Ⅳ類以上。潛江市積極探索以“蝦稻共作”產業(yè)模式倒逼水環(huán)境治理，自創(chuàng)的“蝦稻共作”生產方式變“一稻一蝦”為“一稻兩蝦”，成為生態(tài)種養(yǎng)的“完美搭配”。 實施全域水體連通工程，升級主河道、改造分支流、疏通毛細渠，蝦稻種養(yǎng)基地全部實現(xiàn)“清水”灌田，促進了資源綜合利用和水生態(tài)環(huán)境保護。 返灣湖被稱為“潛江之腎”， 也是長江流域的重要濕地。2017 年， 潛江啟動返灣湖國家濕地公園生態(tài)修復項目， 圍繞8000 畝（1畝=1/15 hm2，下同）核心保護區(qū)，通過推進退池還湖，增加4000 畝進入保護區(qū)。 經過退田還湖、漁民搬遷、水上拆圍以及排灌設施、水系疏通、排放控制等措施的實施，返灣湖水質改善顯著；通過種植菱角、芡實、蘆葦?shù)人荩~蝦資源得以恢復，鳥類種群數(shù)量顯著增加。

4.強化頂層理念設計，構建協(xié)作有效的監(jiān)管機制

立足農村現(xiàn)狀水系，強化頂層設計，加強重大水系連通項目謀劃及儲備。編制完成《湖北省江河湖庫水系連通實施方案（2017—2020 年）》《湖北省江河湖庫水系連通項目庫（2018—2020 年）》，并上報水利部。 以項目庫為依托，加快開展農村水系生態(tài)環(huán)境整治項目立項、可研報告、初步設計報告等前期工作， 儲備一批成熟項目，為水系連通順利推進和實施創(chuàng)造了有利條件。 推進河長制湖長制延伸至農村水系末梢， 加強末級支流管理；加快建立“部門聯(lián)動、高效協(xié)作、頂層設計、高位推動”的農村水系生態(tài)環(huán)境整治系統(tǒng)平臺，建立行之有效的集“建設、投資、運行、維護、績效評估、監(jiān)管”為一體的農村水系生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制。

四、工作開展中面臨的困難

1.缺乏統(tǒng)一管理的體制機制

農村水系建設的職能分散在農業(yè)和水利等多個部門，如何統(tǒng)一管理面臨很大困難。 生態(tài)水系建設是一項綜合性的工程， 往往涉及多個部門，須共同推進才能真正改善水系生態(tài)環(huán)境。 水利部門更多是實施河道治理， 但水系周邊的面源污染入河、生活垃圾污染、生活污水未收集處理直排入河、沿河農村環(huán)境面貌等，均對水系水體水質、水生態(tài)環(huán)境造成直接影響。 統(tǒng)籌水利、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等部門力量形成合力，共同建設生態(tài)水系，才是根本之策。

2.缺少穩(wěn)定的投融資渠道

水利部門長期偏重縣城以上的河道堤防建設，考慮防洪排澇能力較多，對生態(tài)環(huán)境尤其是鄉(xiāng)村水系考慮較少，非城區(qū)水系歷史欠賬較多。 水利系統(tǒng)缺乏相應實施的主體部門，農村水系生態(tài)環(huán)境整治專項資金投入不足，目前還沒有穩(wěn)定統(tǒng)一的資金渠道來源，零散的部門投入既難以形成合力，也往往是杯水車薪。 長期的投入滯后和現(xiàn)有投入渠道缺失的狀況，將加劇當前水系生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢。

3.缺少有效的管理經驗

在農村地區(qū)，水系生態(tài)整治的潛力難以發(fā)揮，對社會資本的吸引力不夠。 尤其是農村小河小溪污染源頭具有涉及面廣、成分復雜、隨機性大的特點，加之溝溪水量小、納污容量小、自凈能力差，治理保護難度大，因此，尋找行之有效的生態(tài)水系建設道路任重道遠。

4.河道水系建設的系統(tǒng)性不夠

當前多數(shù)已治理的河道主要集中在重點城鎮(zhèn)附近或洪澇災害嚴重河段，片段狀、分散性特點明顯，難以從流域（或區(qū)域）角度進行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理。 山溪性河流由于源短流急、水電站引水等原因，枯水期存在一定程度的脫水河段，河流岸坡形態(tài)及灘地、灘林等生態(tài)要素亟須加強修復； 平原水網水質水環(huán)境不容樂觀，存在淤積堵塞、缺少生態(tài)水量、斷頭河浜、水體流動性差等問題。

五、農村生態(tài)水系建設經驗與建議

1.加強頂層設計，整合部門資源

加強組織推動， 以改善生態(tài)環(huán)境為核心、以小流域為單元，開展農村生態(tài)水系系統(tǒng)整治。加強頂層設計，共同推進生態(tài)水系整治， 助推生態(tài)水系建設逐級落到實處。 在國家層面明確統(tǒng)一的管理機構，在水利系統(tǒng)建立明確的管理實施主責部門， 完善管理機制，減少部門間的協(xié)調難度。 整合水利、農業(yè)農村、國土、住建、生態(tài)環(huán)境等各部門有關力量，在農村基礎設施建設、農村截污治污、環(huán)境衛(wèi)生以及河道治理方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，形成資金技術合力，綜合治理，落實河道長效管理機制。

2.處理好幾方面的關系

四水統(tǒng)籌， 協(xié)調解決流域水資源、水災害、水生態(tài)、水環(huán)境問題；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、水域和陸域、地表和地下系統(tǒng)、治水和富水，開展山水林田湖草系統(tǒng)治理； 加強水系連通工程建設，加強河湖水域岸線管理，加強水源涵養(yǎng)與水土保持工作，保障河湖生態(tài)環(huán)境用水，加強水環(huán)境綜合治理，創(chuàng)新水系生態(tài)環(huán)境整治體制機制。

3.注重農村生態(tài)水系環(huán)境整治投入力度，創(chuàng)新投融資渠道

設立生態(tài)水系建設專項資金，加大財政投入，加強對農村水系生態(tài)環(huán)境整治的項目謀劃，編制相應的專項規(guī)劃并予以批復；增設生態(tài)水系建設專項， 整合分散在部門間的資金，由地方統(tǒng)籌使用；拓寬投資渠道，改變傳統(tǒng)單一的財政投入模式，引入政府專項基金、社會資本等新興資本運作模式；建立生態(tài)水系整治資金籌措機制，按照中央、地方、社會共同負擔的原則，完善多元化、多渠道、多層次的投融資體系；明確工程所有權和使用權，落實管護主體和管護責任。

4.通過倒逼機制提高農村水環(huán)境維護的自覺性

示范推廣潛江“蝦稻共作”模式，通過好蝦須有好水的倒逼機制，提高當?shù)剞r民維護良好水系環(huán)境的自覺性。 湖南常德市重點督辦高水河蘇家吉電排處圍河攔網拆除、馬家吉河珍珠養(yǎng)殖等重點環(huán)境污染問題，徹底消除了污染隱患，有效保障了飲用水水源安全， 確保河長制工作取得實效。湖南雙峰縣將溝渠山塘淤泥用作原污染企業(yè)退出用地復墾，新增土地指標出讓金復用于溝渠山塘清淤的土地增減籌資。

5.借助美麗鄉(xiāng)村及特色小鎮(zhèn)建設，將水利作為農民生活富裕的基礎保障

結合中小河流治理，溝渠、山塘疏浚及整治，農業(yè)節(jié)水灌溉，生態(tài)溝整治等水利項目，建設了一批鄉(xiāng)村度假、農耕體驗、旅游觀光、健康養(yǎng)老等附加值產業(yè)，增加了農民家庭經營收入。 湖南寧鄉(xiāng)優(yōu)秀奶牛場通過規(guī)模化節(jié)水灌溉增效示范項目，建成集觀光旅游、親子體驗、牛奶生產加工為一體的現(xiàn)代化工廠；長沙縣結合溝塘疏浚和清潔小流域治理，建設了一批鄉(xiāng)村度假、健康養(yǎng)老、農耕體驗項目，極大挖掘了農民自我發(fā)展能力。

六、結 語

兩湖地區(qū)農村生態(tài)水系建設以河長制湖長制為抓手，以問題為導向，以流域（區(qū)域）為單元，以水系為脈絡，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理， 集中連片、 整體推進水系生態(tài)環(huán)境綜合整治，建設“水安、水美、水韻、水富”的美麗鄉(xiāng)村，將有力促進農村綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村全面振興。