農(nóng)村供水中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略研究
——以安徽省為例

王躍國(guó)，趙 翠，宋家駿

（1.安徽省農(nóng)村飲水管理總站，236500，合肥；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利研究所 國(guó)家節(jié)水灌溉北京工程技術(shù)研究中心，100048，北京）

作為國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，農(nóng)村飲水安全工作是整個(gè)水利行業(yè)及水利管理工作的重中之重，鄂竟平部長(zhǎng)提出農(nóng)村飲水安全是水利系統(tǒng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線(xiàn)任務(wù)。 隨著2020 年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的全面完成， 農(nóng)村供水進(jìn)入安全保障階段，如何在“十四五”期間發(fā)揮主觀能動(dòng)性，優(yōu)化供水分區(qū)、提升水質(zhì)、完善規(guī)劃、規(guī)范工程建設(shè)，進(jìn)一步惠民便民，是以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為總綱，鞏固脫貧攻堅(jiān)工作成效和實(shí)施國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。 當(dāng)前適逢“十四五”規(guī)劃編制階段，如何因地制宜推進(jìn)農(nóng)村供水工作的戰(zhàn)略性開(kāi)展成為亟須研究的問(wèn)題。

一、戰(zhàn)略——深刻理解十六字治水思路

習(xí)近平總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路為新時(shí)代水利工作指明了方向，農(nóng)村供水工作作為水利工作的重中之重，需要結(jié)合農(nóng)村供水工作的情況及特點(diǎn)貫徹落實(shí)。

節(jié)水優(yōu)先：從農(nóng)村供水工作特點(diǎn)看，節(jié)水主要體現(xiàn)在工程設(shè)計(jì)和建設(shè)層面，因此應(yīng)從具體的農(nóng)村供水工程角度分為三個(gè)層次理解，一是農(nóng)村供水工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)，二是農(nóng)村供水工程的單項(xiàng)工程建設(shè)，三是農(nóng)村供水工程的運(yùn)行管護(hù)。 農(nóng)村供水工作覆蓋范圍廣、覆蓋群體分散，因此合理的規(guī)劃布局、高質(zhì)量的工程建設(shè)、規(guī)范化的運(yùn)行管理就是最大、最好、最有效的節(jié)水。

空間均衡： 之于農(nóng)村供水體系主要體現(xiàn)在供水分區(qū)，包括三個(gè)層次，一是水資源的時(shí)空分布， 二是優(yōu)化供水分區(qū)，三是合理確定供水規(guī)模。具體工作中， 各地區(qū)要結(jié)合地貌及水資源條件，合理劃分供水分區(qū)，因地制宜建設(shè)水源工程，做好供需平衡。

系統(tǒng)治理：完善的治理體系是保障工程建設(shè)及運(yùn)行管理正常推進(jìn)的前提和關(guān)鍵，因此，結(jié)合農(nóng)村供水工作的具體特點(diǎn)， 可分為三個(gè)層次，一是法治體系，二是工程體系，三是技術(shù)體系。 三個(gè)體系中工程體系（從“源頭到龍頭”的農(nóng)村供水工程建設(shè)體系與工程管理體系）是關(guān)鍵，法治體系是工程體系的保障，技術(shù)體系是工程體系的支撐。

兩手發(fā)力：實(shí)際體現(xiàn)出的是一種機(jī)制保障，結(jié)合農(nóng)村供水工作的公益性和基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)可分為三個(gè)層次，一是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化管理，二是公益屬性與公共產(chǎn)品，三是工程建設(shè)與運(yùn)行管護(hù)。 具體來(lái)看，農(nóng)村供水工程要參考其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的模式，選擇符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的建設(shè)與管護(hù)方式。

深入理解與把握十六字治水思路，結(jié)合農(nóng)村供水工作的具體歷史階段進(jìn)行深入剖析，以具體的供水規(guī)劃分區(qū)和工程建設(shè)為抓手， 層層布局，方能在“十四五”期間，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，正確地把控好農(nóng)村供水工作的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

二、路徑——構(gòu)建農(nóng)村供水工作長(zhǎng)效機(jī)制

從全國(guó)農(nóng)村供水工作的實(shí)際情況看，各地在推進(jìn)主要工程建設(shè)任務(wù)目標(biāo)時(shí)普遍缺乏過(guò)程性長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行戰(zhàn)略層面的指導(dǎo)，各地區(qū)基本上遵循“上有任務(wù)、下有服務(wù)”的工作模式，導(dǎo)致該項(xiàng)工作長(zhǎng)期以來(lái)缺乏系統(tǒng)性推進(jìn)策略。 這方面，安徽省走在了全國(guó)前列。2019 年安徽省結(jié)合自身農(nóng)村供水工作特點(diǎn)及實(shí)際需求，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 在全國(guó)率先建立起農(nóng)村飲水安全工作的長(zhǎng)效保障機(jī)制，具有一定的代表意義。

安徽省農(nóng)村供水長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立主要分為“一個(gè)體系、三個(gè)機(jī)制”，包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、設(shè)施完備的供水工程體系，責(zé)任明確、分工協(xié)作的監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，管理專(zhuān)業(yè)、運(yùn)行規(guī)范的工程管理機(jī)制，財(cái)政扶持、要素支撐的政策保障機(jī)制。

安徽省農(nóng)村供水長(zhǎng)效管理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在規(guī)劃目標(biāo)確定的靈活性與原則性相結(jié)合上，要求以縣（市、區(qū)）為單位，綜合考慮自身所處發(fā)展階段， 結(jié)合補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展要求，因地制宜、實(shí)事求是，先建機(jī)制、后建工程，“十四五”農(nóng)村供水規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、 重點(diǎn)工作和投資規(guī)模要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際合理確定，分步實(shí)施，以全省總體目標(biāo)為基礎(chǔ)，突出地區(qū)特色。

縣（市、區(qū)）根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口分布、總體規(guī)劃，結(jié)合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等情況，考慮近、遠(yuǎn)期發(fā)展需要，合理確定供水規(guī)模；根據(jù)縣域水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃，按照優(yōu)水優(yōu)用、優(yōu)先地表水原則，選擇供水水源，加強(qiáng)水資源保護(hù)；根據(jù)農(nóng)村供水現(xiàn)狀、水源情況，合理劃分供水分區(qū)，優(yōu)化規(guī)模水廠布局、供水管網(wǎng)布置，整合水源水質(zhì)差、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、制水工藝落后、管理不完善的小水廠； 實(shí)行建設(shè)管理一體化，推進(jìn)統(tǒng)一運(yùn)行、專(zhuān)業(yè)管理，遠(yuǎn)近結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，分期實(shí)施，建立縣域農(nóng)村供水服務(wù)體系。

三、問(wèn)題——正確理解并把握農(nóng)村供水工作的具體問(wèn)題

1.全國(guó)農(nóng)村供水工作中的主要問(wèn)題

截至“十三五”期末，就全國(guó)農(nóng)村供水發(fā)展現(xiàn)狀看，主要問(wèn)題集中在以下三方面：

（1）供水保障能力不足

受水資源短缺影響，許多作為農(nóng)村飲用水水源地的水量不足，供水保證率不高。 此外，部分早期農(nóng)村供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，加上處于超期服役狀態(tài)，供水保障能力不足。

（2）水質(zhì)保障程度偏低

部分水源受本底條件差、水源保護(hù)不到位、 水環(huán)境污染等因素影響，高氟水、硝酸鹽、氨氮超標(biāo)及有機(jī)物污染水等區(qū)域性水質(zhì)問(wèn)題復(fù)雜，再加上凈化消毒設(shè)施設(shè)備不完善，水質(zhì)保障水平仍有較大差距。

（3）工程可持續(xù)性較差

農(nóng)村供水工程點(diǎn)多量大面廣，千人以下集中式供水工程數(shù)量眾多，有1000 多萬(wàn)處， 占農(nóng)村供水工程99%以上，服務(wù)人口占31%，部分工程水價(jià)機(jī)制不健全，近半數(shù)農(nóng)村供水工程不收水費(fèi)，再加上地方財(cái)政補(bǔ)貼困難，只能低標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)易運(yùn)行。

2.安徽農(nóng)村供水工作中的主要問(wèn)題

（1）資金缺口較大

農(nóng)村供水工作尤其是涉及工程建設(shè)管護(hù)的相關(guān)工作， 所需資金巨大，隨著近年中央、省等各級(jí)財(cái)政緊縮，農(nóng)村供水資金投入逐漸成為制約該項(xiàng)工作的主要要素。 具體到安徽省，截至2019 年年底，全省農(nóng)村供水人口5352.07 萬(wàn)人， 有農(nóng)村集中式供水工程8396 處， 農(nóng)村集中供水率為94.2%、自來(lái)水普及率為88.5%、規(guī)?；┧丝诒壤秊?4.4%（指城市管網(wǎng)延伸工程、千噸萬(wàn)人供水工程實(shí)際供水人口占農(nóng)村供水人口的比例，下同）。預(yù)計(jì)到2020 年年底，安徽省農(nóng)村集中供水率達(dá)到95%以上、 自來(lái)水普及率達(dá)到90%以上、 規(guī)?；┧丝诒壤_(dá)到85%以上。但即便如此，安徽省農(nóng)村供水工作仍面臨較大的資金缺口，雖然省級(jí)財(cái)政在“十三五”期間共投入25 億元 （是同期中央投入的2.3倍），各地財(cái)政及通過(guò)貸款等籌集資金約40 億元， 但資金缺口仍然很大，投入不足仍是最突出的問(wèn)題。

（2）政策協(xié)同及前瞻性不足

由于地形地貌差異、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，安徽省一些地區(qū)對(duì)農(nóng)村供水工程規(guī)劃和建設(shè)缺乏前瞻性、系統(tǒng)性，有的只考慮近期需要，重點(diǎn)是完成上級(jí)下達(dá)的建設(shè)任務(wù)，缺少近遠(yuǎn)結(jié)合、區(qū)域統(tǒng)籌、建管一體等發(fā)展思路和理念。

（3）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏

農(nóng)村供水工程建設(shè)與管理涉及面比較廣，工程建設(shè)、制水經(jīng)營(yíng)、水質(zhì)檢測(cè)、 設(shè)施維護(hù)等都需要專(zhuān)業(yè)人員，但由于工作環(huán)境差、 工作任務(wù)重、薪資待遇低等原因，難以吸引和留住專(zhuān)業(yè)人才， 使得很多工程距標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)管理要求有較大差距。

通過(guò)十多年農(nóng)村供水工程建設(shè)及運(yùn)行管護(hù)，農(nóng)村供水保障水平逐步提高，初步建成了比較完善的農(nóng)村供水工程體系。 但受?chē)?guó)情、省情、水情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件限制，截至目前農(nóng)村供水現(xiàn)狀與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求和農(nóng)村居民對(duì)美好生活的需求還不適應(yīng)， 還存在一些突出短板，尤其水源和蓄水工程成為 “十四五”時(shí)期安徽乃至全國(guó)農(nóng)村供水工作需要著重予以解決的問(wèn)題。

四、目標(biāo)——以城鄉(xiāng)供水一體化為目標(biāo)推動(dòng)安徽“十四五”農(nóng)村供水工作系統(tǒng)化建設(shè)

從農(nóng)村供水工作的具體目標(biāo)來(lái)看，其本質(zhì)是要在推動(dòng)工作的過(guò)程中實(shí)施城鄉(xiāng)供水資源整合，結(jié)合引江濟(jì)淮、 淮水北調(diào)等重大引調(diào)水工程，對(duì)城市和農(nóng)村供水實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)，形成以城市水廠為主的規(guī)?；┧窬?，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同標(biāo)準(zhǔn)、同質(zhì)量、同服務(wù)。 實(shí)際上， 水利工作比較超前的省份，如江西，已經(jīng)就城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)布了相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)，成為全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展標(biāo)兵。

結(jié)合安徽省的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)“十四五”期間安徽省農(nóng)村供水安全保障工作的目標(biāo)任務(wù)提出如下建議：

1.以城鄉(xiāng)供水一體化為目標(biāo)分階段推進(jìn)實(shí)施

“十四五”期間以城鄉(xiāng)供水一體化為具體戰(zhàn)略目標(biāo)，各縣（市、區(qū)）應(yīng)結(jié)合自然環(huán)境及自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，按照初、中、高的層次分三個(gè)階段實(shí)施：初級(jí)發(fā)展階段劃定供水分區(qū)，中級(jí)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)區(qū)域供水一體化，高級(jí)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)、同質(zhì)和同服務(wù)。

2.根據(jù)不同發(fā)展階段科學(xué)劃定供水分區(qū)

應(yīng)進(jìn)一步重視供水分區(qū)的劃定，供水分區(qū)的劃定應(yīng)嚴(yán)格按照區(qū)域農(nóng)村供水發(fā)展階段給予落實(shí)，這也是“十四五”時(shí)期進(jìn)一步落實(shí)水利部、安徽省要求的技術(shù)路徑。 安徽省農(nóng)村供水分區(qū)按水資源量、可開(kāi)發(fā)利用情況、地形地貌、工程建設(shè)與管理狀況，總體劃分為淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)、皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)。

3.編制安徽省農(nóng)村供水保障規(guī)劃

安徽省以農(nóng)村供水工作現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以2019 年旱情為樣本，提出了《安徽省農(nóng)村供水保障規(guī)劃》 的編制要求。 農(nóng)村供水保障規(guī)劃目標(biāo)是解決農(nóng)村供水保障工作存在的突出短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，同時(shí)要求各地一定要結(jié)合實(shí)際推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，可一步到位，也可分階段實(shí)施。 安徽省目前正在開(kāi)展的“十四五”農(nóng)村供水規(guī)劃編制工作，將以農(nóng)村供水保障規(guī)劃為底本，進(jìn)一步突出規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向性、操作可實(shí)施性、目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)性。

五、結(jié) 語(yǔ)

進(jìn)入“十四五”，意味著農(nóng)村供水工作進(jìn)入了新階段，這個(gè)階段將比脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的任務(wù)要求更高，本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)持續(xù)性安全用水的全面保障。 以安徽為例，按照階段性目標(biāo)，“十四五”期間要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村供水格局，基本建立完善“從源頭到龍頭”的“一個(gè)體系、三個(gè)機(jī)制”，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、規(guī)模化建設(shè)， 不斷提升供水質(zhì)量與服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水工程良性可持續(xù)運(yùn)行。 規(guī)劃總體目標(biāo)是基本建立完善農(nóng)村供水工程體系和管理體系，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到95%、規(guī)?；こ谭?wù)人口比例達(dá)到92%和萬(wàn)人供水工程水源保護(hù)區(qū)全面劃定。 這既是“十四五”規(guī)劃期內(nèi)的具體任務(wù)，也是農(nóng)村供水保障工作的基礎(chǔ)，因此，在規(guī)劃初期，從戰(zhàn)略布局角度重新定位農(nóng)村供水工作的中期、 遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，建立起一套完整的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制是重中之重。