基于生產(chǎn)建設(shè)項目督查核查的水土保持問題研究

韓 民，韓登坤，金瑞清，刁匯文，白 露，竇建華

(山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟南 250100)

“行業(yè)強監(jiān)管、工程補短板”是水利行業(yè)發(fā)出強有力的聲音。近兩年，山東省根據(jù)中央、水利部的指示精神，加強了對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持的監(jiān)督檢查與事后核查。按照預(yù)定的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查和自主驗收核查工作方案，我們2019年共完成了71個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持督查核查工作任務(wù)。現(xiàn)基于2019年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持督查核查情況，對山東水土保持有關(guān)問題進行總結(jié)，并提出相關(guān)意見與建議，供同仁參考。

1 開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持督查核查情況

受山東省水利廳委托，山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心(以下簡稱“流域中心”)組織開展了山東省2019年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持督查核查工作。初期，聯(lián)合省水利廳水土保持處組織流域中心有關(guān)業(yè)務(wù)人員及第三方技術(shù)單位人員進行了培訓，認真學習新時期水土保持法律法規(guī)及相關(guān)標準，梳理了督查核查的工作方法與步驟。核查暗訪過程中，積極協(xié)調(diào)市、縣(區(qū))水行政主管部門協(xié)同開展工作。水土保持督查核查分6個工作組，在9—11月，分三批次開展了核查，范圍覆蓋全省16個地市，行業(yè)類別涵蓋水利、電力、公路、鐵路、礦業(yè)、石化、水泥、造紙等。合計完成了71個生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持督查核查，其中事中監(jiān)督檢查項目41個、事后核查項目30個。

督查核查過程中，對所有項目均采取了“四不兩直”暗訪模式，克服了跨行業(yè)、難溝通、時間緊、任務(wù)重等諸多難題，積極發(fā)揮督查核查人員的主觀能動性，按原定計劃較好地完成了年度水土保持督查核查各項工作任務(wù)。

2 水土保持督查核查發(fā)現(xiàn)的主要問題

2.1 對水土保持的意義認識不到位

搞好水土保持是貫徹習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的必然要求。目前，我國的水土保持法規(guī)體系較為健全，水土保持地位與作用得到進一步提高，地方政府的水土保持責任得到進一步壓實。但通過督查核查發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)外對水土保持知識、政策、意義掌握較少，對于貫徹水土保持政策，落實水土保持措施，發(fā)揮建設(shè)過程中水土保持措施的作用認識不到位。多數(shù)認為只要繳納水土保持補償費、編制了水土保持方案就可以高枕無憂，甚至個別項目無水土保持相關(guān)制度措施、無落實水土保持事項的相關(guān)機構(gòu)，水利行業(yè)外項目更加突出。

2.2 開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作滯后且不盡規(guī)范

經(jīng)統(tǒng)計，除了部分項目能及時開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作，且相對規(guī)范，多數(shù)項目存在水土保持監(jiān)理、監(jiān)測滯后，監(jiān)測季報年報資料上報不及時等問題，資料不全，資料整理不盡規(guī)范，甚至個別項目資料嚴重缺失。

2.3 部分項目未及時繳納水土保持補償費

監(jiān)督檢查的71個項目中，截至檢查日有17個項目尚未繳納水土保持補償費，1個項目未足額繳納水土保持補償費，水土保持補償費存在滯后繳納的現(xiàn)象。

2.4 建設(shè)項目的水土保持相關(guān)費用保障機制不健全

通過督查核查發(fā)現(xiàn)，除水利工程項目從立項初期，將水土保持相關(guān)費用列入投資內(nèi)容外，其他行業(yè)多數(shù)未單獨列出，從而給建設(shè)過程中水土保持相關(guān)費用的列支帶來了困難。部分行業(yè)將水土保持相關(guān)費用與環(huán)境保護相關(guān)費用、施工文明費用混為一談。伴隨著“水利行業(yè)強監(jiān)管”的推行，特別是隨著水土保持督查核查的進行，外行業(yè)逐步認識到水土保持相關(guān)費用保障機制不健全的短板。

2.5 項目建設(shè)過程中水土保持“三同時”制度落實不到位

水土保持法第二十七條規(guī)定：依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。立項初期，建設(shè)項目所處的階段為可行性研究階段，建設(shè)單位能夠做到編制水土保持方案，同步設(shè)計也能夠得到落實，然而到初步設(shè)計(技術(shù)設(shè)計)、施工圖設(shè)計、施工組織設(shè)計等階段，無水土保持專篇、專章，未分列水土保持專項費用，往往不能做到“三同時”。督查核查認為，外行業(yè)項目建設(shè)過程中水土保持“三同時”制度落實不到位，存不足之處。

2.6 建設(shè)項目的水土保持方案不能有效指導(dǎo)施工

建設(shè)項目的水土保持方案往往是在立項初期可行性研究階段編制的，方案的原則性、理論性強，但與實際的契合往往不足。普遍反映，水土保持方案僅作為立項前置要件，初期人力、財力投入不足，調(diào)研不充分，方案措施設(shè)計、設(shè)施布置與施工時的實際情況存在諸多矛盾。因此，存在諸多變更現(xiàn)象，如表土剝離堆存的位置、取土場位置、棄土場位置變化，等等。若后期未及時跟進編制初步設(shè)計(技術(shù)設(shè)計)階段、施工圖階段的水土保持專章、專篇內(nèi)容，則水土保持方案顯然是不能有效指導(dǎo)施工的。

2.7 項目建設(shè)現(xiàn)場水土保持臨時措施落實不到位

暗訪發(fā)現(xiàn)：表土堆存、臨時堆土、臨時路基、臨時料場存在攔擋不全或無攔擋、苫蓋不全或無苫蓋，臨時排水順接不到位或無臨時排水設(shè)施，臨時沉沙(泥)池清理不及時等臨時措施落實不到位，存在水土流失現(xiàn)象。

2.8 部分水土保持設(shè)施未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益

多數(shù)項目水土保持設(shè)施存在質(zhì)量問題：公路、鐵路及其他高邊坡項目的邊坡存在水蝕沖刷溝；排水順接措施不到位，部分排水溝淤堵未及時維護清理等；園區(qū)、場區(qū)、路邊等綠化地灌草枯死，部分地表裸露等。總之，部分水土保持設(shè)施未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益是不爭的事實。

3 對策與建議

3.1 加強水土保持宣傳與培訓

新中國成立以來，我國的水土保持法制建設(shè)分別形成了以《中華人民共和國水土保持暫行綱要》《水土保持工作條例》《中華人民共和國水土保持法》(1991年版)和《中華人民共和國水土保持法》(2010年版)等為代表的法律文件。這些法律文件也體現(xiàn)了新中國成立以來我國在水土保持立法及制度建設(shè)方面取得的成就和經(jīng)驗。同時，水利部、山東省頒布了許多水土保持方面的規(guī)范性法規(guī)文件，起到了很好的指導(dǎo)作用。充分宣傳我國水土保持法制建設(shè)的歷程、成就及經(jīng)驗，可以進一步推動我國、山東省的水土保持事業(yè)發(fā)展。新時代，習近平總書記、黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體布局，又進一步推動了水土保持事業(yè)的發(fā)展。

水利部強調(diào)“行業(yè)強監(jiān)管”，推動水土保持事業(yè)滾滾向前。宣傳與培訓是做好水土保持工作的重要組成部分，一要充分利用現(xiàn)代融媒體技術(shù)平臺，大力宣傳水土保持知識、政策。二要借鑒有些地區(qū)好的經(jīng)驗，如水土保持進校園、進黨校。水土保持進校園，深入宣傳水土保持知識是國策之舉；水土保持進黨校，針對黨員干部做宣傳、做培訓，有的放矢、有針對性地對黨政干部、行業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)實施宣傳培訓，此舉是抓“排頭兵”的有效舉措。為此，必須充分領(lǐng)會中央及國家的決策部署，充分認識水土保持對生態(tài)文明建設(shè)的作用，宣傳好水土保持的方針政策。

3.2 健全水土保持保障落實機制

健全的制度是工作順利開展的保障。水土保持制度落實不徹底、不規(guī)范，究其原因是保障落實機制不健全。一要規(guī)范推進地方政府水土保持目標責任考核的獎懲機制，制度指標、考核的方式方法要科學有效、便于量化、便于操作，能切實引導(dǎo)各級政府、各行業(yè)對水土保持規(guī)范化落實的重視；二要建立健全指導(dǎo)協(xié)作機制，水行政主管部門的指導(dǎo)要跟上，對水土保持行業(yè)從業(yè)人員的培訓指導(dǎo)要跟上，以水利行業(yè)為主，其他行業(yè)協(xié)同參與的協(xié)作機制要建立健全；三要推進落實建設(shè)項目全過程水土保持設(shè)計，各階段均要列支水土保持相關(guān)費用，切實落實水土保持“三同時”制度。

3.3 強化水土保持監(jiān)督檢查的效力

通過水土保持督查核查，不僅宣傳了水土保持的政策及意義，促進了水土保持設(shè)施發(fā)揮應(yīng)有的效益，而且督促了水土保持補償費的繳納，促進了全省水土保持事業(yè)的良性發(fā)展。但也應(yīng)清醒地認識到，以流域機構(gòu)為主實施的監(jiān)督檢查，效力有限。一方面流域機構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，不能形成強有力的震懾；另一方面監(jiān)督檢查項目數(shù)量較多，處罰跟不上?；诖耍乱徊奖仨毘浞謴娀帘３侄讲楹瞬榈男Я?，研究解決監(jiān)督檢查的效力問題，適時開展水土保持執(zhí)法檢查。

3.4 加強水土保持技術(shù)指導(dǎo)與政策幫扶

通過監(jiān)督檢查，各行各業(yè)認識到了開發(fā)與保護矛盾尖銳，預(yù)防監(jiān)督工作任重道遠；水土保持監(jiān)測能力不足，對水土流失防治的支撐不夠。根據(jù)上述研究成果，建議今后馬蓮河流域水土保持工作應(yīng)該重點關(guān)注：水土保持主要措施及其配置應(yīng)突出“保塬固溝，以溝養(yǎng)塬”的原則，在塬面、溝頭、溝坡、溝底分別布設(shè)塬面水土保持基本農(nóng)田、溝頭防護、溝坡林草、溝道淤地壩和谷坊等措施，構(gòu)筑防治水土流失四道“防線”；考慮到馬蓮河流域各支流水土流失程度不盡相同，除板橋站以上水土流失較輕外，其余都是下一步優(yōu)先治理的區(qū)域，尤其是洪德站以上地區(qū)；鑒于流域內(nèi)水土保持監(jiān)測投資少，監(jiān)測成果尚不能滿足流域水土流失公告、防治和預(yù)測預(yù)報的需要，覆蓋水土流失區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成，難以實施有效監(jiān)測等問題，可以充分利用現(xiàn)有相對完善的水文監(jiān)測體系為水土流失監(jiān)測提供支撐。