張世虎 顧海英

摘?要：中國經(jīng)濟目前已由高速增長階段轉向了高質量發(fā)展階段，這意味著未來經(jīng)濟的發(fā)展將更加注重效率的提升。本文基于城市經(jīng)濟效率的視角，探討了城市“以地謀發(fā)展”的土地經(jīng)營策略對城市經(jīng)濟效率產(chǎn)生影響的作用機制。理論上，土地工具的利用可以通過增加城市基礎設施投資、擴張地方債務、促進產(chǎn)業(yè)結構轉變?nèi)N路徑對經(jīng)濟效率產(chǎn)生影響。實證上，本文利用2006～2016年間中國267個城市的相關面板數(shù)據(jù)，通過中介效應模型的機制驗證方法，驗證了上述三種路徑的作用機理。進一步地，本文還發(fā)現(xiàn)上述三種路徑對不同級別城市經(jīng)濟效率的影響存在著顯著的異質性?？傮w來說，對一二線城市，土地工具的利用對經(jīng)濟效率的提升仍具很大潛力。而對三四五線城市，土地經(jīng)營策略對其經(jīng)濟效率的提升作用則相對較弱。與以往同類研究不同的是，本文試圖從影響路徑角度更加具體地回答“以地謀發(fā)展”模式影響城市經(jīng)濟效率的機制這一問題。

關鍵詞：以地謀發(fā)展;土地經(jīng)營策略;城市經(jīng)濟效率

一、引言

改革開放以來，中國的土地制度安排及土地資源的配置在經(jīng)濟增長與結構轉變中發(fā)揮了重要作用。伴隨著分稅制改革和相關土地法律法規(guī)的修訂，以及城市土地出讓市場化改革的推進，地方政府逐漸成為城市土地一級市場的唯一供應者。與土地出讓有關的地方財政收入開始迅速增長。地方政府在引導地方經(jīng)濟發(fā)展中逐漸以土地作為一種政策工具來“經(jīng)營城市”，即：“以地謀發(fā)展”。這樣的土地制度安排與實踐支撐了我國資本不足階段的工業(yè)化與城市化（劉守英，2005，2017;鄭思齊等，2014）。

從結果上看，地方政府“以地謀發(fā)展”的模式確實通過推進工業(yè)化與城市化促進了經(jīng)濟的高速增長（杜雪君和黃忠華，2015）。但是隨著近年來國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的復雜多變，內(nèi)外部環(huán)境的變化對中國經(jīng)濟的發(fā)展提出了新的轉型要求。并且中國在利用土地創(chuàng)造“中國奇跡”的同時所形成的“以地謀發(fā)展”模式，客觀上也造成國民經(jīng)濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴（劉守英，2017），這些都阻礙了中國經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展。而經(jīng)濟高質量發(fā)展的動力源泉是經(jīng)濟效率的提高，如何提升經(jīng)濟增長的質量與效率成為未來經(jīng)濟發(fā)展所關注的主要議題（王一鳴，2017;蔡昉，2018）。因此本文選擇以城市經(jīng)濟效率為視角，剖析地方政府土地工具的利用對城市經(jīng)濟效率發(fā)揮影響的作用路徑機制，辨明了各路徑對城市經(jīng)濟效率的差異化影響，為評價城市土地工具利用政策的經(jīng)濟效果提供了更為細化的闡釋。在中國經(jīng)濟步入新階段的今天，厘清地方政府“以地謀發(fā)展”城市土地經(jīng)營策略與經(jīng)濟發(fā)展質量提升之間的關系及其作用機制，對未來中國經(jīng)濟走上高質量發(fā)展道路有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述和理論假說

本文的研究與兩類文獻密切相關。第一類是關于城市經(jīng)濟效率的討論。國內(nèi)關于城市經(jīng)濟效率的研究起步較晚，但是發(fā)展迅速（呂冰洋和余丹林，2009）?，F(xiàn)有文獻主要圍繞城市經(jīng)濟效率的測算、空間特征與差異、影響因素以及作用機制等方面展開研究。相關研究發(fā)現(xiàn)：中國的城市經(jīng)濟效率有著顯著的地域特征，并且城市各自的人口結構、人力資本水平、對外開放程度、市場化程度、基礎設施條件、產(chǎn)業(yè)結構、政府對經(jīng)濟的干預程度、地方官員特質皆會在不同程度上影響城市經(jīng)濟效率的提升（戴永安和張曙霄，2011;孫久文等，2015;羅若愚和張龍鵬，2013;蔣德權等，2015）。

第二類文獻則聚焦于討論并評價地方政府“以地謀發(fā)展”的土地經(jīng)營策略的經(jīng)濟影響。一些文獻通過實證的方法發(fā)現(xiàn)了地方政府策略性出讓城市土地干預經(jīng)濟的證據(jù)，驗證了地方政府“以地謀發(fā)展”模式的存在。這些研究發(fā)現(xiàn)：地方政府會通過操縱土地交易的方式、價格，策略性地出讓不同用途的土地來干預土地市場（陳建軍和周維正，2016;Lin & Yi，2011;Yang et al，2015）。地方政府有很強的激勵通過高價出讓商住用地來為地方財政和城市建設融資;將低價大量出讓工業(yè)用地作為優(yōu)惠政策來招商引資，刺激經(jīng)濟增長（Tan et al， 2005;周飛舟，2007;戴雙興，2009;Cao et al，2008;Tao et al，2010）。

地方政府對土地工具的策略性利用引發(fā)了諸多爭議。有研究認為，土地對經(jīng)濟增長的影響作用不容忽視，土地的要素屬性和制度工具屬性共同推動了工業(yè)化和城市化從而促進了經(jīng)濟增長（杜雪君和黃忠華，2015）。批評者認為中國城市的用地方式過于粗放，效率低下，存在著資源配置的扭曲，導致了資源浪費、城市發(fā)展失衡、地方債務風險、房價過高、工業(yè)生產(chǎn)效率低下、產(chǎn)能過剩、公共品供給結構失衡、腐敗等問題（鄭思齊等，2014;范劍勇和莫家偉，2014;楊其靜等，2014;左翔和殷醒民，2014;Wang & Eddie， 2017）。陸銘等（2015）認為地理空間上差異化的土地供給政策會引發(fā)一系列資源在空間上的聯(lián)動效應，這可能對經(jīng)濟發(fā)展效率和競爭力產(chǎn)生負面影響。

綜合以上文獻，目前對“以地謀發(fā)展”模式經(jīng)濟影響的討論有很多，但是這些文獻多聚焦于單一問題，這就導致對“以地謀發(fā)展”模式的經(jīng)濟影響評價并不全面。并且目前尚沒有文獻從經(jīng)濟效率角度在一個統(tǒng)一的框架下全面探討地方政府“以地謀發(fā)展”模式通過何種路徑機制發(fā)揮其經(jīng)濟影響。為了突出對經(jīng)濟發(fā)展質量的關注并全面剖析“以地謀發(fā)展”模式的經(jīng)濟影響機制，本文在已有的研究基礎上，將地方政府對土地工具的策略性應用與城市經(jīng)濟效率的討論放在同一框架之內(nèi)，全面分析地方政府土地經(jīng)營策略對城市經(jīng)濟效率的影響，最重要的是回答了城市土地經(jīng)營策略主要通過何種路徑影響城市經(jīng)濟效率這一問題，進而從效率角度對城市的土地經(jīng)營策略進行了評價。

下面對土地經(jīng)營策略通過何種路徑影響城市經(jīng)濟效率這一問題進行具體的理論分析并提出有待實證檢驗的研究假說。

（一）土地經(jīng)營通過擴張基建投資影響經(jīng)濟效率

基建投資完善了區(qū)域基礎設施供給從而有益于經(jīng)濟效率的提升。Hulten et al（2006），Sharma & Sehgal（2010），劉秉鐮等（2010）對不同國家的研究都發(fā)現(xiàn)，基礎設施的完善與發(fā)展可以顯著地提升不同產(chǎn)業(yè)的全要素生產(chǎn)率和技術效率。除了對全要素生產(chǎn)率和技術效率具有促進作用，基礎設施的完善還可以通過提高工人的勞動生產(chǎn)率（Agenor & Moreno-Dodson， 2016;高翔等，2015;Fan et al，2002）、降低企業(yè)的生產(chǎn)運營成本（李涵和黎志剛，2009;Fisher et al，2012; Alby et al，2012）、促進信息流通（Datta & Agarwal， 2004;Fan et al， 2002）、促進貿(mào)易（Michael， 2008;Brooks & Hummels， 2009;王永進等，2010）等方式提升經(jīng)濟整體效率。

中國財政部的相關數(shù)據(jù)顯示：2008～2014年間的全國土地出讓金總收入有54.22%用于城市建設。除了直接出讓土地獲取收入，2008年以后各級地方政府開始以土地為抵押物向銀行融資獲取收入，土地抵押所獲得的融資大部分也都用于城市基礎設施建設支出。進一步地，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在2006～2017年間，地方政府出讓土地所獲總收入中，商住用地出讓收入的占比達到了91%，而地方政府抵押融資的抵押土地也多屬于商住用地。也就是說，在目前的地方財政狀況下，商住用地的資本化收入為城市的基礎設施建設支出提供了主要的資金支持。

因此，為了量化城市的土地經(jīng)營策略，本文用各城市商住用地的出讓收入與城市預算內(nèi)財政收入之比，描述各地方對商住用地收入的依賴程度，以此表示城市的商住用地出讓策略。同時，本文利用城市道路面積與城市建成區(qū)面積之比作為描述城市基礎設施情況的代理變量。

（二）土地經(jīng)營引致的地方政府債務積累影響經(jīng)濟效率

土地資本化并非沒有負面后果。2008年之后，城市土地的過度資本化擴張了各級地方政府的債務規(guī)模。范劍勇和莫家偉（2014）認為，補貼被策略性壓低的工業(yè)用地出讓收入和投資基礎設施建設是地方債務積累的主要原因。賈康（2013）認為在目前的投融資體制下，投資范圍過廣也是地方政府背負巨額債務的重要原因。地方政府債務對民間投資具有“擠出效應”，擴大了經(jīng)濟結構性矛盾，降低了社會的投資效率，引發(fā)了區(qū)域產(chǎn)能過剩，加劇了區(qū)域經(jīng)濟波動（劉偉和李連發(fā)，2013;繆小林和史倩茹，2016;項后軍等，2017）。這些都不利于區(qū)域經(jīng)濟效率的提升。但是，正如相關學者的研究所揭示的那樣，地方債務如果控制在一定的規(guī)模以內(nèi)，可以為經(jīng)濟提供流動性支持，成為有效的財政政策工具（呂健，2015）。因此考察債務對經(jīng)濟效率的影響還應著眼于各個城市的具體情況。

本文用《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》中各城市市政基礎設施投資的資金來源中的債務融資比例作為描述地方政府負債情況的代理變量。

（三）策略性經(jīng)營土地推動的產(chǎn)業(yè)結構轉變影響經(jīng)濟效率

中國的產(chǎn)業(yè)結構變遷具有政府主導的特征。土地制度的變革推動了中國經(jīng)濟結構的轉變（劉守英，2018）。土地經(jīng)營策略的運用，為有條件的地區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結構調整提供了政策工具。產(chǎn)業(yè)結構的變化對經(jīng)濟效率的影響體現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)業(yè)結構合理化帶來的產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調程度的改善，二是產(chǎn)業(yè)結構高級化帶來的技術外溢正外部性影響（干春暉等，2011）。具體來看，產(chǎn)業(yè)結構的變遷體現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和結構的變化。經(jīng)濟結構的服務化是產(chǎn)業(yè)結構升級的一個重要現(xiàn)象，并且“經(jīng)濟服務化”的一個重要特征是第三產(chǎn)業(yè)的增長率要快于第二產(chǎn)業(yè)的增長率（吳敬璉，2008）。柯善咨和趙曜（2014）研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟結構中服務業(yè)就業(yè)比例的提高能夠顯著促進城市經(jīng)濟效率的提升。毛豐付和潘加順（2012）對中國城市的分析也發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結構等因素對中國城市勞動生產(chǎn)率的提升有顯著作用。類似地，相關的國外研究也發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構轉變對城市經(jīng)濟效率發(fā)揮影響的證據(jù)（Capello，2013）。

本文借鑒干春暉等（2011）研究的方法，用各城市第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值之比作為衡量產(chǎn)業(yè)結構轉變的代理變量。這一變量能夠清楚地展示出產(chǎn)業(yè)結構“服務化”的程度。

綜合以上分析，本文形成以下有待實證檢驗的城市土地經(jīng)營策略影響經(jīng)濟效率的路徑假說：

假說1——基礎設施效應路徑：土地資本化收入增加所帶來的城市基礎設施改善有利于城市經(jīng)濟效率的提升。

假說2——地方債務影響路徑：土地過度資本化所引致的地方政府債務問題也會對不同的城市經(jīng)濟效率產(chǎn)生影響。

假說3——產(chǎn)業(yè)結構轉變路徑：土地經(jīng)營所推動的產(chǎn)業(yè)結構轉變也有利于城市經(jīng)濟效率的提升。

三、計量模型與數(shù)據(jù)

（一）模型構建

本文以城市經(jīng)濟效率的影響模型為基準模型。參考相關文獻的研究，在本文模型中，影響城市經(jīng)濟效率的因素主要包括：科學教育支出、人力資本狀況、經(jīng)濟外向程度、城市人口與土地特征變量等。我們在基準模型中加入各城市的土地經(jīng)營策略變量，即：

Indexit=β0+β1LPit+θCit+μi+ηt+εit（1）

其中：Indexit為被解釋變量，是各個城市不同時期的經(jīng)濟效率的變化指數(shù)。LPit為土地策略變量，Cit為一組控制變量，包括了上文提到的影響城市經(jīng)濟效率的相關變量。μi為城市個體效應，ηt為時間固定效應，εit為隨機擾動項，β0為截距項，β1、θ分別為相應變量的回歸系數(shù)。

緊接著，為了探討城市土地經(jīng)營策略通過何種路徑對經(jīng)濟效率發(fā)揮影響，本文借鑒Cutler & Lleras-Muney（2010）以及張勛等（2018）研究中所采用的路徑分析法在模型（1）中加入影響路徑變量，回歸模型設置如下：

Indexit=γ0+γ1LPit+γ2Fit+θCit+μi+ηt+εit（2）

其中，F(xiàn)it為本文關注的路徑變量，由前文的理論分析推導而來。城市土地策略通過不同的路徑變量對城市經(jīng)濟效率發(fā)揮間接影響。根據(jù)前文的理論假說，本文關注的路徑包括基礎設施效應路徑、地方債務影響路徑、產(chǎn)業(yè)結構轉變路徑。通過觀察土地策略變量LPit在模型（1）和（2）中系數(shù)的變化可以驗證路徑效應的存在。例如，若在模型中（1）加入基礎設施變量后，發(fā)現(xiàn)該變量的系數(shù)顯著并且為正，同時土地策略變量的系數(shù)又有所下降，則說明，地方政府的土地策略組合擴張了該地區(qū)的基礎設施投資，進而對本地區(qū)的經(jīng)濟效率產(chǎn)生了正向影響，其他路徑變量系數(shù)的理解依此類推。根據(jù)三個假說，本文預期：加入基礎設施變量后，相關的土地策略變量系數(shù)下降;加入地方債務變量后，相關土地策略變量系數(shù)依據(jù)其與債務變量之間的關系變動;加入產(chǎn)業(yè)結構變量后，相關土地策略變量的系數(shù)下降。

模型（2）所采用的路徑分析法，也是心理學領域研究經(jīng)常用到的中介效應模型方法（Judd & Kenny， 1981;Baron & Kenny， 1986;溫忠麟，2004）。為了確保中介效應模型估計的科學性，還需要構造以下回歸模型，用來確定土地策略變量影響路徑中介變量的方向：

Fit=α0+α1LPit+μi+ηt+εit（3）

通過對（1）～（3）式組合模型的系數(shù)分析，可以驗證土地策略變量通過基礎設施效應、地方債務影響和產(chǎn)業(yè)結構轉變?nèi)N路徑對城市經(jīng)濟效率的影響。

其中，模型（1）中的β1反映了土地策略變量對城市經(jīng)濟效率影響的總效應，模型（2）中的γ1表示土地策略變量對城市經(jīng)濟效率影響的直接效應，而土地策略變量對城市經(jīng)濟效率通過不同中介路徑間接影響的效應大小則由α1γ2衡量。總效應、直接效應、間接效應之間有如下關系（MacKinnon & Dwyer， 1993）：

β1=γ1+α1γ2（4）

同時，如果間接效應與直接效應對自變量的影響有相同的符號（即所謂的一致中介模型，consistent mediation model），我們還可以計算（5）式所示的中介效應與總效應大小之比（MacKinnon & Dwyer， 1993; Preacher & Kelley， 2011）以反映該影響機制中中介效應的相對重要性。當中介效應與直接效應符號相反時（即不一致中介模型，inconsistent mediation model），雖然中介效應與總效應之比沒有經(jīng)濟學意義，但是仍然可以匯報該比值為同類研究提供中介效應大小幅度的一個參照系（Wen & Fan， 2015）。

中介效應總效應=α1γ2β1（5）

進一步地，本文構建如下的Sobel統(tǒng)計量（Sobel， 1982）來檢驗中介效應的顯著性。

Z=α^1γ^2?α^21s2γ2+γ^22s2α1（6）

其中α^1和γ^2分別是α1和γ2的估計值，s2α1和s2γ2分別是α^1和γ^2的標準誤。

（二）數(shù)據(jù)來源與變量處理

對城市的經(jīng)濟效率變化的度量本文用基于超效率DEA（Data Envelopment Analysis）方法的SBM-Malmquist模型測算出來的效率指數(shù)來表示。計算城市經(jīng)濟效率變動指數(shù)主要用到三個變量，分別為：城市的勞動力投入?（L）、資本存量投入（K）?和城市GDP（?Y?）產(chǎn)出。地區(qū)GDP、資本存量和勞動力投入以及城市特征變量的基礎數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。關于城市資本存量數(shù)據(jù)的測算，本文參照徐淑丹（2017）的方法，采用改進的永續(xù)盤存法估計。其中，在各地區(qū)固定資產(chǎn)存量的計算過程中，固定資產(chǎn)投資流量以2003年為基期，利用各時期的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)進行平減。地區(qū)GDP也以2003年為基期，利用各時期價格指數(shù)進行平減處理。GDP價格指數(shù)與固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，各城市的價格指數(shù)均用其所在各省級區(qū)域的相關指數(shù)替代。城市經(jīng)濟效率變動指數(shù)的測算原理如下：

1.SBM Model

為了解決投入和產(chǎn)出的松弛問題，我們使用SBM（Slack Based Measure）模型（Tone Kaoru，2001）來度量各個城市的產(chǎn)出效率。模型原理如下：

設測量對象是L個地級市（Decision Making Unit， DMU），每個地級市的生產(chǎn)活動需要m種投入要素，記為：X=（x1，…，xm）∈Rm+，n種產(chǎn)出，記為Y=（y1，…，yn）∈Rn+。生產(chǎn)可能性集合P表示為：P=x，yx≥Xλ，y≤Yλ，λ≥0， 其中λ=（λ1，…，λa）′∈Ra+是非負線性組合系數(shù)。當前要測量的DMU記為DMUl，則SBM模型可表示為：

ρ*=min1-1m∑mi=1s-i/xil1+1n∑nr=1s+r/yrl

s.t.Xλ+s-=xl

Yλ-s+=yl

λ，s-，s+≥0

其中ρ*表示被評價DMU的效率值，s-，s+為松弛變量。模型同時從投入和產(chǎn)出兩個角度來對無效率狀況進行測量，被稱為非導向（Non-oriented）模型。其中0≤ρ*≤1， 如果SBM模型的效率值ρ*=1，則說明被評價DMU是強有效的，此時最優(yōu)的s-=0，s+=0，即在最優(yōu)解時既不存在投入過剩，也不存在產(chǎn)出不足。如果ρ*<1， 說明被評價DMU效率存在改進的空間。

2.Malmquist Index

為了研究區(qū)域經(jīng)濟運行的動態(tài)效率變化，我們基于SBM模型方法構造Malmquist指數(shù)（Caves et al.， 1982;Fare et al.， 1992）來得出各個區(qū)域的動態(tài)經(jīng)濟效率。

從時期t到t+1的Malmquist指數(shù)可以表示為：

Mk，t，t+1xt+1k，yt+1k，xtk，ytk=TFPC=Dt+1k（xt+1k，yt+1k）Dtk（xtk，ytk）×Dtk（xtk，ytk）Dt+1k（xtk，ytk）×Dtk（xt+1k，yt+1k）Dt+1k（xt+1k，yt+1k）

式中Dtkxtk，ytk，Dtk（xt+1k，yt+1k）分別表示以t期的技術為參照，t期和t+1期的決策單元與前沿的距離函數(shù)。Dt+1kxtk，ytk，Dt+1k（xt+1k，yt+1k）分別表示以t+1期的技術為參照，t期和t+1期的決策單元與前沿的距離函數(shù)。

根據(jù)以上模型計算得到的Malmquist指數(shù)可以衡量各城市全要素生產(chǎn)率的變動。當TFPC>1時，表示全要素生產(chǎn)率提高，當TFPC<1時，表示全要素生產(chǎn)率降低。該效率指標可以在整體上綜合反映一個城市對投入資源的合理利用及有效配置程度的改進程度，量化了不同城市的經(jīng)濟效率。

城市土地出讓面板數(shù)據(jù)來源于作者從 “國信房地產(chǎn)信息網(wǎng)”整理的2006-2016年全國土地出讓地塊數(shù)據(jù)。本文的核心解釋變量是地方政府的土地策略變量，基于本文所關注的問題和地方政府“高價出讓商住用地來為財政和城市建設融資，以低價出讓工業(yè)用地招商引資”的事實（周飛舟，2007;戴雙興，2009;Cao， et al， 2008;Tao， et al.， 2010），本文分別用城市歷年出讓商住用地的收入占財政收入的比例、出讓工業(yè)用地面積占總出讓土地面積的比例這兩個指標代表各個城市的土地出讓策略。需要指出的是：不同于其它一些文獻用絕對量指標描述地方土地經(jīng)營策略的做法（張莉等，2011;陳建軍和周維正，2016），本文的核心解釋變量都以相對指標來度量。因為在不同地區(qū)之間，土地相關變量的絕對量的差異非常大，使用絕對量指標不利于在可比框架下描述不同地方土地經(jīng)營策略的差異性影響。而使用比例變量這種相對指標，則可以更好地描述地方政府在各自的約束條件下對土地工具的利用，體現(xiàn)土地出讓的策略性。

依據(jù)前文提出的三條假說，土地經(jīng)營策略的路徑主要通過改善基礎設施供給、引致地方債務、促進產(chǎn)業(yè)結構轉變?nèi)龡l路徑影響城市經(jīng)濟效率。本文利用城市道路面積與城市建成區(qū)面積之比作為描述城市基礎設施情況的代理變量。鑒于城市地方政府確切的債務數(shù)據(jù)不可獲得和地方政府債務構成的考慮，地方債務變量用《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》中市政基礎設施投資資金來源中的債務融資比例來表示該變量表達式為：市政基建投資債務融資比例=國內(nèi)貸款+債券+（利用外資總額-外商直接投資）市政基礎設施建設固定資產(chǎn)投資總額。對于產(chǎn)業(yè)結構變量，因為第三產(chǎn)業(yè)份額的變化是產(chǎn)業(yè)結構轉變的主要表現(xiàn)，因此本文用城市第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值之比作為衡量產(chǎn)業(yè)結構變化的代理變量。

模型的控制變量還包括：（1）科教支出水平，用科學與教育支出占財政支出的比例度量;（2）人力資本水平，用城市人口中大學在校生比例度量本文參考其他學者關于城市人力資本的研究，用在校大學生人數(shù)占城市總人口的比例作為城市人力資本水平的代理變量。;（3）經(jīng)濟外向程度，用實際利用外資額占固定資產(chǎn)投資比例來度量;（4）市場化程度，利用王小魯和樊綱（2016）公布的各省級區(qū)域的市場化指數(shù)表示為了使該變量與其他變量在數(shù)量級上可比，本文用市場化指數(shù)的實際值*0.1代入模型回歸。;（5）城市人口與土地特征，主要包括城市市轄區(qū)人口密度、市轄區(qū)城市建設用地面積比例變量。

根據(jù)城市和時間對所有變量匹配，剔除了某些0值與異常值變量后，本文獲得了中國267個城市的相關面板數(shù)據(jù)。所有變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

四、回歸結果與討論

（一）路徑中介效應分析

作為分析的起點，首先考察土地策略變量與城市經(jīng)濟效率之間的關系作為后續(xù)模型分析的基準。本文采用雙重固定效應模型進行回歸分析，回歸結果如表2所示。模型（1）僅考慮控制變量和土地策略變量對城市經(jīng)濟效率的影響。在加入中介變量之前，回歸結果顯示土地策略變量中的商住用地策略變量與城市經(jīng)濟效率指數(shù)呈現(xiàn)顯著的負向相關關系，工業(yè)用地策略變量與城市經(jīng)濟效率指數(shù)呈現(xiàn)顯著的正向相關關系。從整體樣本的回歸結果來看，地方政府對土地收入越依賴，越不利于城市經(jīng)濟效率的提高;而以出讓工業(yè)用地招商引資則可以顯著提高城市的經(jīng)濟效率。

為了檢驗前文假說的三種影響路徑的存在，本文應用逐步檢驗回歸系數(shù)法（Baron & Kenny，1986;Judd & Kenny，1981;溫忠麟等，2004，2014）來驗證中介效應的存在。在模型（1）中加入基礎設施變量進行分析來驗證假說1。首先從表3-（a）可以看出：兩類土地策略變量與基礎設施中介變量均呈顯著的正向相關關系。如表2模型（2）所示，在模型（1）中加入基礎設施中介變量后，基礎設施變量的系數(shù)顯著為正，并且兩個土地策略變量的系數(shù)均有明顯的下降。這滿足了中介效應存在的條件，證實了假說1基礎設施效應路徑的存在。

同理，繼續(xù)在模型中加入城市債務變量進行分析來驗證假說2。首先從表3-（b）可以看出：土地策略變量中的商住用地策略變量與城市債務之間沒有顯著的相關關系，而工業(yè)用地策略變量顯著擴張了城市債務。這可能是因為在地方實踐操作中，低價甚至虧損出讓工業(yè)用地以吸引企業(yè)入駐的土地政策普遍存在，這種對低價出讓工業(yè)用地招商引資策略的過度運用，在短期內(nèi)使地方政府背負上沉重的債務負擔，因此地方債務的積累主要與工業(yè)用地策略變量顯著正相關。加入城市債務變量的模型結果如表2-（3）所示：地方債務變量與經(jīng)濟效率指數(shù)呈現(xiàn)顯著的負向相關關系，并且在加入債務變量后，工業(yè)用地策略變量系數(shù)有所增大。以上結果滿足中介效應檢驗的條件，由此驗證了假說2，證實了地方債務路徑的存在。

接下來繼續(xù)在模型中加入產(chǎn)業(yè)結構變量，驗證假說3。首先從表3-（c）的結果可以看出：兩種土地策略均與產(chǎn)業(yè)結構變動呈正向關系。并且表2-（4）加入產(chǎn)業(yè)結構變量的模型結果顯示：產(chǎn)業(yè)結構與效率指數(shù)呈現(xiàn)顯著的正向相關關系。并且在加入該變量后，兩種土地策略變量的系數(shù)均明顯減小。由此驗證了假說3中產(chǎn)業(yè)結構轉變路徑的存在。

通過對表2各模型結果的分析，本文初步探討驗證了各路徑的作用，這主要是通過加入各類路徑變量之后觀察土地策略變量系數(shù)的變化得出。然而，表2中各路徑的經(jīng)濟顯著性可能與中介的加入次序有關。為此，參考Tombe & Zhu（2019）的做法，本文變換中介變量的加入次序，構造三種中介變量所有不同加入次序的六個模型。然后計算所有模型中介效應與總效應之比，并給出該指標的均值以更好地觀察對比各路徑的相對重要性。表4報告了三種路徑的平均中介效應與總效應之比的結果。綜合來看，商住用地土地策略通過產(chǎn)業(yè)結構轉變途徑影響經(jīng)濟效率的中介效應最強，其次是基礎設施效應。而工業(yè)用地策略變量則通過城市債務途徑影響經(jīng)濟效率的中介效應最強，其次是產(chǎn)業(yè)結構轉變效應。

通過以上路徑分析，我們得以厘清地方政府“以地謀發(fā)展”模式中土地策略對當?shù)亟?jīng)濟效率發(fā)揮影響的具體機制原理。

（二）分樣本機制驗證

通過以上對城市總樣本的分析，本文證實了地方政府土地經(jīng)營策略可以通過基礎設施效應、地方債務影響、產(chǎn)業(yè)結構轉變?nèi)N路徑對城市效率發(fā)揮影響。但是中國不同等級的城市之間發(fā)展狀況差異很大，為了進一步探討三種路徑的城市異質性表現(xiàn)，根據(jù)相關機構對城市級別的研究對城市的分類標準參考《2018中國城市商業(yè)魅力排行榜》。依據(jù)最新一年的170個品牌商業(yè)數(shù)據(jù)、19家互聯(lián)網(wǎng)公司的用戶行為數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)機構的城市大數(shù)據(jù)，對中國338個地級以上城市進行排名劃分級別。，本文把總樣本劃分為一二線城市和三四五線城市兩類，分別進行討論。

首先是城市土地經(jīng)營策略基礎設施效應分樣本檢驗。如表5所示：加入基礎設施變量之后，一二線城市樣本模型的基礎設施變量系數(shù)顯著為正，并且工業(yè)用地策略變量系數(shù)減小。這說明對于一二線城市，土地工具的策略性應用帶來的基礎設施的改善可以提高城市的經(jīng)濟效率。對于三四五線城市，加入基礎設施變量之后，基礎設施變量的系數(shù)顯著為負，兩類土地策略變量系數(shù)都變大。這說明在三四五線城市中，土地工具的策略性應用通過基礎設施路徑對本地經(jīng)濟效率的提升有負面影響?？梢詮囊韵滤悸防斫庠摻Y果：在目前人口密集的一二線城市，基建投資仍相對不足，城市土地經(jīng)營策略所帶來的基礎設施改善仍然能促進經(jīng)濟效率的提升;而三四五線城市面對人口的流失，已經(jīng)存在過度基建的現(xiàn)象，因此土地工具的策略性應用通過擴張基礎設施建設的途徑，并不能顯著地促進地區(qū)經(jīng)濟效率的提升。這也與張斌等（2018）的研究結論相契合。

進一步地，從表5-（2）（4）分樣本全變量回歸模型結果顯示：無論是對于一二線城市還是三四線城市，商住用地策略變量與經(jīng)濟效率皆不存在顯著的正向相關關系。對于一二線城市，商住用地策略變量系數(shù)雖然為正但并不顯著，這說明在控制了三種中介路徑變量的影響之后，商住用地策略的運用并不能直接促進經(jīng)濟效率的提高，而工業(yè)用地策略變量系數(shù)顯著為正，這說明相對于商住用地策略，一二線城市的工業(yè)用地策略對城市經(jīng)濟效率的影響更為明顯。對于三四五線城市，在控制了三種中介路徑變量后，無論是商住用地策略變量還是工業(yè)用地策略變量，其變量系數(shù)皆顯著為負。以上說明：如果從是否能提高城市經(jīng)濟效率角度對“以地謀發(fā)展”模式進行評價，在三四五線城市，“以地謀發(fā)展”模式對經(jīng)濟效率提升的直接影響是負面的;在一二線城市，只有工業(yè)用地策略對經(jīng)濟效率提升的直接影響是正面的。

接下來表6是城市土地經(jīng)營策略債務效應分樣本檢驗結果。加入城市債務變量之后，一二線城市樣本模型的城市債務變量系數(shù)顯著為正，并且工業(yè)用地變量系數(shù)減小。這說明對于一二線城市，土地工具的策略性應用所引發(fā)的地方債務并不會成為阻礙城市經(jīng)濟效率提升的不利因素。反觀三四五線城市樣本回歸結果：加入城市債務變量后，城市債務變量系數(shù)顯著為負，工業(yè)用地策略變量系數(shù)明顯增大。這不僅證實了在三四五線城市中土地經(jīng)營策略對經(jīng)濟效率影響的債務路徑的存在，并且展示了城市債務效應對經(jīng)濟效率提升的負向作用。正如前文所說，地方債務風險程度如何，一方面取決于致險因素及危害程度，另一方面取決于當?shù)刎斦膶嵙?，即抵御風險的能力。由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平有很大的差別，地方債務風險的程度和抗風險的能力也有所不同。對于發(fā)展情況較好的一二線城市，利用土地工具通過債務途徑推進的工業(yè)化與城市化效果較好，進入良性循環(huán)階段。而對于發(fā)展階段落后、稟賦條件不好的三四五線城市來說，以土地工具為依托的負債發(fā)展模式從效率角度來評價是比較負面的。

最后，表7是城市土地經(jīng)營策略產(chǎn)業(yè)結構效應的分樣本檢驗?；貧w結果顯示：兩類城市樣本的回歸結果均發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構的路徑效應存在的證據(jù)：產(chǎn)業(yè)結構變量的系數(shù)不僅顯著為正，并且在加入產(chǎn)業(yè)結構變量之后，兩個土地策略變量系數(shù)均有不同程度的減小，這證明了中介效應的存在。并且相對而言，在三四五線城市樣本中該路徑對經(jīng)濟效率的影響程度更高。

（三）穩(wěn)健性和內(nèi)生性分析

以上分析驗證了地方政府土地經(jīng)營策略對城市經(jīng)濟效率發(fā)揮影響的三種中介路徑的存在。本文的實證分析也可能存在著反向因果和遺漏變量的問題，即城市經(jīng)濟效率的變動會反過來影響該城市

對土地經(jīng)營策略的選擇。通常情況下，城市經(jīng)濟發(fā)展水平、增長速度的高低會影響該城市的土地出讓策略，即商住用地與工業(yè)用地的出讓價格與數(shù)量。然而本文關注的是城市經(jīng)濟效率而非經(jīng)濟數(shù)量指標，經(jīng)濟效率與上述因素的反向因果關系并不十分明顯。原因有兩方面：一方面，從經(jīng)濟學直覺和已有的研究經(jīng)驗來看，影響地方政府土地出讓策略的因素一般為經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量因素而非質量因素;另一方面，從本文測得的數(shù)據(jù)來看，經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)濟效率并不一定同步變化。并且為了緩解模型可能存在遺漏重要解釋變量從而帶來內(nèi)生性問題的懷疑，本文重新采用動態(tài)面板系統(tǒng)距估計（System GMM）的方法對以上計量模型重新回歸?；貧w結果如表8所示。回歸結果顯示：模型結果并不改變前文得出的基本結論。整體樣本的模型回歸結果仍然反映了三種路徑中介效應的存在。

考慮到模型變量存在潛在的測量誤差問題，參考張勛等（2018）的研究，本文用歷年城市新發(fā)城投債額度作為城市負債程度的代理變量;參考柯善咨和趙曜（2014）的研究，用服務業(yè)與制造業(yè)就業(yè)人數(shù)之比代表產(chǎn)業(yè)結構變量;根據(jù)其他學者對城市經(jīng)濟效率的研究，采用各城市市轄區(qū)的人均GDP代表城市的產(chǎn)出效率;以以上替換變量納入中介效應模型進行回歸，模型回歸結果以及相應結論并不發(fā)生根本改變限于文章篇幅，文中沒有列出相關回歸結果。歡迎感興趣的讀者聯(lián)系作者索取。。

五、結論和政策涵義

盡管地方政府“以地謀發(fā)展”的土地經(jīng)營策略獲得了學者廣泛的關注，但以往的研究多關注單一問題，缺乏在統(tǒng)一的框架內(nèi)對地方政府“以地謀發(fā)展”的土地經(jīng)營策略的有效性進行評價。本文通過理論分析，提出了地方政府土地經(jīng)營策略影響城市經(jīng)濟效率的三種中介路徑假說，并且通過實證分析檢驗了中介影響效應的存在。

整體上，本文發(fā)現(xiàn)地方政府對土地收入越依賴，越不利于城市經(jīng)濟效率的提高;而擴大工業(yè)用地的出讓比例則可以顯著提高城市的經(jīng)濟效率。土地工具的策略性應用可以通過改善基礎設施建設和促進城市產(chǎn)業(yè)結構轉變這兩方面促進城市經(jīng)濟效率的提升，但是由土地策略所引發(fā)的地方政府債務問題則不利于城市經(jīng)濟效率的提升。

分樣本來看，對于一二線城市，土地工具的利用所帶來的基礎設施的改善對經(jīng)濟效率的提升作用仍然有很大潛力。而三四五線城市，基礎設施效應則對經(jīng)濟效率的提升并無促進作用。這類城市可能存在著基礎設施過度投資從而有損經(jīng)濟效率提升的狀況。從城市債務效應來看，對于一二線城市，本文沒有發(fā)現(xiàn)城市債務效應不利于經(jīng)濟效率提升的證據(jù)。對于三四五線城市，土地經(jīng)營引發(fā)的城市債務則顯著阻礙了城市經(jīng)濟效率的提升。從城市產(chǎn)業(yè)結構轉變效應來看，對于兩類城市，土地策略所引致的產(chǎn)業(yè)結構轉變皆可促進經(jīng)濟效率的提升。

與以往的研究不同，本文厘清了“以地謀發(fā)展”的土地經(jīng)營策略影響城市經(jīng)濟效率的機制原理，并且對此影響做了城市分類的異質性分析。本文豐富了對“以地謀發(fā)展”經(jīng)濟模式的研究，為未來對該問題進行更加系統(tǒng)、深入和細致的討論提供了框架思路。在目前中國經(jīng)濟倡導高質量增長的時期，經(jīng)濟效率愈發(fā)受到廣泛的重視。理解地方政府土地經(jīng)營策略與地區(qū)經(jīng)濟效率之間的關系能更好地幫助我們總結地方經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗與教訓，繼而利用好這土地這一政策工具，實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質量、可持續(xù)發(fā)展。

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Study of the Mechanism of Urban Land Management Strategy Affecting Economic Efficiency

——An Empirical Analysis Based on Panel Data of 267 Cities in China

Zhang Shihu and Gu Haiying

（Antai College of Economics & Management，Shanghai Jiao Tong University）

Abstract：The Chinese economy has shifted from a high?speed growth stage to a high?quality development stage， which means that， in the development of the Chinese economy， more attention will be paid to its efficiency in the future. This paper attempts a study on the mechanism of the impact of urban land management strategy on urban economic efficiency. In theory， the use of land tools is able to affect economic efficiency by increasing urban infrastructure investment， expanding city debts， and promoting industrial restructuring. In an Empirical way， this paper verifies the mechanism behind these three paths through the mechanism verification method of mediation effect model using the panel data of 267 cities in China from 2006 to 2016. And the impact of these three paths on the economic efficiency in cities at different levels exhibits a significant heterogeneity. In a unified framework， this paper answers the question of the mechanism by which the 'development based on land' affects the economic efficiency of cities and substantiates the discussion and research on urban land issues in China.

Key Words：Development Based on Land; Land Management Strategy; Urban Economic Efficiency