張永麗 樊華

裝備采購是軍隊將國民經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)化為部隊?wèi)?zhàn)斗力的橋梁，向軍隊提供裝備的承制單位是開展裝備采購活動的基礎(chǔ)。中央軍委頒布的《中國人民解放軍裝備采購條例》明確指出，我軍裝備采購工作要實行競爭性采購模式，以提升裝備性能、縮短周期、降低采購費用和技術(shù)質(zhì)量風(fēng)險?？傃b《競爭性裝備采購管理規(guī)定》（裝法[2014]3號）中定義，競爭性裝備采購，是指軍隊裝備采購部門采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、評審確認(rèn)等競爭性采購方式，確定裝備承制單位和采購價格，獲取裝備預(yù)研、研制、購置和維修等產(chǎn)品、技術(shù)與服務(wù)的采購行為。在市場經(jīng)濟發(fā)展和裝備采購制度改革大背景下，我軍從單一來源采購轉(zhuǎn)入競爭性采購。作為軍隊裝備采購體制的重要部分，競爭性采購成為發(fā)展趨勢，其應(yīng)用范圍越來越廣，對打破行業(yè)壟斷、激發(fā)創(chuàng)新活力、引進先進技術(shù)、提高采購效益發(fā)揮了重要作用。大力開展競爭性采購，擴大了采購規(guī)模，越來越多的承制單位、企業(yè)參與進來。以軍工企事業(yè)單位為主的傳統(tǒng)承制單位是裝備采購市場競爭主體，而高科技實力民營企業(yè)的加入，使軍隊可以通過競爭在一定范圍內(nèi)選擇承制單位，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)競爭擇優(yōu)、效益最佳的采購目標(biāo)。技術(shù)與應(yīng)用成熟、供貨穩(wěn)定的民品參與競爭，對快速吸納高新技術(shù)、拓展采購渠道，增強供貨來源，提高裝備性能具有良好的推動效應(yīng)。檔案管理是裝備承制單位的技術(shù)基礎(chǔ)保障，在競爭性采購體制下，有效的檔案管理，有助于提升企業(yè)基本競爭力。但競爭性采購多以通用性較強、或改進性產(chǎn)品為主開展，參與競爭的企業(yè)一般都有著完善的質(zhì)量管理體系，按自身需求運轉(zhuǎn)。其檔案管理也主要遵循自身質(zhì)量管理體系文件執(zhí)行，很多項目難以嚴(yán)格按照軍隊《常規(guī)武器裝備研制程序》開展研制，尤其是占據(jù)軍品配套市場主力的民營企業(yè)，承制過程中重科研輕檔案，且未必通過設(shè)計定型或鑒定，因而產(chǎn)品圖樣和技術(shù)文件不夠完整規(guī)范，檔案管理也難以規(guī)范性開展。如何加強競爭性采購裝備的檔案管理，成為一個課題。

一、裝備競爭性采購模式

大力推進競爭性采購，是世界各國裝備購置的通行做法，為解決軍品市場的行業(yè)壟斷，各國均采用了一系列有效措施，保障競爭性采購成功進行。

1.資格審查制度。軍品市場是特殊市場，壟斷性強且用途特殊，關(guān)系到國家安全，需要對進入的企業(yè)開展質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全、保密等方面的全方位審查，以便在開放市場、引入競爭的同時，保證供貨的安全、穩(wěn)定、可靠。實行準(zhǔn)入制度是各國的通用做法，主要分兩類。一類是以美國為代表的注冊審查制度，符合資格條件的承包商在國防部的承包商中央注冊數(shù)據(jù)庫自行注冊登記，裝備采購部門從該數(shù)據(jù)庫中選擇承包商，項目合同簽訂前，軍方要對承包商的生產(chǎn)保障能力、技術(shù)管理能力、資信度等進行審查，對參與過政府采購的承包商，以檢查合同履行情況代替資格審查。另一類是以日本為代表的許可證制度，日本實行經(jīng)產(chǎn)省和防務(wù)省雙許可制度，經(jīng)產(chǎn)省負(fù)責(zé)承包商行業(yè)資格審查，防衛(wèi)省負(fù)責(zé)科研生產(chǎn)資格審查，各司其職，互為補充。

2.裝備采購信息公開制度。西方國家建立了面向全社會的裝備采購信息公開制度，要求必須通過公開媒體向全社會公布公開采購信息（保密等特殊情況除外），以擴大競爭范圍。如美軍采取了分類信息公開的做法，對于充分公開競爭類項目，軍方把各類建議征求書全文通過《商務(wù)日報》及聯(lián)邦采辦計算機網(wǎng)、政府商務(wù)信息訪問點、國防部商業(yè)等信息公開網(wǎng)站發(fā)布，符合條件的承包商均可參與競爭。而對單一來源項目，軍方只與一家承包商簽合同，信息不對外發(fā)布。

3.競爭制度。西方國家采用分類分層次分階段競爭方式，針對不同類別裝備采購采取不同競爭方式，對低成本低風(fēng)險項目采用公開招標(biāo)方式，對技術(shù)和風(fēng)險較大項目采用分階段招標(biāo)方式，對保密和法規(guī)要求項目采用競爭性談判方式。

4.非競爭申報審批。對不能開展競爭的裝備采購，歐美國家建立了非競爭申報審批制度，且必須出具證據(jù)充分、證明材料齊全的申請書，并通過逐級批準(zhǔn)方可實施。

二、我國裝備競爭性采購及檔案管理現(xiàn)狀

1.采購標(biāo)準(zhǔn)制定不規(guī)范，檔案管理不通暢。由于裝備使用環(huán)境惡劣復(fù)雜且要求高，部隊對裝備生產(chǎn)過程均有一些苛刻的要求。因此，必須嚴(yán)格規(guī)定裝備的使用標(biāo)準(zhǔn)。但因我國裝備使用標(biāo)準(zhǔn)繁雜，且標(biāo)準(zhǔn)的制定不是很科學(xué)，各軍兵種裝備采購部門、各總部分管裝備部門、各大型軍工集團和軍工企業(yè)也制定了許多適用于自身的標(biāo)準(zhǔn)，令出多門，使得軍購難以形成競爭性。且軍購過程中，往往沒有完善的裝備需求信息通報、發(fā)布制度，承制單位和裝備用戶互相缺乏了解，難以形成有效的信息溝通。裝備標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范，信息溝通的不順暢，導(dǎo)致對應(yīng)的競爭性采購裝備檔案管理不匹配，存在雷聲大雨點小現(xiàn)象，制約著競爭性采購的管理。

2.民企進入門檻高，檔案管理不匹配。民營企業(yè)準(zhǔn)入競爭性裝備采購市場長期存在著政策與技術(shù)壁壘，準(zhǔn)入門檻高。如國標(biāo)、軍標(biāo)的分割，裝備采購部門和民企溝通缺乏，多數(shù)民企對國防科工技術(shù)和能力了解不多，對配套需求知之更少，即使具有某些領(lǐng)先技術(shù)優(yōu)勢，但由于渠道不暢、信息不通，往往參與無門。同時裝備承研承制的授權(quán)許可條件苛刻，政策上往往將民企拒之門外，束縛了采購渠道，限制了競爭性采購發(fā)展。另一方面，由于自身特點及客觀制約，民企進入裝備競爭性采購領(lǐng)域，其檔案管理往往成為短板，隨意型管理令許多有價值的檔案資源白白流失。其結(jié)果也會影響企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.軍工企業(yè)成長不足。我國軍工企業(yè)集團由政府按行業(yè)劃分形成，在市場經(jīng)濟環(huán)境下暴露出行業(yè)壟斷、缺乏活力等先天缺點，其裝備采購多為單一來源，難以實現(xiàn)競爭性采購要求，導(dǎo)致可供采購方選擇的優(yōu)質(zhì)承包商有限，供方競爭性減弱，使軍方難以獲得優(yōu)質(zhì)的承包商、產(chǎn)品及服務(wù)。同樣，軍企檔案管理受體制制約，也存在著管理僵化，與競爭性采購體制不匹配的情況。

4.裝備競爭性采購中檔案管理現(xiàn)狀。在裝備競爭性采購中，主體責(zé)任單位多為幾大軍工集團直屬單位，配套產(chǎn)品承制單位為國企、民企及相應(yīng)供應(yīng)商。由于管理模式的差異，不同性質(zhì)單位檔案管理模式不同。民企是競爭性采購配套裝備的生力軍，但其檔案管理存在檔案制度不完備、運行不規(guī)范、缺乏繼承性等短板，由于成本制約，以及技術(shù)人員和檔案管理人員流動性大，在配套裝備的長期保障及檔案文件的長期保管利用中，存在一定風(fēng)險。

三、措施與對策

1.配套承制單位資格審查中的檔案管理。對符合競爭性采購資格條件的配套承包商，通過裝備承制單位資格審查納入《裝備承制單位名錄》，從而具備承制資格?；谲娖肥袌鰤艛嘈詮娗谊P(guān)系國家安全的特殊性，需通過質(zhì)量、安全、保密等方面審查。這類企業(yè)大都長期從事民品生產(chǎn)，產(chǎn)品周轉(zhuǎn)快，人才流動性大，其檔案管理不規(guī)范，存在安保漏洞。要確保配套單位檔案正常管理，可采用兩種方案，一是給軍品配套檔案建立單獨檔案庫，專人專管，建立并遵循相應(yīng)的安保制度。但這會增加企業(yè)成本，難以長期維持。二是將配套檔案由總承包單位代管，以滿足各項管理規(guī)定要求，但需保障配套企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)。

2.強化檔案管理，規(guī)范檔案管理。對納入競爭性采購的民營企業(yè)，將檔案管理是否達標(biāo)作為考核其裝備資質(zhì)的一項內(nèi)容。企業(yè)要打通渠道了解購方需求，同時著力于企業(yè)檔案管理源頭。一是落實責(zé)任制，各部門產(chǎn)生的歸檔范圍內(nèi)的工作資料實行全程管控，辦理完畢及時移交檔案部門。二是針對檔案管理人員頻繁變動的情況，及時辦理移交，保證檔案資料收集的齊全完整。只有加強民企檔案的規(guī)范管理，才能完善進入競爭性采購裝備信息，有利于開展競爭。

3.競爭性采購中的檔案保密管理。承擔(dān)競爭性采購任務(wù)的民企，其配套生產(chǎn)的裝備多為涉密產(chǎn)品，如采購合同、技術(shù)文件、審定價資料、售后服務(wù)要求等均有涉密內(nèi)容。為維護國家秘密安全，維護裝備萬無一失，必須做好涉密檔案管理。完善涉密檔案管理制度;落實涉密人員保密責(zé)任;加強涉密檔案庫房保密建設(shè);嚴(yán)控涉密檔案發(fā)放與轉(zhuǎn)移;重視檔案信息管理系統(tǒng)信息安全保護。

4.健全競爭性采購配套機制及檔案管理。建立統(tǒng)一的軍備競爭性采購配套機制，對構(gòu)筑公正公平的競爭采購平臺，建立有序的采購市場具有重要意義。采購配套監(jiān)督機制應(yīng)貫穿于軍備采購全過程，從投標(biāo)企業(yè)資格判定與綜合能力評價、標(biāo)書評價、招投標(biāo)過程評價等進行全方位監(jiān)督管理。同時配套裝備檔案須同步建設(shè)，建立健全有效完善的檔案管理體制，明確配套項目的檔案管理模式，提高軍備采購效率。

四、結(jié)語

裝備競爭性采購的不斷推進，對引入高新技術(shù)、縮短研制周期、提升裝備性能發(fā)揮著積極作用。針對裝備承制單位檔案管理問題，采取相應(yīng)措施，制定科學(xué)的檔案管理制度并有效落實，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，為裝備競爭性采購奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：中國船舶重工集團公司第705研究所）