劉尚希

“三農(nóng)”問題是全面建成小康社會最具基礎(chǔ)性的方面，處理不好會對我國的現(xiàn)代化形成非常大的制約，解決問題的關(guān)鍵是進(jìn)行深層次的改革。此次疫情對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深刻影響，必須堅持以動態(tài)的觀念深化農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會改革，徹底解決農(nóng)民雙重身份的痼疾，推動我國的現(xiàn)代化進(jìn)程和中華民族偉大復(fù)興。

一、疫情對“三農(nóng)”的影響是戰(zhàn)略性沖擊

在疫情形勢下，“三農(nóng)”問題變得愈加復(fù)雜，疫情沖擊對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的影響是深遠(yuǎn)的，這種沖擊不是短期的，而是有長期性的。具體來說，包括兩個層次的內(nèi)涵。第一層含義，是指疫情本身不是短期的。全球疫情在加重，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口都會受到影響，進(jìn)而影響國內(nèi)的農(nóng)業(yè)。在沿海地區(qū)，外向型企業(yè)的訂單減少，很多農(nóng)民工就業(yè)受到較大影響。此外，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)如旅游、種植、養(yǎng)殖等也會受到波及。國外的疫情還在發(fā)展，這種影響暫時結(jié)束不了，因此不能單從國內(nèi)疫情走勢去判斷，而要放在全球視角來看疫情沖擊。第一波沖擊是可控的，是國內(nèi)的疫情沖擊，第二波疫情沖擊單靠中國控制不了。疫情沖擊難以預(yù)計，有很大的不確定性，倘若把兩次沖擊結(jié)合來看，短期內(nèi)很難結(jié)束。第二層含義，是指疫情沖擊所帶來的影響短期內(nèi)不會消退，它是長期的、深遠(yuǎn)的，甚至是戰(zhàn)略性的。對我國而言，全球的疫情沖擊實際上已造成戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，我國的戰(zhàn)略機(jī)遇期、內(nèi)涵、條件可能都要重新去琢磨和詮釋，原有的內(nèi)涵可能不再適用。我國戰(zhàn)略機(jī)遇期的條件發(fā)生轉(zhuǎn)變，疫情沖擊在當(dāng)前最明顯的后果不僅僅是引發(fā)“去全球化”的問題，還包括在這一過程中衍生的“去中國化”風(fēng)險，這種風(fēng)險會引致產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，這對我國2億多農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說影響是巨大而深遠(yuǎn)的。

這次疫情沖擊不可能在疫情結(jié)束后回到原有的狀態(tài)。無論是從經(jīng)濟(jì)角度、社會角度來看，還是從國際關(guān)系角度來看，亦或從我國的發(fā)展戰(zhàn)略角度來看，可能都回不到原來的狀態(tài)。這次疫情就像一股巨大的外力，使一個運行的物體換了軌道，進(jìn)入一個新的軌道。我們應(yīng)當(dāng)有一個戰(zhàn)略判斷，它是一個高風(fēng)險的軌道，處于高風(fēng)險的發(fā)展軌道意味著風(fēng)險是全方位的，不僅是某一方面。從這一點來講，我們要在疫情沖擊背景下來判斷各方面的問題，包括“三農(nóng)”問題、糧食安全問題，要有一個戰(zhàn)略預(yù)判，在這個預(yù)判前提下，考慮當(dāng)前的一些政策，比如救助政策、扶貧政策、農(nóng)業(yè)支持政策等。

在疫情沖擊下，“三農(nóng)”也進(jìn)入了一個高風(fēng)險的軌道。防風(fēng)險的前提條件就是能識別風(fēng)險，這就需要在理論上進(jìn)行探討和創(chuàng)新。只有形成一些新的思路，才能“看到”風(fēng)險，從而識別風(fēng)險。這個新思路來自于新的理論邏輯和分析框架。原有的理論邏輯和分析框架所帶來的思維慣性以及路徑依賴，如政策的路徑依賴、發(fā)展的路徑依賴等，會使我們對新條件下的風(fēng)險視而不見，導(dǎo)致風(fēng)險即便到了眼前，我們可能還若無其事。從這次疫情來看，其實也印證了這一點。在當(dāng)時出現(xiàn)不明肺炎的情況下，如果有一種很強(qiáng)的風(fēng)險意識，也許這個風(fēng)險沖擊不會這么大。正如鐘南山院士所說，“在中國首先發(fā)現(xiàn)了疫情，中國率先發(fā)現(xiàn)了這種新冠肺炎病毒，其實這個東西早就在世界上游蕩。”從這一點來講，如果國內(nèi)公共衛(wèi)生體制對疫情形成了很強(qiáng)的風(fēng)險理念，或者說把預(yù)防理念植入到體制當(dāng)中，疫情影響就不會有這么大。

當(dāng)前的“三農(nóng)”政策和體制，需要放到疫情沖擊之下來思考。我們不能像一些媒體或?qū)W者一樣，把這次疫情單純地看成一個外生的沖擊。疫情本身當(dāng)然是外生沖擊，但這種外生沖擊目前轉(zhuǎn)化成內(nèi)生沖擊，內(nèi)生沖擊會對系統(tǒng)內(nèi)部秩序產(chǎn)生重大影響乃至重構(gòu)。這次疫情沖擊不像2003年“非典”那樣，當(dāng)時的沖擊是一種真正的外在沖擊，沒有轉(zhuǎn)化成一種內(nèi)生的沖擊，經(jīng)濟(jì)社會很快就恢復(fù)了。而這一次前所未有的沖擊，實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化成了內(nèi)生的沖擊，對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會可持續(xù)以及全球化的可持續(xù)，都帶來了實質(zhì)影響，乃至需要重構(gòu)規(guī)則和秩序。如產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的修復(fù)就包含了一些環(huán)節(jié)需要重建，并非是停擺之后的重啟那么簡單?！胺堑洹睕_擊以后，整個經(jīng)濟(jì)社會運行沒有大的變化，就像武俠小說里講的一樣，給人打一拳，表面看有點外傷，但是沒有內(nèi)傷，這就相當(dāng)于一個外生的沖擊。但是，如果打了一拳出現(xiàn)內(nèi)出血了，內(nèi)臟破裂了，這種外生沖擊就變成了內(nèi)生沖擊，產(chǎn)生的問題很嚴(yán)重，引致的風(fēng)險也很大?，F(xiàn)在的這種沖擊，就是一種由外而內(nèi)的沖擊，對此要有一個明確的認(rèn)識和判斷。

二、用動態(tài)觀念看“三農(nóng)”問題

農(nóng)村地區(qū)是個區(qū)域概念，是相對于城區(qū)來說的，無論是產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、人口的素質(zhì)、地理環(huán)境等各個方面，農(nóng)村地區(qū)跟城市地區(qū)都是不一樣的。農(nóng)村人口的發(fā)展變化趨勢，既可能有農(nóng)村戶籍的，也可能有非農(nóng)村戶籍的，還有一些城區(qū)人可能會住到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)是基于多元因素而形成的一種區(qū)域概念，不是過去種地的地方就叫農(nóng)村，這完全不是一個概念。不是說住在農(nóng)村的就一定是農(nóng)民，以后這種說法會慢慢發(fā)生改變。現(xiàn)在稱之為農(nóng)民工的這些人，他們的生活方式和工作地點很多都是在城市，但是他們還是要過年回到農(nóng)村去，甚至處于一種候鳥式的生活狀態(tài)。從他們的戶籍所在地來看，他們還是農(nóng)村的人，但實際上已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。所以，按照趨勢來看，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)會有一個大的變化，在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，如何認(rèn)識“三農(nóng)”需要深入思考這一問題。

思考新時代的“三農(nóng)”問題，很重要的一點是要有動態(tài)的觀念。當(dāng)前存在著農(nóng)村地區(qū)大量基礎(chǔ)設(shè)施的浪費問題，為什么會出現(xiàn)浪費現(xiàn)象？就是因為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)期間只靜態(tài)地考慮問題，比如村村通規(guī)劃和建設(shè)，但是若干年后村子里的人都走了，這個村子就空了，那么基礎(chǔ)設(shè)施就浪費了。這不是一種動態(tài)的觀念，是假設(shè)人口不流動來規(guī)劃和建設(shè)的。我們長期以來習(xí)慣于計劃體制下的那種靜態(tài)社會，雖有打工而流動，但對家庭的遷徙缺乏深刻認(rèn)識。消除絕對貧困人口同樣面臨這種情況。長期以來，扶貧是基于地理的靜態(tài)扶貧，當(dāng)前應(yīng)轉(zhuǎn)向基于人口流動的動態(tài)扶貧，只有這樣扶貧工作才有更開闊的視野和新的思路?，F(xiàn)在的一些扶貧在觀念和做法上就是按照地域一個村一個村來分別治理，基于地理的狀態(tài)靜態(tài)地設(shè)計扶貧政策，對某個區(qū)域進(jìn)行大量資金投入，政府在規(guī)劃投入和建設(shè)的時候是假設(shè)人口不流動的，與城鎮(zhèn)化似乎沒有關(guān)系。這是一種先入為主脫離實際的假設(shè)，效果不好，而且不可持續(xù)。比如西部一些地方，政府采取的一些措施大有人定勝天之勢，一定要對貧困地方進(jìn)行改造，使其通路，修建基礎(chǔ)設(shè)施，通自來水，代價非常大。自來水可能通了，路也通了，但是其他問題解決不了，產(chǎn)業(yè)生態(tài)難以形成，貧困地區(qū)并不因為政府大量投入而真正富起來。其實，最好的辦法還是要促進(jìn)貧困地區(qū)人口的流動，與人口城鎮(zhèn)化的規(guī)劃建設(shè)結(jié)合起來，讓人到合適的地方去生存發(fā)展，而不是基于靜態(tài)的地理概念把人圈到一定范圍內(nèi)去扶貧。要形成一種動態(tài)規(guī)劃和管理，讓扶貧、公共服務(wù)跟著人走，促進(jìn)人的流動，而且要為人的流動和家庭遷徙創(chuàng)造條件。

習(xí)近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表重要文章，我認(rèn)為值得研究“三農(nóng)”問題的同志好好研讀。這篇文章講的是區(qū)域戰(zhàn)略的新思路，提到發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢互補推動高質(zhì)量發(fā)展，文章提出一個新的思路，未來中心城市、都市圈和城市群會成為新的空間主體形態(tài)，成為我國發(fā)展要素的主要載體。因此，未來我國的發(fā)展方向，可能要朝著大力發(fā)展中心城市或者城市群趨勢前進(jìn)，發(fā)展的核心是要素和人口。針對區(qū)域間的差距，如果把城鄉(xiāng)關(guān)系放到區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行分析，會發(fā)現(xiàn)區(qū)域之間的最大差距是農(nóng)村間的差距。從這個角度來看，研究區(qū)域的差距問題要轉(zhuǎn)換一下思路，更多地關(guān)注城鎮(zhèn)化的水平與差距。衡量發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)有一個指標(biāo)，就是城市化率，城市化率可以用人口的城市化率來進(jìn)行衡量和判斷。從這點來講，“三農(nóng)”問題和城市化是緊密聯(lián)系在一起的，把“三農(nóng)”問題孤立起來去討論、研究、支持，是沒有出路的，鄉(xiāng)村振興必須和城市化戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)起來。在城鄉(xiāng)一體化新的思路下，鄉(xiāng)村振興毫無疑問就是減少農(nóng)民，只有農(nóng)民減少了，農(nóng)村地區(qū)或者鄉(xiāng)村振興才有希望。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是生產(chǎn)效率，如果經(jīng)濟(jì)效率上不去，生產(chǎn)效率上不去，鄉(xiāng)村振興單靠財政幫扶永遠(yuǎn)都不可能發(fā)展起來。從這點來講，如何正確理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵，如何準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)一體化的思路，對研究“三農(nóng)”問題非常重要。

三、深化“三農(nóng)”改革，迫切需要解決農(nóng)民的身份問題

“三農(nóng)”問題和城市化問題要放在一個整體來看，因為“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是流動的農(nóng)村人口，不能用靜態(tài)的地域觀念來設(shè)計我國的“三農(nóng)”政策與制度。目前，人的流動障礙還有很多，其中農(nóng)民身份的不平等問題非常復(fù)雜，這是整個國家發(fā)展的一個基礎(chǔ)性問題，也是根本性問題，涉及到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也涉及到鄉(xiāng)村振興和新的區(qū)域發(fā)展格局。所有這些問題都與農(nóng)民身份關(guān)聯(lián)在一起，如果農(nóng)民的身份不平等問題不解決，建立在這個基礎(chǔ)之上的其他問題都無法解決，或者說解決成本極高，這對國家整體的發(fā)展、未來的發(fā)展，都是一個根本性的制約。

從國家整體來說，農(nóng)村人口還是一個戶籍農(nóng)民的概念。戶籍農(nóng)民的概念實際上綁定了兩個身份，一個經(jīng)濟(jì)身份，一個社會身份。從經(jīng)濟(jì)身份看，農(nóng)民是集體經(jīng)濟(jì)的成員，這是建立在集體所有制基礎(chǔ)之上的。在集體所有制基礎(chǔ)之上的農(nóng)民，他們的集體經(jīng)濟(jì)身份、財產(chǎn)權(quán)利與市場經(jīng)濟(jì)條件下其他主體（企業(yè)、工商個體戶）的身份是有區(qū)別的，這個區(qū)別主要體現(xiàn)在不平等上，具體表現(xiàn)是農(nóng)民不能積累財富，無論農(nóng)民怎么努力，都是不能富起來的。比如農(nóng)民在城市里掙了錢，回到農(nóng)村蓋一棟房子，從物理形態(tài)來說可能與城里房子沒什么區(qū)別，甚至農(nóng)村房子的空間面積比城市里買的房子還大得多。但從它的價值來說，農(nóng)民回到農(nóng)村蓋的房子很快就貶值了，因為它不能交易，它不是在一個平等的市場環(huán)境里。

從歷史的角度來看，從新中國成立后，我國就設(shè)計了這樣一種機(jī)制把農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)上、從地理上固定住了，這與新中國成立之初國家財政比較困難有關(guān)。當(dāng)時為了快速發(fā)展工業(yè)，我國設(shè)計了兩種所有制，把農(nóng)民固定在土地上，通過“剪刀差”的方式為工業(yè)積累資金。這種歷史遺留問題一直延續(xù)到了今天都沒有解決。盡管今天已經(jīng)有條件解決這個問題，但又涉及到一個所有制的問題，一個是集體所有制，再一個是國家所有制，所有制的改革怎么推行，理論上還不是很清楚?，F(xiàn)在農(nóng)民依然是在集體所有制作為公有制的一種形式中繼續(xù)生產(chǎn)生活，在這種情況下，農(nóng)村的土地問題、宅基地問題，都與集體所有制問題直接關(guān)聯(lián)。政府能不能采取現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)理念來破解所有制的難題呢？當(dāng)然是有這種可能的，現(xiàn)在正朝著這樣的方向發(fā)展，比如三權(quán)分置改革，把產(chǎn)權(quán)作為一種獨立的可以流動的財產(chǎn)權(quán)來對待。但是，從市場的角度來說，它還是不能交易，也不平等。比如農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地，一個是集體的，一個是國家的，都是建設(shè)用地，但在市場上不是完全平等的。這就導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)身份與社會其他成員相比是不平等的，這種不平等的狀態(tài)導(dǎo)致了嚴(yán)重的貧富差距，農(nóng)民作為一類群體，無論怎么努力都很難富起來。這是一個大問題。

其次是農(nóng)民的社會身份問題，指的是他們的戶籍身份。由于這種社會身份，農(nóng)民即使到了城市，在就業(yè)、同城公共服務(wù)等方面也會遇到不平等待遇，農(nóng)民實際上是享受低一等的待遇，甚至是沒人管。

在工業(yè)化條件下，建立市場經(jīng)濟(jì)僅僅是解放了人作為勞動力、作為生產(chǎn)要素是可以流動的，但是作為社會成員的社會流動，比如整個家庭的遷徙，是無法享受同城待遇的。這種社會身份的差別從根本上會制約我國下一步的發(fā)展。流動人口不能在城市里扎根，不能享受同城待遇，造成了雙重?fù)p害。一個是對農(nóng)民、農(nóng)民家庭、農(nóng)民下一代的損害，另一個是對企業(yè)、對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)招工上的傷害。對企業(yè)來說，招不到技工、招不到合適的工人，或者不停地招人、換人，會使企業(yè)的運營成本大大提高，使整體發(fā)展的成本也大大抬升。為什么國家的全要素生產(chǎn)率在下降，勞動生產(chǎn)率也在下降，整體發(fā)展的成本在上升呢？這與農(nóng)民社會身份的不平等有直接關(guān)系。

在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)身份和社會身份都享受不到平等待遇的條件下，我國的市場化實際上是“跛腳”的市場化，目前的市場經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)確地講是一個城市的市場經(jīng)濟(jì)，而不是全社會的市場經(jīng)濟(jì)。由于社會被分割成了兩塊，一個是城市社會，一個是農(nóng)村社會，盡管作為生產(chǎn)要素的農(nóng)民是可以流動的，但囿于他們的社會身份，流動變得困難重重，并將導(dǎo)致社會階層的固化，進(jìn)一步將導(dǎo)致財富、收入的分配差距越來越大。在當(dāng)前疫情的沖擊下，本來有一點工資性收入的農(nóng)民，連打工的收入都沒有了，而此類人群現(xiàn)在至少有2600萬，這些人口數(shù)據(jù)又很難納入到失業(yè)統(tǒng)計里面，加之他們又沒有交失業(yè)保險，也不能領(lǐng)取失業(yè)保障金，現(xiàn)在也難以納入貧困人口的精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)計中去。因此，隨著收入水平的下降，消費水平也會下降，這類人群很可能變成貧困人口。

在這種城鄉(xiāng)分治的情況下，農(nóng)村的集體所有制到底應(yīng)當(dāng)怎樣改革？“三農(nóng)”改革的深化如何開展？這些深層次的問題，如果不能通過改革的方式解決，僅通過一些表面上的短期政策，無法從根本上解除對我國長遠(yuǎn)發(fā)展的制約，進(jìn)而影響到現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）