日本天然氣供應安全政策與應急保障

文 | 呂淼

作者供職于北京市燃氣集團有限責任公司

近幾年，我國天然氣消費需求上升趨勢明顯，帶動了我國天然氣市場的發(fā)展，并為經(jīng)濟結構調整注入健康活力。然而，隨著我國進口LNG量的不斷增加以及天然氣對外依存度的不斷上升，天然氣供不應求的現(xiàn)象時有發(fā)生，進一步完善我國天然氣供應安全和應急保障工作顯得尤為重要。本文以日本為研究對象，分析其在天然氣供應安全方面的政策和應急保障措施，具有較強的借鑒意義。

日本天然氣供應現(xiàn)狀及特點

2018年，日本共進口液化天然氣8130萬噸，是亞洲地區(qū)進口液化天然氣最多的國家。其天然氣供應呈現(xiàn)以下特征：

一是供應來源多元化。長期以來，日本實施天然氣進口多元化政策，LNG進口來源多樣。首先，日本進口液化天然氣的主要來源是澳大利亞，占日本LNG進口總額的34.6%；其次是馬來西亞（13.4%）和卡塔爾（12%）、俄羅斯、美國也分別達到8.4%和3%。根據(jù)日本政府有關部門資料顯示，莫桑比克和加拿大等國家的液化天然氣項目可能成為其下一步的首選。

二是依賴進口LNG，對外依存度達到100%。由于國內缺少天然氣資源，日本主要通過進口LNG方式來滿足國內天然氣消費。LNG進口依存度接近100%，天然氣在日本一次能源中結構占比接近26%。

三是在發(fā)生突發(fā)事件時候，天然氣可以作為應急能源。例如，在日本福島海嘯事件之后，原本承載日本近27%電力供應的核電被關停，日本政府增加LNG進口量近26%，較好地彌補了電力供應缺口。

日本天然氣供應安全政策和應急保障措施

（一）日本政府出臺的有關天然氣供應安全政策及組織架構

1、有關天然氣供應安全政策

首先，日本天然氣管道主要由城市燃氣公司和電力企業(yè)運營管理，政府沒有強制要求管道之間要實現(xiàn)互相聯(lián)通，但要求城市燃氣公司和電力企業(yè)有義務確保其所在區(qū)域的天然氣供應安全。

其次，日本《天然氣商業(yè)法》第13條規(guī)定：天然氣零售商（定義為“通過管道供應天然氣的公司”）有義務確保滿足其客戶需求的充足供應能力。如果天然氣零售商做不到第13條的規(guī)定，則日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省可以命令天然氣零售商采取其他必要措施確保供應。此外，第19、56和81條還規(guī)定：“天然氣公司（包括一般和特定天然氣管道服務提供商）必須每年編制和提交天然氣供應計劃以及天然氣設施的安裝和運行計劃”。天然氣供應計劃應該涵蓋一定期間內天然氣供應和需求情況，且供應計劃需要由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省來評估。

最后，日本還通過儲備方式來確保天然氣供應安全。日本是世界上唯一頒布了《天然氣儲備法》的國家，日本天然氣儲備由政府和企業(yè)分別承擔，政府承擔30天的天然氣儲備量，企業(yè)承擔50天的天然氣儲備量，儲備資金由國家財政撥付。

2、建立天然氣應急保障機構并組織實施

日本政府認為，應對天然氣突發(fā)事件需要具備強大的應急響應能力，而建設這種能力的首要措施之一就是構建國家應急戰(zhàn)略組織機構。日本國家天然氣應急戰(zhàn)略組織（NESO）由METI（經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。?、自然資源部、能源機構、行業(yè)協(xié)會和能源企業(yè)組成。該組織主要負責緊急情況下指揮全國天然氣供應保障工作，同時協(xié)調全國城市燃氣企業(yè)、電力公司等能源企業(yè)做好天然氣資源的調度和輸配工作。

在遇到地震、海嘯、洪水等災害或緊急情況下，需要停止國內天然氣供應或者中斷液化天然氣進口的時候，日本國家天然氣應急戰(zhàn)略組織（NESO）將按照計劃在供應和消費端分別采取具體的應急響應措施。

在供應側上游環(huán)節(jié)，主要是依靠政府來進行協(xié)調。一方面日本政府積極與LNG生產(chǎn)國進行協(xié)調，通過采取調整航運計劃、進行臨時分配等措施，向他們購買更多LNG；另一方面，在有可能發(fā)生供應中斷的情況下，日本政府要求具有天然氣上游利益的國有石油、天然氣或者礦產(chǎn)企業(yè)借助自身在上游的權益股比，將LNG貨物轉移到日本。這也是長期以來日本政府支持其國內企業(yè)“走出去”獲取海外天然氣資源權益量的主要原因，最近10年，日本政府更加鼓勵國有石油公司、城市燃氣企業(yè)、電力公司加大對海外資源的獲取力度。

在供應側下游環(huán)節(jié)，主要是依靠行業(yè)和企業(yè)自身來進行協(xié)調。首先，對日本大多數(shù)城市燃氣企業(yè)和電力公司來說，使用內部庫存、重新安排LNG運輸、尋找新的供應貨源和使用燃料替換是第一選擇；其次在行業(yè)層面進行協(xié)調，城市燃氣企業(yè)、電力公司之間可以進行LNG串貨，并且可以共享存貨；最后，在LNG長協(xié)合同談判的過程中，日本企業(yè)努力增加上浮靈活性條款（UQT），即在雙方商定的年合同量的基礎上，日本企業(yè)可以在某一年度增加采購量，以應對可能的國內市場需求上漲情況。

在需求側，主要采取消費者自發(fā)節(jié)約用電、用氣和設立用電法律限制的措施。長期以來，日本就是一個能源節(jié)約大國，其國民節(jié)能意識較強，因此節(jié)能方面做得較好。

3、政府鼓勵協(xié)會組織積極參與天然氣應急保障

在建立國家天然氣應急戰(zhàn)略組織的基礎上，日本政府還鼓勵協(xié)會組織積極參與天然氣供應安全保障工作。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、自然資源部分別向日本天然氣協(xié)會（JGA）應急響應團隊提供應急救援隊人員方面的培訓，并配備相應的搶修搶險車輛和設備設施。

2016年熊本地震發(fā)生后，來自日本全國22個城市燃氣企業(yè)（東京瓦斯、大阪燃氣、東邦燃氣等）的共計2676名志愿人員組成工作聯(lián)隊，在日本天然氣協(xié)會（JGA）的統(tǒng)一指揮下，為熊本地區(qū)的Saibu Gas天然氣公司提供幫助，為災區(qū)提供天然氣管線設施修復、建設臨時供氣設施和天然氣管線泄漏檢測等工作，在15天內為日本南部災區(qū)近10萬多戶家庭恢復了天然氣供應。

（二）日本政府和企業(yè)保障天然氣供應安全的措施

1、采取投資上游氣源、液化工廠等方式確保資源供應

由于日本天然氣供應完全依靠進口，單純作為買方很容易處于不利地位，但如果投資上游產(chǎn)業(yè)，除了有相對穩(wěn)定的氣源供應，同時也有助于穩(wěn)定氣價。因此，日本企業(yè)在澳大利亞、美國、加拿大等地廣泛投資上游油氣產(chǎn)業(yè)。并且利用目前全球液化天然氣市場供應充足的有利時機，采取長貿(mào)與現(xiàn)貨組合（長貿(mào)合同占60%，現(xiàn)貨合同占40%）和消除目的地條款等措施，確保本國建立更靈活和更有效的液化天然氣貿(mào)易模式，提升液化天然氣供應保障能力。

在近20年間，日本石油天然氣與金屬礦產(chǎn)資源機構（JOGMEC）、國際協(xié)力銀行（JBIC）和日本貿(mào)易保險（NEXI）為日本能源企業(yè)走出去提供了投資、融資、保險等多方面的保障；同時，三菱商事、三井物產(chǎn)、住友集團、伊藤忠商事等大型綜合企業(yè)及東京電力、東京燃氣、大阪燃氣等燃氣公司也成為日本海外資源投資和LNG進口體系的重要組成。例如，三菱商事參股并已投產(chǎn)海外LNG項目達12個，產(chǎn)能達到1.1億噸/年，按照股份換算，權益達到1177萬噸/年。其正在建設的項目有3個，產(chǎn)能達到2980萬噸/年，權益達到648萬噸/年；三井物產(chǎn)投資的海外LNG項目產(chǎn)能達到1.766億噸/年，按照股份換算，權益達到1597萬噸/年；大阪燃氣簽署的長協(xié)合同則高達1139萬噸，此外，大阪燃氣投資的美國自由港項目權益達到464萬噸/年。

2010年之前，日本對LNG項目融資的前提條件是日本企業(yè)擁有該項目資產(chǎn)權益，并確保日本回購所產(chǎn)天然氣。進入2015年以來，面對國際LNG市場的新形勢，日本不再拘泥于本國企業(yè)是否在天然氣上游投資擁有資產(chǎn)權益，只要參與第三國LNG項目，包括液化項目或接收站項目，政府均可提供資金支持。日本政府希望能借此政策創(chuàng)造出年5000萬噸規(guī)模的市場需求。為此，作為前期鋪墊，日本政府宣布為亞洲國家提供100億美元，支持各國建設LNG相關基礎設施建設，并在5年內培訓500個專業(yè)人才。

2、加快區(qū)域性天然氣管網(wǎng)建設并努力實現(xiàn)互聯(lián)互通

日本處在太平洋板塊和亞歐板塊的交界處，由于褶皺和斷層作用劇烈，加之外力作用的長期侵蝕切割，地形顯得十分破碎，海岸曲折多港灣，且地震頻發(fā)。山地約占全國面積的76%，平原僅占24%，且大多分布于大河的下游和沿海地區(qū)，導致天然氣管道修建的成本和難度極大，也極易受自然災害影響，因此國內天然氣管道難以大規(guī)模發(fā)展。截至2018年，日本天然氣管道長度接近40萬千米，其中，區(qū)域低壓配氣管網(wǎng)長度34萬千米，占比86%；高壓管道長度接近5000千米，占比14%。

日本幾乎沒有全國性的天然氣長輸管道，多為區(qū)域性的管網(wǎng)且主要用于連接LNG 接收站和消費區(qū)域，大約只能覆蓋6%的國土面積。如東京燃氣公司的京濱網(wǎng)絡（東京橫濱千葉等地區(qū)）、大阪燃氣公司的阪神網(wǎng)絡（大阪神戶京都等地區(qū)）。城市燃氣企業(yè)和電力公司建設和經(jīng)營天然氣管道，并確保將天然氣供應到其擁有的特許經(jīng)營區(qū)域。由于管線建設主要圍繞LNG 接收站開展，因此管道并沒有實現(xiàn)相互貫通，只是在發(fā)生突發(fā)事件（如地震時）時作為應急。

日本地下儲氣庫設施

2011年福島海嘯發(fā)生后，日本靠近東北太平洋海岸的LNG終端及附屬設施遭到嚴重破壞，天然氣供應一度中斷，而位于新瀉與仙臺之間的天然氣管道作為備用供應設施發(fā)揮了重要作用，確保了受災地區(qū)的能源供應。這充分說明建設沿海LNG接收站外輸管道的重要性，同時，燃氣企業(yè)和電力公司也意識到，有必要加快建設區(qū)域天然氣管網(wǎng)建設和互聯(lián)互通。這之后，日本政府修訂了《天然氣商業(yè)法》，授權經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部長可以要求燃氣企業(yè)和電力公司進行天然氣管道的建設，推進既有管道之間的互聯(lián)互通并建立管道建設協(xié)調機制，以實現(xiàn)擴大城市燃氣供應范疇和提升天然氣供應安全的目的。2018年，根據(jù)日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部的要求，東京燃氣公司開始籌備建設茨城縣櫪木高壓管道項目，該管線將與日立公司所擁有的液化天然氣終端外輸管線相連，并與另外一條擬建設的高壓管線形成“雙管道”模式，以進一步強化東京和關東地區(qū)的天然氣供應穩(wěn)定性。

3、擴充國內LNG接收站規(guī)模并提升天然氣儲備能力

擁有一定數(shù)量的進口LNG接收站并確保進口LNG能夠順利接卸和儲存，這是日本在緊急情況下保證國內天然氣供應不受影響的主要措施。目前，日本共建有LNG接收站36座，儲罐193座，總儲存容量大約為187億立方米，可以滿足至少32天的國內天然氣消費需求。這些接收站主要分布在城市和制造中心集中的南部沿海地區(qū)，由城市燃氣企業(yè)、電力公司或者其他能源類貿(mào)易公司經(jīng)營。電力公司擁有接近50%的LNG儲備能力，其次城市燃氣企業(yè)擁有40%的LNG儲備能力，其他能源貿(mào)易公司擁有剩余10%的儲備能力。

從2014年開始，日本政府就要求城市燃氣企業(yè)和電力公司加快新的LNG接收站和既有接收站的改擴建速度。4年來，改擴建的LNG接收站有東北電力公司的新瀉LNG接收站（增加一座22萬立方米的儲罐，擴建為400萬噸規(guī)模）、關西電力公司坂井LNG接收站（增加一座18萬立方米的儲罐，擴建為430萬噸規(guī)模）、東京瓦斯的Chita Midorihama接收站（增加一座23萬立方米的儲罐，擴建為600萬噸規(guī)模）。除了這三個擴建項目，還有兩個新的液化天然氣接收站項目在2018年已經(jīng)投產(chǎn)運行，一個是日本石油勘探（JAPEX）建設的Soma液化天然氣接收站項目——新建一座23萬立方米的LNG儲罐，可以實現(xiàn)100萬噸/年的接卸量，該站已于2018年實現(xiàn)投產(chǎn)；另一個是Hokuriku EPCO啟動的富山新科液化天然氣接收站項目。

除了以上的措施以外，日本政府在新修訂的《天然氣商業(yè)法》中，補充和完善了第三方進入LNG接收站的條款，禁止無故拒絕第三方利用LNG基地設施的行為，包括要求各個接收站的外輸管線之間要相互連通。同時，對接收站的安全防護等級和水平提出了更高的要求，部分城市燃氣企業(yè)開始著手對LNG接收站進行設施防水、安裝備用電源、儲罐抗震等方面的改造以增強抗擊海嘯的能力，加快研究移動再氣化裝置，滿足緊急情況下天然氣的供應不中斷。

日本政府還利用國內枯竭的尾礦開發(fā)地下貯存設施，通過其國內原有的廢棄氣田建設了5個地下儲氣庫（全部位于Niigata?。側萘考s為12億立方米，并與國內LNG 終端一起構成了保證天然氣供應安全的體系。

4、采取可中斷措施和實施燃料切換

由于管道互聯(lián)互通問題在短期之內無法得到完全的解決，城市燃氣企業(yè)很難尋求其他公用事業(yè)企業(yè)的支持。因此，城市燃氣企業(yè)與客戶的合同安排中存在一定程度的靈活性。

在供應中斷期間，城市燃氣企業(yè)根據(jù)可中斷合同規(guī)定可以減少天然氣供應。

例如，東京燃氣公司有權在供應中斷的情況下減少每年消耗超過限定量的客戶的天然氣供應，除了醫(yī)院，福利機構和政府重點機構等優(yōu)先客戶之外，這些可中斷的合同涵蓋了城市燃氣公司整體供應的50%以上。同時，東京燃氣公司還有200多臺移動式空氣混合丙烷氣發(fā)生器，用于緊急情況下臨時供應天然氣。此外，日本還擁有近150萬噸的液化石油氣（LPG）國家儲備，而且必須依法保持50天的進口量。因此，政府還可以采取分發(fā)便攜式液化石油氣爐以減輕無法獲得LNG供應服務的影響。

在日本天然氣消費量中發(fā)電行業(yè)占比近70%，天然氣發(fā)電的份額幾乎是日本整個發(fā)電量的40%。因此，LNG供應安全與日本的電力安全直接相關。在天然氣供應中斷的情況下，對電力需求的限制和發(fā)電燃料切換就發(fā)揮了關鍵作用。根據(jù)“電力商業(yè)法案”第27條，當認為有必要解決供應短缺時，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省有權向電力零售商或大型電力消費者發(fā)出命令，通過限制功率使用或峰值負載來限制電力使用。

利用LNG進口大國地位來改變價格機制

福島海嘯發(fā)生之后，受原油價格居高不下的影響，日本不得不進口與油價掛鉤的高價LNG，用氣電彌補核電停運所造成的電力缺口。2011年國際貿(mào)易收支由上年（2010年）的6.6萬億日元盈余迅速轉為2.6萬億日元赤字，其后赤字規(guī)模不斷擴大，深受油價掛鉤機制之苦。因此，日本迫切希望借多樣化和分散化的價格機制，來防范市場價格風險，并進而確保本國天然氣供應安全。

近年來，全球LNG市場買方市場特征越發(fā)明顯。在此背景下，2016年5月，日本發(fā)布了“LNG市場戰(zhàn)略”，宣告日本LNG能源政策將從過去重視“長期穩(wěn)定”“確保進口”的保供原則，轉變?yōu)閺娬{“靈活性”“透明性”的市場化原則。2017年6月，日本公平貿(mào)易委員會發(fā)表了日本企業(yè)LNG市場交易實態(tài)調查報告，認定簽訂帶有“目的地限制”“照付不議”等格式條款的LNG合同，違反了日本反壟斷法。這份報告對日本企業(yè)進口LNG及利益相關方簽約行為，具有一定的強制約束力。

目前，日本進口LNG合同中，長約合同占8成，中短約合同占1成，現(xiàn)貨合同占1成。作為全球最大的LNG買家，日本JERA公司率先表示，不再簽訂帶有目的地限制的合同，并且在2030年前后，將現(xiàn)有長約合同縮減一半以上。東京燃氣也表示，若賣家不同意修改條款，將不再續(xù)約。正是在這一背景下，2019年4月5日，日本第二大液化天然氣（LNG）進口商——東京燃氣公司與荷蘭皇家殼牌公司簽訂了一份與煤炭價格掛鉤的LNG長約合同。這份合同的特點是不限制氣源地，可從皇家殼牌所屬的世界任何一處液化基地調貨，年均供貨50萬噸，合同期為10年（2020年4月至2030年3月）。

這既是東京燃氣試圖通過脫鉤油價來穩(wěn)定氣價和保障供給的個案，更是日本在確保本國LNG供應安全的重要戰(zhàn)略舉措。