凌聯(lián)斌 陳 林

（贛州市峰山營林林場，江西贛州 341000）

公益林生態(tài)補償主要指利用經(jīng)濟補償手段將公益林的經(jīng)營、管護主體納入制度保障范疇中，其根本目標(biāo)在于促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展。林農(nóng)管護對于公益林生態(tài)效益的發(fā)揮具有決定性作用，通過探索兩種制度的銜接與融合機制，能夠為我國公益林建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護工作提供支持。

1 公益林生態(tài)補償機制演變歷程與現(xiàn)實困境

1.1 公益林生態(tài)補償機制演變歷程

1.1.1 國家層面 我國于2004年起正式確定森林生態(tài)效益補償基金制度并正式在全國范圍內(nèi)實施，標(biāo)志著公益林生態(tài)補償制度初步在全國范圍內(nèi)試點推行。2014年，國家財政部與林業(yè)局共同印發(fā)《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，將生態(tài)補償納入財政補助范圍內(nèi)，并根據(jù)公益林權(quán)屬的區(qū)別分別針對管護補助、公共管護執(zhí)行差異化補償標(biāo)準(zhǔn)。2016年，中央財政撥付165億元林業(yè)補助資金，將國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)提高至33%，進一步推動森林生態(tài)效益補償機制的完善建設(shè)。2019年，新修訂的《中華人民共和國森林法》針對補償標(biāo)準(zhǔn)進行再次細(xì)分，由中央、地方分別聚焦經(jīng)濟補償、管護支出兩個維度進行?？畎才?，標(biāo)志著公益林生態(tài)補償制度的全面實施，并在實踐層面對于制度的銜接與完善提出現(xiàn)實要求。

1.1.2 地方層面 江西省作為我國南方重點林業(yè)省份，于2001年成為國家生態(tài)公益林首批補償試點省份，公益林補償面積為126.67萬hm2，補償資金為9 500萬元。自2006年起，中央財政開始逐步擴大公益林補償面積，該省建立起公益林補償機制，并設(shè)立專項資金。2007年，該省將公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提高至6.5億元/667 m2，補償金額位于全國前列。2019年，該省共發(fā)放公益林生態(tài)補償資金11.2億元，并貫徹差異化補償原則，將補償標(biāo)準(zhǔn)提高至21.5元/667 m2。經(jīng)過近20年的探索與完善，江西省公益林每公頃蓄積量同比5年前增長5.9 m3，形成由杉松闊混交林、落葉與常綠闊葉混交林組成的多元森林結(jié)構(gòu)，有效優(yōu)化了林分結(jié)構(gòu)，改善了生態(tài)脆弱問題，并且通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)實現(xiàn)對公益林經(jīng)濟價值的深入挖掘，促使公益林的森林生態(tài)服務(wù)功能價值超過5 188億元，為國內(nèi)其他省份的公益林管護工作提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗[1]。

1.2 公益林生態(tài)補償機制與管護制度結(jié)合面臨的現(xiàn)實困境

1.2.1 權(quán)利與義務(wù)不匹配 雖然江西省在省級公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上位居全國前列，但補償資金與林農(nóng)經(jīng)營成本、后期管護投入之間仍存在不對等現(xiàn)象，差異化補償政策的實施對象局限于齊云山國家級森林自然保護區(qū)，與省內(nèi)其他區(qū)域仍存在每667 m2每年5元的差距，未能結(jié)合林木類型、公益林價值等因素建立起完善的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，林農(nóng)承擔(dān)的管護義務(wù)與實際獲得補償、經(jīng)營自主權(quán)呈現(xiàn)出不匹配問題。

1.2.2 缺乏成果關(guān)聯(lián)機制 江西省林業(yè)局于2019年下發(fā)了關(guān)于公益林生態(tài)補助的任務(wù)清單，針對公益林的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)進行細(xì)分，但在林農(nóng)管護效果方面仍未形成具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，未能針對政府、林農(nóng)不同主體的責(zé)任作出明確界定，導(dǎo)致生態(tài)補償與管護制度之間未能建立緊密關(guān)聯(lián)。

1.2.3 補償方式存在局限 當(dāng)前，國內(nèi)關(guān)于公益林的生態(tài)補償仍局限于資金補償?shù)膯我恍问?，以國家財政補貼為主要來源，未能與林農(nóng)管護水平實現(xiàn)有效結(jié)合，難以從根本上激發(fā)林農(nóng)提高管護水平的動力，由此影響到生態(tài)補償資金實際使用效益的發(fā)揮。

2 公益林生態(tài)補償與林農(nóng)管護制度結(jié)合的路徑

2.1 建立權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一機制，確立差異分配原則 一方面，應(yīng)構(gòu)建公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與評估機制，結(jié)合林農(nóng)經(jīng)營商品林獲得的收益與管護公益林的損失重新界定補償標(biāo)準(zhǔn)，實行補償標(biāo)準(zhǔn)的梯度化設(shè)計，并在現(xiàn)有差異化補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上作出進一步完善，基于林農(nóng)管護的成本投入與公益林生態(tài)服務(wù)價值、發(fā)展機會成本，明確劃分生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)范圍。例如借鑒江西省經(jīng)驗，將低產(chǎn)低效林改造、省級林木良種繁育、生物防火林帶建設(shè)等項目納入差異化補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定范圍中，將實施對象由現(xiàn)有試點陸續(xù)推廣至全省其他區(qū)域，并立足于林農(nóng)視角，根據(jù)不同管護任務(wù)難度再次細(xì)分補償標(biāo)準(zhǔn)，借助生態(tài)補償?shù)牟町惢峙鋵崿F(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的有效統(tǒng)一。

另一方面，應(yīng)積極拓寬生態(tài)補償資金的來源渠道，利用社會公益性資金形成靈活的資金來源結(jié)構(gòu)，將公益林的生態(tài)服務(wù)價值與市場經(jīng)濟的價值規(guī)律結(jié)合，結(jié)合市場發(fā)展動向，探索公益林的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，依托生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進一步提升公益林的生態(tài)服務(wù)價值。以江西省為例，該省于2019年5月印發(fā)了《江西省公益林（天然商品林）補償收益權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》，將補償質(zhì)押權(quán)能釋放至省內(nèi)340萬hm2公益林中，基于“誰保護誰受益”原則激活林農(nóng)參與公益林管護的熱情，并有效解決林農(nóng)融資難的問題。

2.2 明確界定不同主體責(zé)任，分級評價管護效果 建立林農(nóng)管護成果與生態(tài)補貼力度關(guān)聯(lián)機制的首要前提是從林農(nóng)視角入手明確界定管護責(zé)任、管護義務(wù)，以簽訂合同的形式具體說明責(zé)任與義務(wù)，借助具備法律效力的文書引導(dǎo)林農(nóng)切實履行公益林管護責(zé)任，針對管護效果進行等級評定，并采用全額發(fā)放補償、給予獎勵或扣除部分補償?shù)拇胧┞鋵崻剳椭贫龋瑸楣茏o成果與效益的提升創(chuàng)設(shè)先行基礎(chǔ)。同時，從政府角度入手明確監(jiān)管責(zé)任，將政府發(fā)放補償資金、監(jiān)督林農(nóng)履行義務(wù)兩方面責(zé)任均納入合同范圍中，并出臺具體法律規(guī)范發(fā)揮對政府履責(zé)情況的規(guī)制作用，降低林農(nóng)風(fēng)險，發(fā)揮生態(tài)補償資金的使用效益[2]。

2.3 創(chuàng)設(shè)多元生態(tài)補償方式，改善林農(nóng)隊伍結(jié)構(gòu) 為解決生態(tài)補償方式單一的問題、從根本上提高林農(nóng)的管護水平，應(yīng)聚焦管護目標(biāo)，探索多種生態(tài)補償方式，促使補償資金由“輸血”作用朝向“造血”功能順利轉(zhuǎn)型。具體來說，其一是創(chuàng)設(shè)公益林的技術(shù)補償形式，由地方政府主導(dǎo)，完善公益林管護技術(shù)培訓(xùn)與教育體系建設(shè)，優(yōu)先針對有勞動能力的貧困人口給予政策傾斜，通過知識教育、技術(shù)服務(wù)，使林農(nóng)自覺轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護人員，借此優(yōu)化林農(nóng)技術(shù)結(jié)構(gòu)。其二是創(chuàng)設(shè)多元化物資補償形式，如完善林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引入先進的林業(yè)有害生物防治技術(shù)、加大森林滅火器的投放數(shù)量等，借助多種形式的物資補償為林農(nóng)開展公益林管護工作創(chuàng)設(shè)便捷條件，以更好地提升管護效率。其三是創(chuàng)設(shè)森林經(jīng)營補償機制，聚焦森林生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、自然教育等多種經(jīng)營活動，促使林業(yè)經(jīng)營活動與市場機制有效對接，彌補林農(nóng)在公益林管護中的損失，提升經(jīng)濟效益。

3 結(jié)論

當(dāng)前，我國正處于向生態(tài)林業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，新修訂的《中華人民共和國森林法》已于2020年7月正式實施，對于公益林生態(tài)補償機制的建設(shè)起到促進作用。江西省作為南方重點林業(yè)省份，應(yīng)積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，在推進公益林生態(tài)補償制度建設(shè)的同時，探索提高林農(nóng)管護水平的有效路徑，更好地實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。