江西省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 周曉燕

一、引言

糧食安全一直是我國的基本國策和戰(zhàn)略方向，也是我國每年投入財(cái)政資金進(jìn)行相關(guān)建設(shè)的重要領(lǐng)域和內(nèi)容。江西是農(nóng)業(yè)大省，但欠發(fā)達(dá)是現(xiàn)階段一直存在的關(guān)鍵矛盾。習(xí)總書記2016 和2019 兩次視察江西時(shí)，特別針對江西的糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)及能力問題提出了深切關(guān)懷。他說，江西 “要夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，鞏固糧食主產(chǎn)省地位”。其中，要夯實(shí)糧食基礎(chǔ)、發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢、鞏固糧食主產(chǎn)省地位，則要對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、抗災(zāi)能力、經(jīng)營方式、管理方法及農(nóng)田生產(chǎn)成效績效考核等方面進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)工程建設(shè)。同時(shí)，今年初突發(fā)的新冠肺炎疫情更是將糧食安全生產(chǎn)推到了史無前例的高度。而《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范》不僅指出了當(dāng)前我國農(nóng)村土地農(nóng)田建設(shè)原則、方式、目標(biāo)、策略，更是對財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作設(shè)定了方案執(zhí)行框架。中央更是抓住時(shí)間和機(jī)遇，在2020 年2 月6 日公布的一號(hào)文件中明確指出，到 2020 年確保要建成 8 億畝、力爭建成 10 億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。為積極響應(yīng)國家號(hào)召并進(jìn)一步提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，江西在同步推進(jìn)的財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合中進(jìn)行了深度思考并規(guī)劃，取得了良好效果。

二、江西統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金助推高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要做法及成效

江西省委省政府第一時(shí)間響應(yīng)國家政策，并以極高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行國家意見和精神。無論是《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范》的出臺(tái)，還是中央一號(hào)文件相關(guān)意見和任務(wù)的部署，全省上下以“一盤棋”的作戰(zhàn)精神，形成了“省級(jí)政府+地方政府”雙輪驅(qū)動(dòng)及責(zé)任倒查機(jī)制，獲得了良好效果。

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組，強(qiáng)化組織保障，形成責(zé)任倒查機(jī)制

2017 年12 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》提出，到2020 年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。中央一號(hào)文件也提出，到 2020 年確保要建成 8 億畝、力爭建成 10 億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。而財(cái)政資金是保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田順利建成的關(guān)鍵因素。在同一時(shí)期內(nèi)，要高效完成兩項(xiàng)重大任務(wù)，需要領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)籌安排、細(xì)致規(guī)劃。江西省委省政府在第一時(shí)間成立了以常務(wù)副省長為組長的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，并在省發(fā)改委成立專門辦公室，選定一名副主任為辦公室組長，連同省級(jí)直屬機(jī)關(guān)的其他部門的業(yè)務(wù)骨干為小組成員，并以各歸口部門為領(lǐng)導(dǎo)小組，以市縣相關(guān)部門的精明干將為執(zhí)行成員，進(jìn)行業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的實(shí)際對接與操作。在強(qiáng)大的組織和業(yè)務(wù)骨干持續(xù)不懈地努力奮斗下，截至2020 年2 月，江西省已累計(jì)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)2325.35 萬畝，完成了總體目標(biāo)的82.31%，也實(shí)現(xiàn)了全省耕地面積改造目標(biāo)的五成。

（二）省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)，相互配合，以“一盤棋”精神攻堅(jiān)克難

以省領(lǐng)導(dǎo)及規(guī)劃為指導(dǎo)文件，組建“省級(jí)政府+地方政府”工作機(jī)制，在省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)政府共同聯(lián)動(dòng)、彼此溝通及相互監(jiān)督下，形成了多部門及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、高效溝通及協(xié)作多的工作格局和模式。比如，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門主要對接國家政策、意見、要求，處理各種通知及文件，并及時(shí)形成任務(wù)下發(fā)至下級(jí)部門；而下級(jí)部門在收到任務(wù)安排時(shí)，第一時(shí)間組織力量對實(shí)際情況進(jìn)行深入調(diào)查并形成專業(yè)有內(nèi)涵的研究報(bào)告，同時(shí)呈給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門批閱并形成二次指導(dǎo)意見，最終以符合實(shí)際的相關(guān)項(xiàng)目落實(shí)到位。比如，對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具體要求方面，通過市縣鄉(xiāng)村四級(jí)政府的取證研究，發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有條件和能力下，可以將江西高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的農(nóng)田，同時(shí)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量提升約0.5 個(gè)等別的要求。

（三）積極推進(jìn)“省級(jí)統(tǒng)籌整合、縣級(jí)集中使用”農(nóng)田建設(shè)資金管理新制

事實(shí)上，自2017 年以來，江西省委省政府領(lǐng)導(dǎo)班子一直針對涉農(nóng)資金和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)如何銜接統(tǒng)一進(jìn)行了各種方案的探索。而“省級(jí)統(tǒng)籌整合，縣級(jí)集中使用”的資金使用及管理模式取得的效果是最為明顯的。為了有效進(jìn)行資金統(tǒng)籌整合，江西勇于破舊創(chuàng)新，提出，財(cái)政涉農(nóng)資金應(yīng)先在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌整合，根據(jù)統(tǒng)籌整合現(xiàn)狀，將相關(guān)要求和文件下發(fā)至縣一級(jí)政府，而縣一級(jí)政府則根據(jù)地處基層一線便利條件深入了解具體情況之后，在進(jìn)行項(xiàng)目的投標(biāo)及執(zhí)行。有數(shù)據(jù)顯示，2019 年江西省93 個(gè)市縣共完成項(xiàng)目總投資達(dá)72.97%，同期增長約20%，效果顯而易見。

三、江西統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金助推高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的主要問題

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的順利完成是我國實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要保證，也是江西省夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)、發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢、鞏固糧食主產(chǎn)省地位關(guān)鍵手段和途徑。而對涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合并構(gòu)建長效機(jī)制也是我國迫在眉睫需要同步進(jìn)行甚至優(yōu)先考量的國家戰(zhàn)略方向。在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)推進(jìn)兩大戰(zhàn)略和任務(wù)，其難度可想而知。實(shí)際上，在三個(gè)方面已經(jīng)存在亟待解決的問題了。

（一）涉及的部門及歸口眾多，資金統(tǒng)籌整合難以落實(shí)到位

財(cái)政涉農(nóng)資金散落在20 多個(gè)職能部門，資金規(guī)模各不相同，項(xiàng)目類別不僅多種多樣，而且還嚴(yán)重交叉和重復(fù)。短時(shí)期內(nèi)，要想把這本賬整理清楚，實(shí)在是不容易的。再加上，各部門平時(shí)也業(yè)務(wù)繁多，各種事務(wù)性工作已經(jīng)分掉了很大一部分時(shí)間和精力，所以會(huì)出現(xiàn)財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合難以推進(jìn)的尷尬場面；另外，市縣一級(jí)專業(yè)人士極度缺乏，基本所有工作都是臨時(shí)組建團(tuán)隊(duì)，臨時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也是臨時(shí)進(jìn)行資料收集和學(xué)習(xí)，更是臨時(shí)抱項(xiàng)目招標(biāo)的佛腳，以至于實(shí)質(zhì)意義的工作難以有效推進(jìn)。

（二）兩套政策難以實(shí)現(xiàn)無縫對接

一邊是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范必須嚴(yán)要求執(zhí)行，一邊是財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作要及時(shí)有效推進(jìn)，兩項(xiàng)任務(wù)均有各自的領(lǐng)導(dǎo)組織模式、工作方式、執(zhí)行辦法、資金使用及管理方案、績效考核指標(biāo)體系等，并不能等同化之。如何在既統(tǒng)一又有區(qū)別的政策要求下，正確且高效切入，同時(shí)還能收獲良好效果，是五級(jí)政府一直孜孜以求的工作實(shí)踐和探索。目前，在兩套政策高效對接方面，依然存在難以統(tǒng)一并形成良好實(shí)施方案的困境。

（三）財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在資金使用管理、績效考核評(píng)價(jià)等方面標(biāo)準(zhǔn)各異

由于確實(shí)很難將兩項(xiàng)任務(wù)切實(shí)區(qū)分，又要在同一時(shí)間高效推進(jìn)，所以在資金使用管理和績效考核方面容易陷入“只求完成任務(wù)”的思維困境。這給江西省同步推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)設(shè)置了極大的障礙，急需進(jìn)一步思考和解決。比如，雖然江西目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成得挺好，但距離2020 年的2825 萬畝目標(biāo)還差500 萬畝。

四、對策建議

在進(jìn)行財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作基礎(chǔ)上，通過財(cái)政資金的重新配置及效益提升，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)，是當(dāng)前擺在江西省各項(xiàng)工作前列的重點(diǎn)任務(wù)。為了更好統(tǒng)籌兩套政策，對兩項(xiàng)工作進(jìn)行精準(zhǔn)對接，江西需要從以下三個(gè)方面繼續(xù)發(fā)力：

（一）深入解讀兩項(xiàng)政策，找到切入點(diǎn)，精準(zhǔn)施策

無論是進(jìn)行財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，還是進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)，都需要在2020 脫貧攻堅(jiān)決勝之年有所大作為，而能夠保證其取得較大成績的關(guān)鍵舉措就是要深入解讀兩項(xiàng)政策，并在找準(zhǔn)切入點(diǎn)的同時(shí)精密施策。首先，橫向取經(jīng)。向優(yōu)先發(fā)展的發(fā)達(dá)省份及兄弟省份取經(jīng)學(xué)習(xí)，尤其是學(xué)習(xí)其工作思路和方法，并將寶貴經(jīng)驗(yàn)及時(shí)消化吸收并轉(zhuǎn)化；其次，縱向推進(jìn)。由省做總指揮，在深入研讀中央思想及決策基礎(chǔ)上，根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際，精準(zhǔn)制定相應(yīng)規(guī)劃；而市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府則要嚴(yán)格按照領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)，切不可隨意更換資金去處，造成項(xiàng)目虛構(gòu)及浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）策劃兩套人馬，有所交叉，但又有所側(cè)重

雖然高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)與財(cái)政資金的支持密切相關(guān)，甚至在很大程度上財(cái)政資金的充足與否可以決定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的優(yōu)劣程度，但畢竟是兩項(xiàng)不同的工作任務(wù)，在總體原則、規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施方案、管理方式、績效考核評(píng)價(jià)方式等等方面存在極大差異，需要專業(yè)人士深入解讀并表達(dá)，而如果是一套人馬勢必會(huì)造成巨大工作壓力，鑒于此，需要形成兩套有所交叉但又各自側(cè)重的工作組。

（三）改革工作方式，破除制度壁壘，塑造干凈的工作環(huán)境

持續(xù)深化“放管服”改革，對阻礙工作進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和程序進(jìn)行及時(shí)改革，以持續(xù)凈化工作環(huán)境，形成“有話可說，有事能做”的政治生態(tài)，進(jìn)而保障兩項(xiàng)任務(wù)的順利推進(jìn)。