基于全生命周期績(jī)效考核的PPP項(xiàng)目管理模式

文 / 楊武廠

1 引言

全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效工作的推行是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)與利益分配的核心，作為PPP 合同履約方的社會(huì)資本方必須對(duì)全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理工作有全面深入的理解及認(rèn)識(shí)，同時(shí)調(diào)整當(dāng)前的PPP 項(xiàng)目管理模式，以避免PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2 全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理

全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理是指在PPP 項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交階段中開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動(dòng)。其主要的參與機(jī)構(gòu)包括本級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)、各行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、第三方機(jī)構(gòu)等。社會(huì)資本方從采購(gòu)階段介入到PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理工作中，直到項(xiàng)目移交結(jié)束。

對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，績(jī)效管理工作中最主要的角色是作為PPP 績(jī)效考核對(duì)象，社會(huì)資本方根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理工作的整頓，最終的目標(biāo)是要必須達(dá)到相關(guān)部門(mén)制定的相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。

3 全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理給社會(huì)資本帶來(lái)的挑戰(zhàn)

（1）社會(huì)資本是PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理被動(dòng)的接受者，績(jī)效制定參與度有限

雖然制度鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目前期的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定與完善，但是由于在PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理的角色站位不同，社會(huì)資本的參與度非常有限。對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，是PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理的被管理方。

（2）PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理對(duì)社會(huì)資本的項(xiàng)目管理能力提出更高要求

全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理的時(shí)間跨度覆蓋了項(xiàng)目的整個(gè)生命周期，特別是對(duì)建設(shè)期也提出了考核要求，與之前僅僅考核項(xiàng)目的產(chǎn)出結(jié)果有非常大的差異，同時(shí)考核的內(nèi)容已經(jīng)從點(diǎn)延伸到面，在考核的精細(xì)度上有較大的提升，這對(duì)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的管理能力提出了更高的要求。

（3）考核與支付的完全掛鉤增加了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

全生命周期的PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核提出的考核與支付完全掛鉤，這比之前提出的不低于30%掛鉤有了巨大的提升，這意味著項(xiàng)目的方方面面都在績(jī)效的監(jiān)管下，一旦出現(xiàn)任何問(wèn)題，都會(huì)影響社會(huì)資本的收益，這給社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)能力和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力帶來(lái)了巨大的考驗(yàn)。

4 社會(huì)資本可進(jìn)行的PPP 項(xiàng)目?jī)?yōu)化管理

4.1 優(yōu)化投前管理工作

（1）從被動(dòng)轉(zhuǎn)主動(dòng)，在有條件的情況下積極參與PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理籌劃

由于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段已經(jīng)開(kāi)始做PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系的完善工作，而在采購(gòu)階段項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判結(jié)果對(duì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，那么越早地與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)接洽，盡早參與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系的調(diào)整完善，對(duì)PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，更有利于理解PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效考核重點(diǎn)及難點(diǎn)，有利于識(shí)別項(xiàng)目績(jī)效考核帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)要求及風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。

（2）運(yùn)營(yíng)前置參與投標(biāo)策劃，完善傳統(tǒng)投標(biāo)工作

對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，在PPP 項(xiàng)目投標(biāo)階段，主要的工作是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方的招標(biāo)文件進(jìn)行積極響應(yīng)，在技術(shù)和商務(wù)上進(jìn)行策劃，以滿足招標(biāo)文件的要求。全生命周期績(jī)效考核的背景下，社會(huì)資本在投標(biāo)階段，不僅要進(jìn)行之前的應(yīng)標(biāo)工作，還需要對(duì)PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理要求進(jìn)行深入分析，對(duì)不同階段的經(jīng)營(yíng)要求及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。這就要求不同階段的經(jīng)營(yíng)管理的人員要參與到PPP項(xiàng)目的投標(biāo)階段，運(yùn)營(yíng)前置參與投標(biāo)策劃。

（3）注重PPP 合同中再談判啟動(dòng)機(jī)制，避免一刀切

PPP 項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期結(jié)束，往往要經(jīng)歷10～30 年的時(shí)間跨度。在這么長(zhǎng)的時(shí)間周期范圍內(nèi)，面臨著技術(shù)更新、政策調(diào)整、人們生活方式隨著信息科技的發(fā)展而改變等多方面的變化，但PPP 合同簽訂的時(shí)候往往不能預(yù)見(jiàn)這些變化，所以在PPP 合同中關(guān)于績(jī)效考核的內(nèi)容也要預(yù)留重啟動(dòng)再談判的機(jī)制，避免一刀切。

4.2 加強(qiáng)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段的管理

（1）做好建設(shè)和運(yùn)營(yíng)策劃工作

當(dāng)PPP 項(xiàng)目公司成立后，PPP 項(xiàng)目正式進(jìn)入實(shí)施階段，傳統(tǒng)的模式是項(xiàng)目總包單位與項(xiàng)目公司一起進(jìn)行施工籌劃，制定項(xiàng)目的具體實(shí)施方案，包括施工的節(jié)點(diǎn)、施工方案等具體事項(xiàng)。在全生命周期的績(jī)效考核模式下，除了項(xiàng)目實(shí)施方案需要籌劃外，還需要對(duì)在建設(shè)期績(jī)效考核及運(yùn)營(yíng)期的考核關(guān)鍵要素進(jìn)行分析識(shí)別，針對(duì)影響績(jī)效考核結(jié)果的重點(diǎn)因素進(jìn)行工作籌劃，明確未來(lái)管理工作的重點(diǎn)事項(xiàng)。

（2）完善PPP 項(xiàng)目管控制度，加強(qiáng)規(guī)劃落地實(shí)施

良好的規(guī)劃是項(xiàng)目成功實(shí)施的起點(diǎn)，而過(guò)程的管理是項(xiàng)目成功實(shí)施的決定性要素。在全生命周期的績(jī)效考核模式下，社會(huì)資本對(duì)PPP 項(xiàng)目管理必須精耕細(xì)作，做到全面管理，層層做細(xì)。根據(jù)前期的工作籌劃，制定嚴(yán)格的管控制度，將籌劃安排真正實(shí)施。盡可能地進(jìn)行量化管理，將管理內(nèi)容和責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確的分配，通過(guò)量化的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行管理，提高管理質(zhì)量。

（3）借助項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對(duì)績(jī)效考核的結(jié)果進(jìn)行提前預(yù)警

PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核一般會(huì)有一定的周期，比如一年一次或者半年一次。雖然我們可以通過(guò)事前規(guī)劃，同時(shí)制定嚴(yán)格的制度對(duì)PPP 項(xiàng)目公司進(jìn)行管控，以期降低PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核的扣分項(xiàng)目。但是不可避免的還是可能會(huì)存扣分事項(xiàng)，這個(gè)時(shí)候就需要有預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)出現(xiàn)扣分事項(xiàng)時(shí)，系統(tǒng)及時(shí)預(yù)警，項(xiàng)目的管理者可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并尋找合適的解決方案盡可能在下一次績(jī)效考核的時(shí)間內(nèi)將問(wèn)題整改。

案例分析：以某項(xiàng)目的建設(shè)期項(xiàng)目經(jīng)理人績(jī)效管理辦法為例

A.項(xiàng)目簡(jiǎn)介

該項(xiàng)目為某市的機(jī)場(chǎng)專線改建PPP 項(xiàng)目，路線全長(zhǎng)約37.95 公里，其中包括大橋2066 米/7 座，中橋85 米/1 座，涵洞1883.29 米/27 道，互通式立交7 座，平交66處，項(xiàng)目總投資30 億元，項(xiàng)目合作期為15.5 年（建設(shè)期2.5 年，運(yùn)營(yíng)期13 年）。該項(xiàng)目為政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)由可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)構(gòu)成。

B.公司組織架構(gòu)、人員配置和崗位職責(zé)分配管理思路與設(shè)定

我們采用項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理思路，公司總部制定項(xiàng)目公司的公司組織架構(gòu)、人員配置和崗位職責(zé)分配設(shè)立原則，由項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司組建。項(xiàng)目公司總經(jīng)理候選人通過(guò)從投標(biāo)團(tuán)隊(duì)選拔、領(lǐng)導(dǎo)班子推薦、公開(kāi)招聘等途徑產(chǎn)生，項(xiàng)目公司員工主要由項(xiàng)目公司總經(jīng)理選聘。根據(jù)《公司法》規(guī)定及PPP 項(xiàng)目管理思路，該項(xiàng)目公司監(jiān)管層設(shè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，經(jīng)營(yíng)層設(shè)總經(jīng)理一名，鑒于項(xiàng)目的投資規(guī)模為中型項(xiàng)目下設(shè)綜合辦公室、建設(shè)管理部、合約管理部、財(cái)務(wù)管理部四個(gè)部門(mén)。人員的配置上綜合考慮設(shè)定人數(shù)為10 人。

項(xiàng)目公司的考核指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和管理績(jī)效：

（1）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：自有資金所得稅后IRR 是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的前置條件，只有當(dāng)實(shí)際自有資金所得稅后IRR（簡(jiǎn)稱IRR_實(shí)際）等于或大于目標(biāo)自有資金所得稅后IRR（簡(jiǎn)稱IRR_目標(biāo)）時(shí)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中通過(guò)項(xiàng)目公司努力所創(chuàng)造的增量?jī)衄F(xiàn)值進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。用于考核的具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為自有資金所得稅后NPV 增加值（簡(jiǎn)稱ΔNPV_考核），計(jì)算式如下：ΔNPV_考核=NPV_實(shí)際-NPV_目標(biāo)。

（2）管理績(jī)效：日常管理績(jī)效主要考核項(xiàng)目公司日常運(yùn)行管理效果，考核內(nèi)容包括質(zhì)量、安全、合約管理、資金管理、制度的建立健全、報(bào)表、報(bào)告上報(bào)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性等。日常管理績(jī)效考核以季度的方式進(jìn)行，采用扣分制，由各相關(guān)部門(mén)填寫(xiě)《項(xiàng)目公司日常管理績(jī)效打分表》，人力資源部匯總后確定當(dāng)季度考核結(jié)果及獎(jiǎng)金。