全國范圍內(nèi)普遍推行垃圾分類制度的思考

戰(zhàn) 友， 楊 馳 ， 王鳳艷

(1.黑龍江科技大學環(huán)境與化工學院，哈爾濱 150022；2.哈爾濱市環(huán)境科學研究院，哈爾濱 150022)

引 言

隨著我國城市化進程的加快，就垃圾產(chǎn)生量而言，中國已躍居世界第二大國，僅次于美國，且遙遙領先于后面的巴西、德國、日本等國家。許多數(shù)據(jù)表明，大約三分之二的中國大中城市被垃圾“包圍”[1]，這不僅是一個“垃圾問題”，而且是與城市面貌和環(huán)境，污染預防，食品安全，公共衛(wèi)生，社會穩(wěn)定以及經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展有關的多方面政策目標，迫切需要公眾，企業(yè)，非營利性環(huán)保組織和技術專家，媒體和政府共同合作的復雜政策領域[2]。2016年，習近平總書記指出：“加快建立分類投放，分類收集，分類運輸，分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，并建立以法治，政府宣傳，公眾參與以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，適應當?shù)厍闆r的垃圾分類系統(tǒng)”[3]。黨的“十九大”報告指出，要堅定不移地推進生態(tài)文明建設，促進綠色發(fā)展，促進資源的綜合保護和循環(huán)利用，加強固體廢物和垃圾的處置；建立由政府主導，企業(yè)為基礎，社會組織和公眾參與的環(huán)境治理體系[4]。中共十九屆四中全會通過關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，其中第十條指出健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系，普遍實行垃圾分類和資源化利用制度[5]。推行垃圾分類既是履行時代使命的必然，也是滿足群眾向往的需要。

截至2019年年底，本文通過對我國實行垃圾分類的現(xiàn)狀分析，總結目前我國全面推行垃圾分類過程中面臨的普遍問題和制約因素，并提出了相應的對策建議，為在全國范圍內(nèi)普遍推行垃圾分類制度提供參考。

1 我國生活垃圾分類現(xiàn)狀

為了促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，2016年6月，國家發(fā)改委和住房建設部聯(lián)合發(fā)布了《垃圾強制分類制度方案征求意見稿》，建議將生活垃圾分類變?yōu)閺娭菩岳诸?，作為促進綠色發(fā)展和創(chuàng)新型城市管理的重要措施[6]。2017年3月，發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，該實施方案指出2020年底首先對直轄市、省會城市等第一批示范城市先行進行生活垃圾強制分類[7]，此方案也標志著我國的垃圾分類已進入“強制分類”時代。

中國住房和城鄉(xiāng)建設部于2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，自2010年以來，中國的生活垃圾清運量迅速增長，從2010～2018年的年均增長率為3.8%，2018年達到2.28億t。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019年全國大、中城市固體廢棄物污染防治年報》的數(shù)據(jù)，2018年，全國200個大中城市產(chǎn)生的生活垃圾量最大的是上海，總產(chǎn)量為984.3萬t，其次是北京，廣州，重慶，成都分別為929.4萬t，745.3萬t，717萬t和623.1萬t。前十個城市產(chǎn)生的城市生活垃圾共6 256萬t，占所有城市發(fā)布信息總量的29.6%。盡管垃圾分類已經(jīng)進行了很多年，每個城市都在摸索、借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，但是垃圾分類實施效果各不相同。另外，我國總?cè)丝谠谠鲩L，產(chǎn)生的垃圾量仍然驚人，全面推行垃圾分類迫在眉睫。

2 全面推行垃圾分類面臨的主要問題

自從實施垃圾分類以來，上海、北京等城市取得了一些進展，但是現(xiàn)有的垃圾分類實踐也存在很多問題和挑戰(zhàn)。最明顯的問題是，當前的垃圾分類運行模式需要很大的財務支持，并且可持續(xù)性差?？v觀全國，歸納分析當前普遍推行垃圾分類制度面臨的問題，總結為以下幾點。

2.1 垃圾分類缺乏頂層設計、系統(tǒng)規(guī)劃和分類指導

一是國家層面出臺的規(guī)范和方案等并不全面。根據(jù)地區(qū)和城市的具體情況，制定相應的指導規(guī)范和實施計劃。目前在國家層面發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，但是具體的操作方法和分類指導方案尚不清楚，造成各個城市盲目的進行垃圾分類模式的摸索。二是沒有明確的頂層設計和總體計劃。垃圾分類回收涉及產(chǎn)品設計，生產(chǎn)，銷售，垃圾分類投放、收集和運輸以及資源再利用等環(huán)節(jié)，這整個過程牽扯不同責任主體，沒有系統(tǒng)考慮這些責任主體之間的關聯(lián)性，沒有明確的系統(tǒng)解決方案。

2.2 垃圾分類體系和資源回收體系并沒有充分融合

目前，我國城市垃圾清運主要由從屬于住建部的環(huán)衛(wèi)部門負責，確切地說，這個部門只是負責垃圾收集和運送到垃圾站或處置站，并沒有社會上的企業(yè)參與，尚未市場化;資源回收是由部門管理的回收企業(yè)以及分散的個體回收者承擔，看中的是垃圾的可回收價值和資源化利用，已完全市場化。兩個體系并存且相互獨立，環(huán)衛(wèi)部門和資源回收部門存在著一定的利益沖突。例如，一般資源回收是在垃圾源頭分類時進行，垃圾的源頭減量將直接導致進入環(huán)衛(wèi)末端處置系統(tǒng)的垃圾量減少，直接影響環(huán)衛(wèi)企業(yè)的利潤，這也為垃圾的源頭分類減量帶來很大阻力[8]。

2.3 垃圾分類缺乏有效的激勵措施

居民作為垃圾的的生產(chǎn)者理應進行初始分類，但是，一些居民并不在乎，生活垃圾亂扔亂放這種情況非常普遍，甚至有人不進行垃圾分類，不接受勸說還傷害垃圾分類指導員[9]。試點城市為了更好的推行垃圾分類做了大量宣傳，并且對垃圾的分類方法和分類標準都有詳盡的說明，但是效果不大。不僅如此，一些企業(yè)和社會組織進行垃圾分類也不理想。為了更好推行垃圾分類，試點城市相繼出臺了多項政策：2010年，南京，上海等城市鼓勵居民參與“垃圾換積分、積分換實物”活動，從而對生活垃圾進行分類；2014年上海實施《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》規(guī)定“不按規(guī)定進行垃圾分類的，責令改正 ，拒不改正的，處50元以上200元以下罰款”[10]。2019年7月，深圳市出臺了新的垃圾分類激勵機制：“生活垃圾分類好家庭”資金補助2 000元；“生活垃圾分類積極個人”資金補助1 000元。從短期效果來看，這些政策的實施有助于促進居民垃圾分類[11]。但是長期看，這樣的政策工具只是一個手段，并不能使居民養(yǎng)成生活垃圾分類的習慣。

2.4 垃圾分類管理系統(tǒng)不完善

垃圾分類本就是一個系統(tǒng)工程，在管理過程上，沒有建立起一個完整體系。從試點城市來看，前期市民進行了垃圾的源頭分類，但是中間的垃圾收運，末端的垃圾處理相應的設施設備并沒有配套齊全。這樣一來，市民進行的源頭分類又有什么意義，后期還是會混合起來，這在很大程度上會打消居民的信心，也讓垃圾分類效果大打折扣。還有一點就是前面提到的“資源回收”和“垃圾收運”兩套系統(tǒng)銜接不夠[12]，同時運行卻相互割裂、各行其是。

2.5 相關法律、標準和規(guī)范亟待完善

在國際上，垃圾分類做的比較好的國家，它的法律、法規(guī)基本都非常完善。例如，德國在垃圾管理方面的法律就有800項左右，行政條例近5 000項[13]，還有在德國執(zhí)行的歐盟的400多部法規(guī)。在我國，關于垃圾分類的法律少之又少，并且從已有法律內(nèi)容上看，有些法律規(guī)范已經(jīng)不適應目前的發(fā)展要求，而且在很多領域還存在漏洞。目前出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》等政策文件對生活垃圾分類基本原則、試點具體實施方案、配套體系等方面都有最新要求，但是現(xiàn)在現(xiàn)有的法律法規(guī)并不滿足這些要求，因此我國的相關法律法規(guī)亟待完善。

3 關于全面推行垃圾分類制度的建議

我國實行垃圾分類是由點到面推行，在這個發(fā)展的過程中，很多學者對怎樣開展垃圾分類？分類方式和管理模式進行很多研究，從“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”模式到“在地參與”[14]模式，都是為更好地實施垃圾分類。本文為全面推行垃圾分類制度，促進我國垃圾分類向更系統(tǒng)、更規(guī)范、更細致的方向發(fā)展，構建符合我國國情的垃圾分類模式，為此提出以下建議。

3.1 強化生活垃圾分類頂層設計

通過對垃圾分類的深入探索，可以看出垃圾分類是一項復雜的系統(tǒng)工程，并且與很多方面有關聯(lián)效應。目前，我國雖然出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，但是具體操作辦法、指導方案并不明確。建議在此基礎上，進一步細化實施方案和指導辦法，綜合考慮區(qū)域差異、城市發(fā)展和管理水平，分類型選擇部分城市開展試點示范。

對于經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的一線大城市，市民的生活趨向于智能化。垃圾分類可以順應潮流，引入機械化智能分選設備進行垃圾分類，設置智能回收設施，提高再生資源的回收效率[15]。對于二線、三線城市，可以建設分揀中心、資源回收網(wǎng)點等正規(guī)回收體系，促進可再生資源的回收利用。對于農(nóng)村地區(qū)，應由傳統(tǒng)的模式向“垃圾就地分類、資源化利用和處理”模式轉(zhuǎn)變，采用簡單易行的“二分法”(干、濕)進行分類和收集，有機廢棄物可以還田、制成有機肥料和發(fā)酵制沼氣作為能源等方式進行資源化利用。

3.2 加強垃圾分類體系和資源回收體系的協(xié)調(diào)管理

垃圾分類和資源回收的相互融合，可以有效的避免一些人力和財力上的浪費，并且可以提高垃圾分類回收效果和資源的綜合利用效率。建議地方政府可以成立一個綜合管理部門，負責協(xié)調(diào)兩個體系之間的利益問題。另外，還可以進行聯(lián)合招商，先選擇幾個城市進行特許經(jīng)營試點，整個過程通過招標由一家公司運營和處置。這樣便可以實現(xiàn)垃圾分類和資源回收的統(tǒng)籌管理。

3.3 建立多層次的激勵約束機制，強化源頭分類體系

實現(xiàn)城市生活垃圾源頭分類和減量的核心內(nèi)容是構建多層次的激勵約束機制。一是垃圾分類減量化工作實行聯(lián)合監(jiān)督，促進垃圾分類減量化工作，協(xié)調(diào)區(qū)域和行業(yè)交叉問題，發(fā)揮經(jīng)濟，環(huán)境，產(chǎn)業(yè)和社會政策的綜合作用，為全民參與垃圾分類創(chuàng)建政策空間。二是完善各種垃圾分類措施，增加市民的參與度和減少垃圾產(chǎn)量的“成就感”。先在高端別墅區(qū)或新建住宅區(qū)試行，探索垃圾不落地和定期定點回收的機制，以改善社區(qū)的衛(wèi)生狀況和小區(qū)清潔水平，從而可以提高居民對垃圾分類帶來的環(huán)境效益的總體認識。擴展和優(yōu)化“綠色賬戶”功能。市民的正確分類、資源回收和參與與垃圾分類有關的公益活動可以轉(zhuǎn)換為積分，接著今后將逐步建立“綠色賬戶”積分與公共設施的優(yōu)先使用權和信用貸款相關的機制。三是鼓勵環(huán)境專家學者講解垃圾分類和末端處理的專業(yè)知識，鼓勵大眾媒體報道有關垃圾分類的信息，更好地發(fā)揮專業(yè)人員和公眾媒體輿論監(jiān)督的作用。

3.4 完善垃圾分類管理系統(tǒng)

整個垃圾分類系統(tǒng)包括：分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理。首先關于源頭分類，前面已經(jīng)提到利用多層次激勵約束機制加強源頭分類，此處不再贅述。分類收集和運輸就是垃圾清運，這不僅有助于最終的分流處置，而且還影響了垃圾的前期投放，它是整個垃圾分類系統(tǒng)的關鍵部分。探索促進垃圾分類清運機制，具體措施包括：第一階段，是在干、濕垃圾分類率高的地區(qū)對干、濕垃圾進行分類清運，并根據(jù)人口密度和路況對車輛進行科學配置，應盡可能提高清運效率和避免對社交車輛和周圍環(huán)境的影響。在第二階段，將在整個城市建立臨時的干、濕垃圾存儲設施，并設置投放時間。安排志愿者負責監(jiān)督和指導垃圾分類，并在開放時間內(nèi)管理“綠色賬戶”的積扣分情況，評選優(yōu)異家庭，列入紅榜單，表現(xiàn)欠佳的家庭列入黑色榜單，以加強業(yè)主之間的相互監(jiān)督。第三階段，政策穩(wěn)定成熟后，將逐步引入“不分類，拒收運”的機制，迫使住宅小區(qū)100%實現(xiàn)干濕分類。

分類處理也就是系統(tǒng)的末端處置。改善干垃圾焚燒發(fā)電廠，濕垃圾利用設施和無害化處理廠，以實現(xiàn)最大程度的資源回收和最小程度的廢物處理。在滿足環(huán)境和技術標準的前提下，將逐步實現(xiàn)從垃圾填埋到焚燒發(fā)電的過渡，減少填埋場對環(huán)境的更大破壞。加大對焚燒發(fā)電廠規(guī)劃、建設和運行的規(guī)范和標準的建設；引進世界上最先進的焚燒技術和污染物處理技術，提高垃圾分類水平；利用焚燒發(fā)電產(chǎn)生的電能和熱能建設健身房和環(huán)保展廳等，市民可以免費使用它們；舉辦環(huán)保學校、環(huán)保講座和環(huán)保DIY課堂等，鼓勵市民和社會組織等學習、參觀和監(jiān)督等等。

3.5 完善法律、法規(guī)標準體系

首先，《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)修訂完成，進一步完善垃圾分類全過程的相關制度規(guī)范，明確相應主體的權力、義務和責任配置等內(nèi)容。其次，我國的垃圾分類監(jiān)管制度、獎懲制度和信用體系并沒有健全，建議國家層面完善整個系統(tǒng)的管理辦法。最重要的是要清晰的界定整個垃圾分類系統(tǒng)牽扯到的各個主體的責任，包括政府、企業(yè)、個人等，規(guī)定其履行責任的方式和相關約束處罰措施。最后，完善整個標準體系，明確相關行業(yè)標準、方法和資源化技術規(guī)范等，使我國的垃圾分類和資源回收體系走向精細化管理。

4 結 論

我國在快速發(fā)展的同時，生活垃圾的產(chǎn)量也在迅速上升，在全國范圍內(nèi)全面推行垃圾分類制度已經(jīng)刻不容緩，這也在提高我國人民生活環(huán)境的同時，加強美麗中國的建設。本文通過分析整理，得出以下結論：

4.1 在城市發(fā)展和管理水平參差不齊的背景下，我國可以根據(jù)城市區(qū)域差異等實際情況，分類型選擇不同城市進行試點，適當引入智能設備設施，提高垃圾資源化利用效率。

4.2 對垃圾分類體系和資源回收體系實行綜合管理，既避免了兩個體系之間的利益沖突問題，又可以在垃圾分類的基礎上提高垃圾的回收利用效率，垃圾分類是一個系統(tǒng)工程，不僅需要做好源頭分類，末端處置可根據(jù)城市具體情況，引進先進的垃圾處理工藝，實現(xiàn)最大程度的資源回收和最小程度的垃圾處理。

4.3 垃圾分類不是一個人的事，利用有效的激勵措施推動全民參與，完善相應的法律法規(guī)和技術規(guī)范、標準，加快推進垃圾分類制度的全面推行。