新時代國土空間規(guī)劃體系下美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃探析

袁敏

（東營市自然資源局墾利分局 山東東營市 257500）

2019年國務(wù)院發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》、自然資源部發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，都對鄉(xiāng)村規(guī)劃工作提出了相應(yīng)的要求，為鄉(xiāng)村振興工作的開展提供了重要指導(dǎo)。國土空間規(guī)劃形成的“五級三類”構(gòu)建系統(tǒng)，對村莊規(guī)劃實(shí)施層層管控，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村保護(hù)性開發(fā)，落實(shí)“一張藍(lán)圖繪到底”，這對我國可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 國土空間規(guī)劃體系下美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的問題

1.1 用地分類問題

1.1.1 缺乏統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)

村莊規(guī)劃屬于城鎮(zhèn)邊界之外的詳細(xì)規(guī)劃，主要涉及兩項(xiàng)問題：①村級土地利用規(guī)劃；②村莊規(guī)劃合一問題。目前用地分類還存在缺乏統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)問題，具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面：村莊規(guī)劃對土地的使用，將重點(diǎn)放在了其經(jīng)濟(jì)以及社會屬性；粗略的將村莊農(nóng)用地定義為“非建設(shè)用地”，不符合國土空間體系的要求，也不利于村莊建設(shè)發(fā)展；在用地上分類的不足對村莊規(guī)劃“多規(guī)合一”的實(shí)施產(chǎn)生了不利影響。

1.1.2 未明確鄉(xiāng)村振興工作帶動新興產(chǎn)業(yè)用地類型

鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略部署提出以后，我國鄉(xiāng)村振興工作的順利實(shí)施，帶動了鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大大改善了農(nóng)村居民的生活。對于這樣新興產(chǎn)業(yè)具有一定的復(fù)合性，集觀光旅游、酒店以及農(nóng)家樂等為一體，因此這提高了新興產(chǎn)業(yè)用地類型的劃分提供了難度，未明確鄉(xiāng)村振興工作帶動新興產(chǎn)業(yè)用地類型，同時也難以保證此類用地的需求，因此還需要進(jìn)一步完善此方面的更新以及完善。

1.1.3 缺少對歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地

歷史文化傳承和保護(hù)工作是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的一項(xiàng)重要工作，在最新的村莊規(guī)劃工作中，也明確提出了要保護(hù)具有文化遺產(chǎn)或者特色風(fēng)貌的村莊。但是在實(shí)際工作開展過程中，雖然能夠落實(shí)“特色保護(hù)型”村莊這一要求，但是對村莊局部存在的歷史文化及風(fēng)貌保護(hù)的不夠，例如種植已久的梯田、傳統(tǒng)農(nóng)耕文明留存下的老磨坊、古樹下的百年老井等等，對此用地類型缺少定義，未劃定歷史文化保護(hù)線，不利于歷史文化傳承與保護(hù)工作的開展。

1.2 技術(shù)底圖不統(tǒng)一

目前村莊規(guī)劃技術(shù)底圖的編制主要采用AutoCAD中dwg格式的數(shù)據(jù)，一般按照1：1000進(jìn)行繪制，具有較高的精度。村土規(guī)編制主要采用以ArcGIS地理信息系統(tǒng)，一般按照1：10000進(jìn)行繪制。而國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)以第三次全國國土調(diào)查為基礎(chǔ)，調(diào)查比例尺不低于1：5000，其精度難以為居民點(diǎn)布局提供指導(dǎo)。村莊規(guī)劃空間尺度較小，對精度的要求較高，為此還應(yīng)統(tǒng)一技術(shù)底圖，才能實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目的。

1.3 公眾參與度低

美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)不僅僅是各級政府的工作，也是要村民積極參與，才能保證美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃效果。但是從目前的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀來看，雖然村莊規(guī)劃緊緊圍繞村民需求開展，但是村民對村莊規(guī)劃編制參與度較低，對村莊規(guī)劃編制的目的、作用以及內(nèi)容了解的不夠，這對村莊工作規(guī)劃開展產(chǎn)生了不利影響。

2 新時代國土空間規(guī)劃體系下美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃措施

2.1 制定用地分類標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的村莊規(guī)劃以及村土規(guī)用地分類還存在問題，難以滿足國土空間規(guī)劃全域全要素的要求，對美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃產(chǎn)生了不利影響。為此應(yīng)制定完善的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，具體主要包括以下幾個方面：

2.1.1 建設(shè)用地分類體系

根據(jù)國土空間規(guī)劃體系以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則，從社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、自然屬性等多個方面，健身完善用地分類體系。首先應(yīng)將村莊用地分類分為三種，即建設(shè)用地、農(nóng)用地以及生態(tài)用地。其次應(yīng)對各類用地進(jìn)行詳細(xì)劃分，具體各類用地的具體定義；最后與最新的第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行銜接細(xì)化。

2.1.2 明確村莊新興產(chǎn)業(yè)用地分類的定義

通過對“鄉(xiāng)村振興”較為成功的案例分析，鄉(xiāng)村振興帶來的新型產(chǎn)業(yè)形式主要由農(nóng)家樂、民宿、客棧酒店等，該用地可以定義為村莊居住用地；農(nóng)村合作社、文化活動室、養(yǎng)老醫(yī)療中心、美食街、游客服務(wù)中心等，該用地可以定義為村莊公共服務(wù)與管理用地；工藝品生產(chǎn)、農(nóng)副品生產(chǎn)加工等，可以定義為村莊工業(yè)用地；電子商務(wù)可以定義為村莊物流用地。這樣明確定義各類用地，可以加強(qiáng)各類用地的管控，促進(jìn)村莊規(guī)劃水平。

2.1.3 增加鄉(xiāng)村歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地

在鄉(xiāng)村歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地方式，還應(yīng)增加構(gòu)不成規(guī)模的歷史文化和風(fēng)貌保護(hù)用地，這樣可以充分展現(xiàn)村莊發(fā)展歷史和風(fēng)貌，對我國建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推動生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。為此不僅要增加鄉(xiāng)村歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地，還應(yīng)盡快出現(xiàn)相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對此類空間的管控。

2.2 實(shí)現(xiàn)技術(shù)底圖的統(tǒng)一

技術(shù)底圖的統(tǒng)一對“一張藍(lán)圖干到底”具有重要作用，根據(jù)空間規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，要將第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、最新年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，利用“雙評價(jià)”引導(dǎo)技術(shù)底圖的繪制，同時還應(yīng)的對技術(shù)底圖進(jìn)行綜合校驗(yàn)核定，在校驗(yàn)核定過程中，應(yīng)明確“三區(qū)三線”，反饋修正不合理的地方，校驗(yàn)核定以后，可以作為空間規(guī)劃的底圖。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)以及“雙評價(jià)”體系在技術(shù)底圖的運(yùn)用可以解決工作底圖不統(tǒng)一的問題。但是對于第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)精度還無法對居民點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃布局進(jìn)行指導(dǎo)，因此村莊規(guī)劃主要以空間規(guī)劃體系工作底圖和第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，按照不低于1：2000的比例進(jìn)行技術(shù)底圖的繪制，與此同時還可以通過外業(yè)獲取更高精度的數(shù)據(jù)。

2.3 引導(dǎo)村民的積極參與

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，還應(yīng)讓村民積極參與，圍繞村民的需求進(jìn)行村莊規(guī)劃，這樣才能保證村莊規(guī)劃達(dá)到良好的效果。為此在村莊規(guī)劃編制過程中，應(yīng)加強(qiáng)與村民的溝通協(xié)調(diào)，針對不同的村莊情況，編制不同的村莊規(guī)劃。對于有條件進(jìn)行編制的村莊，可以采用“自上而下”的協(xié)調(diào)模式，“自上”是指“駐村規(guī)劃師”，深入村莊了解居民以及生產(chǎn)實(shí)際情況，科學(xué)、合理的編制村莊規(guī)劃。同時由村黨組織以及村委會對此項(xiàng)工作進(jìn)行引導(dǎo)?！白韵隆笔侵复迕窈袜l(xiāng)賢，從村民了解鄉(xiāng)村情況，并加強(qiáng)對村莊規(guī)劃的認(rèn)識，鄉(xiāng)賢可以為規(guī)劃師出謀劃策，從而能夠更好進(jìn)行村莊規(guī)劃。對于沒有條件進(jìn)行編制的村莊，可以采用“自下而上”的協(xié)調(diào)模式，“自上”是指可以要強(qiáng)高校學(xué)子自愿參與到村莊規(guī)劃編制過程中，同時由村黨組織以及村委會對此項(xiàng)工作進(jìn)行引導(dǎo)。“自下”是指村民和鄉(xiāng)賢，由村民和鄉(xiāng)賢對規(guī)劃規(guī)劃工作進(jìn)行監(jiān)督，保證村莊規(guī)劃編制的科學(xué)性以及合理性。

3 總結(jié)

美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興工作的重要環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果的提升，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。新時代國土空間規(guī)劃體系對鄉(xiāng)村建設(shè)提出了更高的要求，為此應(yīng)及時的解決村莊建設(shè)過程中存在的問題，不斷加強(qiáng)村莊規(guī)劃效果，對促進(jìn)我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。