張守英

（東營市自然資源局墾利分局 山東東營市 257500）

隨著國家對空間開發(fā)與保護(hù)的重視程度的不斷加深，國土空間用途管制制度越來越完善，國家“十三五綱要”和十九屆三中全會國家機(jī)構(gòu)改革方案中也做出了明確的部署。但是由于國土空間用途管制發(fā)展的較晚，因此在實(shí)踐過程中，仍然存在許多完善的地方，這就要求相關(guān)工作者根據(jù)我國國情，對國土空間用途管制制度加以完善，形成健全的國土空間用途管制制度，為國家對空間的開發(fā)和利用奠定良好的基礎(chǔ)。

1 國土空間用途管制制度存在的問題

1.1 用途管制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

國土空間用途管制職責(zé)分散在多個(gè)部門，包括自然資源、環(huán)保以及城鄉(xiāng)建設(shè)等等，對于不同的部門，采用的管制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同，在政策方面，各部門也難以進(jìn)行協(xié)調(diào)，這樣就無法使得各部門之間形成空間管制合力，對國家空間用途管制效果產(chǎn)生不利影響。目前我國耕地、草原、荒漠、水域以及濕地等編制了相關(guān)的規(guī)劃，但是規(guī)劃內(nèi)容上存在一定的差異，再加上不同部門采用的政策措施、統(tǒng)計(jì)口徑以及管理體制等也不同，所以對于統(tǒng)一空間，就出現(xiàn)管理決策出現(xiàn)矛盾的情況。

1.2 用途管制內(nèi)容不全面

目前用途管制內(nèi)容存在的不全面的情況仍然存在，具體表現(xiàn)在保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境失衡。以往用途管制制度主要將重點(diǎn)放在了自然資源的保護(hù)上，對于生態(tài)空間的保護(hù)，重視程度不夠，使得部分地區(qū)出現(xiàn)在破壞生態(tài)空間的現(xiàn)狀。例如耕地用途管制要求耕地占補(bǔ)平衡，簡單來說就是占多少耕地，就要補(bǔ)充多少耕地。因此部分地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)這一制度，開發(fā)濕地、山丘等，這樣就破壞了生態(tài)格局，給生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的不利影響。除此以外，現(xiàn)有國土空間有圖管制對耕地、水域等生態(tài)空間的保護(hù)，主要是為了保持一定的生產(chǎn)能力，而不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.3 用途管制手段單一

目前現(xiàn)有的國土空間用途管制主要的使用的行政手段，包括行政審批、計(jì)劃管理等，缺乏對法律手段以及經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。同時(shí)將自上而下的計(jì)劃指標(biāo)控制作為用途管制的主要手段。例如土地用途管制，以指標(biāo)管制為主，自上而下下達(dá)指令，這種管制模式存在的問題：①自上而下下達(dá)的指標(biāo)對地方自由裁量權(quán)產(chǎn)生了限制，而且不同層級的利益考慮，導(dǎo)致最后落實(shí)的指標(biāo)違背實(shí)際情況。②用途管制還要受限于土地規(guī)劃以及土地利用計(jì)劃，也要按照自然而下分解下達(dá)指標(biāo)，這樣就導(dǎo)致基層政府將重點(diǎn)放在了爭取更多的指標(biāo)以及更大自主權(quán)，而不是如何管好土地。

1.4 用途管制要素類型分割

現(xiàn)有國土空間用途管制是由不同的部門管理不同生態(tài)系統(tǒng)要素類型，這種方式會使得管控措施制定更具針對性，更符合不同生態(tài)系統(tǒng)的特性。例如草原用途管制，在制定管控制措施，就要充分考慮牧民生產(chǎn)特點(diǎn)以及生產(chǎn)資料。但是這種用途管制模式忽略了生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及系統(tǒng)性，導(dǎo)致部分生態(tài)系統(tǒng)得到了廣泛重視，而部分生態(tài)系統(tǒng)卻被忽略。同時(shí)部分地方不注重生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致自然資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題的產(chǎn)生。

2 健全國土空間管制制度的措施分析

2.1 明確用途管制機(jī)構(gòu)職責(zé)

統(tǒng)一行使國土空間管制。首先明確中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定由新建自然資源部門對國土空間管制統(tǒng)一行使，并落實(shí)好生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，具體職責(zé)范圍包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和管理、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管理、永久基本農(nóng)田的劃定與管理。其次應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管控國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園以及員工森林公園等邊界線。再次注重自然資源內(nèi)部工作與空間管制的銜接，例如自然資源產(chǎn)權(quán)管理與空間管制之間的銜接，空間規(guī)劃與空間管制之間的銜接。最后集中林地用途管制、濕度用途管制以及草地用途管制等職能。分類實(shí)施用途管制事權(quán)。統(tǒng)一行使空間用途管制部門負(fù)責(zé)調(diào)整用途改變的管理，包括兩個(gè)方面，一方面是指耕地、水域以及林地等以及一級分類的調(diào)整轉(zhuǎn)換，另一方面是指農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)部門二三級的調(diào)整轉(zhuǎn)換。劃分不同層級政府用途管制權(quán)限。對于不同的政府，行政和立法權(quán)力也存在的一定差異。明確不同層級的責(zé)任、目標(biāo)以及管制手段等。國家、省級以及市縣級人民政府應(yīng)注重自然生態(tài)空間的保護(hù)，應(yīng)充分尊重區(qū)域生態(tài)安全要求，合理劃分其保護(hù)格局，并由本級政府直接管理。

2.2 拓展空間用途管制范圍

國土空間用途管制制度空間范圍的拓展應(yīng)覆蓋生態(tài)、農(nóng)業(yè)以及城鎮(zhèn)三大類空間，應(yīng)尊重順應(yīng)自然的原則，優(yōu)先搞好自然生態(tài)空間用途管制。具體主要包括以下幾個(gè)方面：首先加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域用途管制。國土空間用途的管制重點(diǎn)是城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及資源開發(fā)過程中，管理控制不合理占用或者損害自然生態(tài)空間的情況。針對自然資源的開發(fā)和利用，應(yīng)制定相應(yīng)的限制條件，實(shí)行管制和用途專用許可審批。其次加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與耕地保護(hù)關(guān)系的平衡。國土空間的保護(hù)應(yīng)將提供生態(tài)服務(wù)或者生態(tài)產(chǎn)品作為核心，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度。應(yīng)劃分強(qiáng)制性生態(tài)保護(hù)區(qū)域，具體主要包括兩個(gè)方面：①具有涵養(yǎng)水源、水土保持以及海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的區(qū)域；②出現(xiàn)石漠化、水土流失等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)。協(xié)調(diào)好更細(xì)保護(hù)與生態(tài)保護(hù)兩項(xiàng)工作，將其放在同樣的位置上。

2.3 創(chuàng)新用途管制模式

首先應(yīng)強(qiáng)化綜合空間分級管制。建立健全三級管控體系，在“三區(qū)三線”空間管控中，納入土地用途管制制度。一級管控體系要對“三區(qū)”管控要求，二級管控體系要明確“三區(qū)三線”空間開發(fā)建設(shè)行為空間準(zhǔn)入要求以及程度，三級管控體系應(yīng)明確三大類用地的管控原則以及重點(diǎn)土地的用途管制。其次應(yīng)建立土地用途管制利益協(xié)調(diào)機(jī)制。具體包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付的利益協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制以及發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)還應(yīng)增加司法救濟(jì)、行政訴訟等手段。最后還應(yīng)建立自然生態(tài)空間國家公園制度。針對我國風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園以及森林公園等建立標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。

2.4 完善用途管制工具

首先應(yīng)強(qiáng)化管控指標(biāo)體系。自上而下的指標(biāo)管控體系，應(yīng)適當(dāng)?shù)暮喕?，并納入全部國土空間保護(hù)底線，同時(shí)還應(yīng)合理劃分兩項(xiàng)指標(biāo)：①約束性指標(biāo)；②預(yù)期性指標(biāo)，指標(biāo)管控體系應(yīng)保證統(tǒng)一、高效以及簡潔。其次應(yīng)明確管控分區(qū)和邊界劃定及管控規(guī)則。劃定基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，同時(shí)還應(yīng)為期劃分用途管制等級。還應(yīng)為不同用途管控分區(qū)類型制定適宜管控規(guī)則。最后還應(yīng)制定不同用途分區(qū)負(fù)面清單。明確不同區(qū)域準(zhǔn)入的條件以及禁止、限制的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，針對城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游健康活動(dòng)的開發(fā)，提出具體的開發(fā)強(qiáng)度要求。

3 總結(jié)

國土空間用途管制制度的實(shí)施，有利于加強(qiáng)我國國土空間開發(fā)以及保護(hù)，推動(dòng)我國生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)我國社會的可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。特別是我國現(xiàn)代治理能力的提升，對國家空間用途管制制度提出了更高的要求。未來還應(yīng)針對現(xiàn)有的國土空間用途管制制度，提出相應(yīng)的解決措施，促進(jìn)國土空間用途管制制度的不斷完善。