揚(yáng)州大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 何山華

提要：語(yǔ)言政策評(píng)估是一個(gè)跨學(xué)科的研究和實(shí)踐話題，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)學(xué)界都是一個(gè)發(fā)展較不充分的領(lǐng)域?！墩Z(yǔ)言政策評(píng)估與<歐洲區(qū)域或小族語(yǔ)言憲章>》以構(gòu)建跨學(xué)科橋梁為己任，結(jié)合語(yǔ)言學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科的概念工具，建構(gòu)了一套可用于語(yǔ)言政策事先評(píng)測(cè)和事后檢驗(yàn)的方法體系。該體系將語(yǔ)言政策視為一種旨在增加社會(huì)總體福利的公共政策，用公共政策分析的方法審視各種政策選項(xiàng)，并將效能、成本效益和參與式民主視為優(yōu)秀語(yǔ)言政策的三個(gè)原則。這一體系使語(yǔ)言政策制定者能夠更好地處理政治和法律因素，對(duì)不同的政策方案及其實(shí)施效果進(jìn)行比較，并在一定程度上應(yīng)用于歐洲小族語(yǔ)言政策的制定。歐洲視角和經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)的語(yǔ)言政策制定、評(píng)估和研究提供啟示。

1 引言

在學(xué)界領(lǐng)袖呼吁與國(guó)家政策支持下，近年來(lái)國(guó)內(nèi)語(yǔ)言政策與語(yǔ)言規(guī)劃的研究獲得了蓬勃的發(fā)展，對(duì)于國(guó)際研究熱門動(dòng)向保持著密切關(guān)注，在很多領(lǐng)域幾乎達(dá)到與國(guó)際學(xué)界同步開展研究的進(jìn)度。不過(guò)政策評(píng)估是語(yǔ)言政策研究中一個(gè)比較特殊的分支，需要較為扎實(shí)的跨學(xué)科知識(shí)，即便是在西方學(xué)界也是一個(gè)發(fā)展很不充分的領(lǐng)域（Grin et al.，2010），國(guó)內(nèi)學(xué)界同樣存在類似的問(wèn)題。其原因是：語(yǔ)言研究領(lǐng)域的學(xué)者一方面較少參與政策制定過(guò)程，另一方面缺乏公共政策評(píng)估的相關(guān)工具，對(duì)語(yǔ)言政策的評(píng)估很少涉及。

西方學(xué)界自20世紀(jì)70年代起就開始探討語(yǔ)言政策的評(píng)估問(wèn)題，但在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)僅限于少數(shù)學(xué)者的紙上呼吁和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式文獻(xiàn)。直到20世紀(jì)90年代，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者開始將公共政策分析的方法應(yīng)用于語(yǔ)言政策的分析，語(yǔ)言政策評(píng)估才開始獲得較大發(fā)展。格蘭的《語(yǔ)言政策評(píng)估與<歐洲區(qū)域或小族語(yǔ)言憲章>》（Grin，2003）（以下簡(jiǎn)稱《語(yǔ)言政策評(píng)估》）一書正是受到上述發(fā)展的啟發(fā)而形成的一部跨學(xué)科開創(chuàng)性著作。該書提出應(yīng)從社會(huì)福利的視角審視語(yǔ)言政策評(píng)估，并提出具體的評(píng)估原則和方法。筆者受外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社委托，將這本西方語(yǔ)言政策評(píng)估領(lǐng)域的經(jīng)典著作翻譯成了中文，本文擬對(duì)該書中的重要視角和原則進(jìn)行提煉，并引用相關(guān)章節(jié)內(nèi)容予以解釋說(shuō)明。

2 社會(huì)福利和公共政策的視角

格蘭為語(yǔ)言政策下了一個(gè)定義：“語(yǔ)言政策是一種系統(tǒng)的、理性的、有理論指導(dǎo)的行為，發(fā)生在全社會(huì)范圍內(nèi)，旨在改變語(yǔ)言環(huán)境以增加總體社會(huì)福利；通常由政府部門或其代理機(jī)構(gòu)實(shí)施，影響范圍涵蓋其治理范圍內(nèi)部分或全體人口。”（Grin，2003）30該定義強(qiáng)調(diào)了語(yǔ)言政策的公共政策本質(zhì)，認(rèn)為語(yǔ)言政策可以改變?nèi)鐣?huì)的“語(yǔ)言環(huán)境”，而這與治理空氣污染、規(guī)劃城市空間、維護(hù)生物多樣性是類似的，其目標(biāo)是增加全社會(huì)的福利。在這個(gè)意義上，語(yǔ)言政策應(yīng)被置于公共政策的框架內(nèi)處理，“對(duì)語(yǔ)言政策的處理方式應(yīng)與處理衛(wèi)生、教育、交通或能源政策的方式相同。不是說(shuō)這些政策都是一樣的，而是說(shuō)各社會(huì)在這些領(lǐng)域中需要作出的選擇很有相似性，需要回答的問(wèn)題也相似。”（Grin，2003）30

格蘭認(rèn)為確定語(yǔ)言政策中的問(wèn)題并使用合適的方式處理，需要借用公共政策分析的方法和相應(yīng)的概念工具。格蘭在書中提供了適用于語(yǔ)言政策分析的通用框架，該框架具有如下特點(diǎn)（Grin，2003）30-32。

1. 政策分析的目的是分析未來(lái)（事先分析）或現(xiàn)有（事后分析）的公共政策帶來(lái)的后果和執(zhí)行的效果。在這個(gè)工作中使用的方法包含了一系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序，對(duì)政策進(jìn)行批判性評(píng)估，并供相互交流。

2. 政策分析在一定程度上是描述性的，它探求的是公共政策的起因和結(jié)果。但它可以服務(wù)于規(guī)范性目標(biāo)，因?yàn)樗a(chǎn)生的信息可以用于實(shí)現(xiàn)特定的結(jié)果，這些結(jié)果反映了政治決策所包含的價(jià)值觀。

3. 政策分析檢視高度復(fù)雜環(huán)境中的公共行動(dòng)。在實(shí)踐中幾乎不可能對(duì)政策選項(xiàng)進(jìn)行窮盡式對(duì)比，也不可能確鑿無(wú)疑地認(rèn)定政策A必然能帶來(lái)比政策B更優(yōu)的結(jié)果。為了對(duì)政策A和政策B的效果進(jìn)行研究，最好是利用不同的觀察視角、學(xué)科知識(shí)、研究方法、測(cè)量手段和數(shù)據(jù)來(lái)源，對(duì)同一個(gè)政策問(wèn)題進(jìn)行互補(bǔ)性視角的觀察。

4. 鑒于無(wú)法提供絕對(duì)的證據(jù)證明“A優(yōu)于B”（或相反結(jié)論），因此完全可以接受使用政策結(jié)果的合理性（而非確定性）作為政策比較的標(biāo)準(zhǔn)。合理性來(lái)自多種方式的綜合使用（因此有“歸納合理性”之說(shuō)），并不僅僅是將支持某結(jié)論的論點(diǎn)予以列舉，而且需要點(diǎn)明其他競(jìng)爭(zhēng)性理論，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、反駁、綜合。

5. 使用多變量模型，即考慮多個(gè)變量，可以進(jìn)一步增強(qiáng)政策分析的有效性。考慮不同利益攸關(guān)方的解讀框架和視角，對(duì)使用這個(gè)辦法非常有益。利益攸關(guān)方包括社會(huì)主體和小族群體的成員，不同職業(yè)如教師、商人群體的成員等。

6. 鑒于政策分析的作用是為民主辯論的參與者提供信息，這些信息必須以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行擴(kuò)散。因此可以利用各種媒體將信息傳播到利益攸關(guān)方，并給其機(jī)會(huì)對(duì)已得到的信息給予反饋和評(píng)價(jià)。

7. 政策分析在政策制定過(guò)程的不同階段都可以發(fā)揮作用，該過(guò)程可以用如下流程圖表示：?jiǎn)栴}分析?形成政策草案?辯論并采納政策建議?政策執(zhí)行?檢查政策結(jié)果?對(duì)政策進(jìn)行事后分析。

《語(yǔ)言政策評(píng)估》從社會(huì)福利的視角考量語(yǔ)言政策，意味著在語(yǔ)言規(guī)劃中排斥純粹的經(jīng)濟(jì)成本核算，納入語(yǔ)言多樣性可以提升整個(gè)社會(huì)活力的多維度價(jià)值；同時(shí)又自然地將經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等常用于公共政策分析的理論方法引入了語(yǔ)言政策制定。從政策靈活度上講，這一視角實(shí)際上避免了歐洲語(yǔ)境下的一些政治和法律陷阱，比如一旦將小族語(yǔ)言政策與人權(quán)等概念掛鉤，小族語(yǔ)言保護(hù)就成為道義是非之爭(zhēng)，而沒有退讓和妥協(xié)的空間，只能不惜代價(jià)予以實(shí)施。而從政策實(shí)效性上講，這個(gè)視角也更為強(qiáng)調(diào)實(shí)證性的分析，要求在政策制定的過(guò)程中，關(guān)注不同條件下政策相關(guān)變量之間的互動(dòng)，通過(guò)較為嚴(yán)格的測(cè)算，了解政策可能的實(shí)際效果。這一視角與后來(lái)的相關(guān)研究（Gazzola，2006）保持了一致，即如果政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，使用更多的語(yǔ)言并不一定意味著經(jīng)濟(jì)成本的無(wú)限增長(zhǎng)，而是可以在可控成本內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

3 “優(yōu)秀語(yǔ)言政策”的三大原則

格蘭借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域的概念，提出應(yīng)將效能、成本效益和參與式民主視為優(yōu)秀語(yǔ)言政策的三個(gè)原則。

3.1 效能

格蘭認(rèn)為，判斷語(yǔ)言政策好壞的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是，該政策要能較好地發(fā)揮作用，并且能優(yōu)于其他政策選項(xiàng)。但進(jìn)行判斷并不是那么容易做到，因?yàn)楹茈y確定政策的最終目標(biāo)是什么，也很難確認(rèn)政策措施與最終目標(biāo)之間的聯(lián)系。比如（Grin，2003）91-92：

政府發(fā)起一個(gè)項(xiàng)目，為公務(wù)員提供選修性質(zhì)的小族語(yǔ)言課程，以提高他們的語(yǔ)言能力，使他們能夠以小族語(yǔ)言服務(wù)公眾。那如何評(píng)估這樣一個(gè)方案的有效性？一個(gè)很有誘惑力的方法是統(tǒng)計(jì)實(shí)際有多少公務(wù)員參加了這個(gè)課程，或是成功修完了這個(gè)課程。但是，除非這個(gè)項(xiàng)目非常無(wú)趣，或者設(shè)計(jì)得很糟糕，我們會(huì)很自然地期待這個(gè)項(xiàng)目多少總會(huì)增加一些了解這一小族語(yǔ)言的公務(wù)員。一個(gè)更好的標(biāo)準(zhǔn)是，統(tǒng)計(jì)小族成員在與公務(wù)員打交道過(guò)程中是否有更多的人使用小族語(yǔ)言了（或那些一直這么做的人現(xiàn)在是不是更頻繁地使用小族語(yǔ)言了）。一個(gè)促進(jìn)小族語(yǔ)言的政策是否成功，最終只能由公眾（特別是該語(yǔ)言的使用者）來(lái)衡量，他們對(duì)于這一政策的觀感更多地依賴于他們能否使用這一語(yǔ)言，而不是有多少公務(wù)員參加了小族語(yǔ)言課程。

在這個(gè)例子中，格蘭提出要從政策“使用者”的立場(chǎng)，甚至是全體社會(huì)成員的立場(chǎng)，確定政策的真正目標(biāo)，而在很多情況下就是政策施加影響的語(yǔ)言是否得到了更多的實(shí)際使用。在確定這一目標(biāo)之后，才能將政策措施與語(yǔ)言使用的實(shí)際增長(zhǎng)之間的事件鏈條予以明確。在不考慮成本的情況下，越是能實(shí)現(xiàn)理想效果的政策其效能就越高。這個(gè)概念在政策評(píng)估中非常重要，因?yàn)樗嵝颜咧贫ㄕ咧挥羞x取了適當(dāng)?shù)亩攘繉?duì)象和度量單位，才有可能對(duì)政策的效果有正確的估測(cè)。

3.2 成本效益

一般情況下，效果越好的政策必然成本越高。成本效益的概念將成本納入考量，追求用最低的成本實(shí)現(xiàn)最好的效果。格蘭（Grin，2003）對(duì)成本和支出的概念進(jìn)行了區(qū)分：支出是與政策相關(guān)的直接資金支出（例如，支付給小族語(yǔ)言出版商或廣播電臺(tái)的補(bǔ)貼）；而成本不僅僅包括直接支出，還包括其他內(nèi)容（例如中央政府公務(wù)員花在管理資助計(jì)劃上的時(shí)間長(zhǎng)度），涵蓋了一系列不同的支出項(xiàng)目。格蘭（Grin，2003）93指出：“一般而言，一個(gè)生產(chǎn)過(guò)程或一個(gè)政策，如果能在給予一定數(shù)量資源的情況下帶來(lái)盡可能好的結(jié)果，或是在給定一個(gè)具體目標(biāo)后以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)，就可以認(rèn)為是物有所值的（具有成本效益）?！?/p>

當(dāng)然，一個(gè)政策的真正成本在很多情況下是無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)定的，因?yàn)楹芏嘞嚓P(guān)的信息根本沒有可能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。為了方便統(tǒng)計(jì)，可以用假設(shè)的例子對(duì)重要參數(shù)進(jìn)行比較，書中就提供了這樣一個(gè)例子（Grin，2003）94：

假設(shè)我們正在比較政策A和政策B，這兩個(gè)政策都能促進(jìn)公務(wù)員使用區(qū)域或小族語(yǔ)言與公眾交流。如上文所解釋的，我們無(wú)法確定它們?cè)诮^對(duì)意義上具有成本效益的程度，但是基本可以肯定的是其中一個(gè)要比另一個(gè)更具成本效益。為了評(píng)估這一點(diǎn)，我們首先需要用類似的計(jì)量單位來(lái)表示政策A和B的結(jié)果。這個(gè)工作可能會(huì)在成效評(píng)估的早期階段完成。我們可以選擇一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較，如兩種政策下使用小族語(yǔ)言提供社會(huì)服務(wù)的頻率——可以通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)或辦公室記錄來(lái)查看（也可以用理論模型估算）。假設(shè)在政策A下，每年實(shí)際或預(yù)期增加使用區(qū)域或小族語(yǔ)言服務(wù)1,000個(gè)客戶，而在政策B下每年增加1,400個(gè)客戶。因此政策B的效率要比A高出40%，但這并不意味著政策B更具成本效益。

現(xiàn)在假設(shè)政策A需要培訓(xùn)一定數(shù)量的雙語(yǔ)人員，一次性花費(fèi)1萬(wàn)歐元，公務(wù)員的雙語(yǔ)技能能保持十年的活躍度，之后就需要再次培訓(xùn)。政策B在此之外還要增加提升文化意識(shí)的培訓(xùn)內(nèi)容，需要一次性支出2.1萬(wàn)歐元。以十年為期，政策A的年度支出為1,000歐元，政策B為2,100歐元。那么每年一位客戶的政策費(fèi)用是多少？

在政策A的情況下，每個(gè)客戶的服務(wù)成本為1000/1000，即每年每個(gè)客戶1歐元（此處數(shù)字是新增的接受區(qū)域或小族語(yǔ)言服務(wù)的客戶）。在政策B的情況下，這個(gè)花費(fèi)比例是2100/1400，即每年每個(gè)客戶1.5歐元。在這個(gè)例子中，政策B更為有效但不是太劃算。當(dāng)然，政策B有一些重要的好處可能還沒有被考慮在內(nèi)。比如，由于政策B不僅包括語(yǔ)言培訓(xùn)，而且還包括公務(wù)員的文化意識(shí)培訓(xùn)，因此不僅交流的數(shù)量更多，交流的質(zhì)量也會(huì)提高。如果是這樣，政策B的效果測(cè)算需要向上調(diào)整，那么政策B不僅變得更加有效而且也更具成本效益。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，沒有任何一種測(cè)算方式可以說(shuō)是完美的或者最優(yōu)的，但總有一些可以被證明相比其他方案要更加一致或完整。

書中對(duì)于成本效益的討論隱含了作者兩個(gè)深層次考慮：一是幫助語(yǔ)言政策制定者用可控的投入產(chǎn)出比說(shuō)服公共財(cái)政管理部門，與教育、衛(wèi)生、安全或交通等其他領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，獲得所需資源；二是幫助語(yǔ)言規(guī)劃部門說(shuō)服社會(huì)主體人群支持小族語(yǔ)言保護(hù)，因?yàn)橹黧w人群可能會(huì)將其視為毫無(wú)必要的縱容或是對(duì)特殊利益的迎合。

近年來(lái)，格蘭等（Gazzola et al.，2016）對(duì)于語(yǔ)言政策的經(jīng)濟(jì)維度有進(jìn)一步的思考，他認(rèn)為在全球化進(jìn)程的驅(qū)動(dòng)下，語(yǔ)言政策制定者應(yīng)思考至少三個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)際人力市場(chǎng)的持續(xù)互聯(lián)意味著使用不同語(yǔ)言的人才將面臨著更多的跨國(guó)流動(dòng)，各國(guó)應(yīng)注意提升其勞動(dòng)力的多語(yǔ)技能，防止造成基于語(yǔ)言的階級(jí)分化；二是國(guó)內(nèi)語(yǔ)言多樣性值得保護(hù)，盡管這意味著經(jīng)濟(jì)上的投入；三是注意避免造成某一國(guó)際語(yǔ)言在重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獨(dú)大的現(xiàn)象，因?yàn)檫@不利于創(chuàng)新與發(fā)展。

3.3 參與式民主

語(yǔ)言政策的復(fù)雜之處在于，即使可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法測(cè)算出具有成本效益的方案，對(duì)于多個(gè)方案的選擇在根本上卻是一個(gè)政治問(wèn)題。從數(shù)學(xué)上來(lái)講，即使全社會(huì)所有成員的個(gè)人偏好都完全已知，也無(wú)法通過(guò)“集體效用函數(shù)”計(jì)算出一個(gè)“帕累托最優(yōu)解決方案”，而由于阿羅不可能定理的存在，多數(shù)表決的方法也不可靠。此外，“技術(shù)專家”的存在也會(huì)導(dǎo)致審查程序中各種政策選項(xiàng)被貼上不同等級(jí)的“有效”或“成本效益”的標(biāo)簽，從而體現(xiàn)技術(shù)專家的意識(shí)形態(tài)，而這也不符合民主程序的實(shí)施。因此，民主制度并不能確保得出最優(yōu)的方案，決策者在制定政策的過(guò)程中應(yīng)牢記社會(huì)行為者的自主性，允許公民群體及其組織在政治進(jìn)程中持續(xù)做出反饋。鑒于民主制度在西方社會(huì)政治文化背景下已成為不容置疑的至高準(zhǔn)則，格蘭在本書中對(duì)民主制度的質(zhì)疑無(wú)疑是一種充滿勇氣的舉動(dòng)，值得我們深思。近年來(lái)我國(guó)政府不斷提倡在各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域采用治理式的政策制定方式（宣曉偉，2014），在語(yǔ)言政策領(lǐng)域也提倡語(yǔ)言治理（郭龍生，2015；魯子問(wèn)，2008；張日培，2009）。實(shí)際上治理的手段強(qiáng)調(diào)各利益攸關(guān)方在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的高度參與，正是參與式民主精神的體現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

《語(yǔ)言政策評(píng)估》一書中所持的視角以及提出的原則并不全是格蘭本人原創(chuàng)，也不都是格蘭首次提出，不過(guò)本書是學(xué)界首次將經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域的概念工具進(jìn)行系統(tǒng)整合，用于語(yǔ)言政策的評(píng)估，為現(xiàn)有語(yǔ)言政策研究帶來(lái)了較深刻的啟示。格蘭本人及其學(xué)生和同事雖然后來(lái)也沿著這一思路開展了更多的研究，對(duì)政策評(píng)估的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)行了更多的探索，但總體而言依然遵循了本書中所提出的原則。對(duì)于中國(guó)讀者而言，除了可以從視角和原則兩個(gè)方面得到啟示，還可以從這本書中得到一些其他的信息。比如對(duì)《歐洲區(qū)域或小族民族語(yǔ)言憲章》指導(dǎo)原則和具體內(nèi)容的了解，對(duì)歐洲區(qū)域或小族語(yǔ)言管理機(jī)制的了解，而書中第九章提供的詳細(xì)案例也為我們理解歐洲區(qū)域或小族語(yǔ)言管理政策制定的原則和方法提供了一個(gè)更貼近了解的機(jī)會(huì)。

需要注意的是，這本書的預(yù)期讀者首先是語(yǔ)言規(guī)劃工作的實(shí)踐者，然后才是從事研究工作的學(xué)者。這本書所涉及的，并非只是對(duì)政策效果的事后評(píng)估，很重要的一部分是對(duì)政策選項(xiàng)的事先評(píng)估。對(duì)歐洲超國(guó)家層面語(yǔ)言政策制定情況的了解，可以對(duì)中國(guó)政策制定提供有益的啟示。目前我國(guó)語(yǔ)言政策制定的內(nèi)部過(guò)程少有披露，相關(guān)研究十分缺乏，即使偶有提及也較為粗略。這本書為國(guó)內(nèi)學(xué)者開展相關(guān)研究提供了一個(gè)較好的參照。但需要注意的是，在世界的不同地區(qū)往往采取不同的政策評(píng)估方式（Korne，2010）?！墩Z(yǔ)言政策評(píng)估》一書主要基于歐洲經(jīng)驗(yàn)開創(chuàng)的政策評(píng)估框架，我們除了借鑒其中有益的部分，也應(yīng)當(dāng)思考如何建立起基于中國(guó)實(shí)踐、中國(guó)需求和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的語(yǔ)言政策評(píng)估框架。