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      政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)理、影響因素與效果改進(jìn)
      ——基于文獻(xiàn)的視角

      2020-02-21 19:10:32張?zhí)迷?/span>朱良華
      社會(huì)科學(xué)家 2020年11期
      關(guān)鍵詞:政策政府

      張?zhí)迷?,朱良華

      (梧州學(xué)院 商學(xué)院,廣西 梧州 543002)

      一、引言

      黨的十九大提出建設(shè)創(chuàng)新型國家,并強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。政府采購被認(rèn)為是需求側(cè)的重要?jiǎng)?chuàng)新政策工具,具有推動(dòng)創(chuàng)新的重要潛力[1],然而,其創(chuàng)新效果卻長(zhǎng)期迷失在“促進(jìn)論”“無用論”“抑制論”等爭(zhēng)議中。這些迷失阻礙人們對(duì)政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的科學(xué)認(rèn)知,而且制約當(dāng)前運(yùn)用政府采購服務(wù)創(chuàng)新型國家建設(shè)實(shí)踐。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),徹底厘清政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯,全面解析政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的影響因素,是走出迷失、正本清源的關(guān)鍵。為此,本研究系統(tǒng)闡釋了政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)理,綜合揭示政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果迷失典型表現(xiàn),深入剖析效果迷失的原因,并提出了相應(yīng)的建議,以期為我國政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策優(yōu)化提供決策支持,推動(dòng)政府采購與技術(shù)創(chuàng)新理論研究與實(shí)踐發(fā)展。

      二、政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)理解析

      (一)分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),激勵(lì)創(chuàng)新行為

      政府采購能降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)節(jié)供需關(guān)系以及增強(qiáng)政府政策對(duì)未來服務(wù)的預(yù)見性[2]。具體而言,政府采購能降低創(chuàng)新活動(dòng)中的決策風(fēng)險(xiǎn)、研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其一,能降低技術(shù)創(chuàng)新的決策風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)創(chuàng)新主體受知識(shí)積累、創(chuàng)新能力和信息獲取等方面的制約,無法準(zhǔn)確把握創(chuàng)新市場(chǎng)動(dòng)態(tài),政府采購在采購環(huán)節(jié)通過設(shè)置產(chǎn)品技術(shù)規(guī)格等標(biāo)準(zhǔn),為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新指明了方向,避免企業(yè)間重復(fù)投資,能有效降低創(chuàng)新決策風(fēng)險(xiǎn)[3]。其二,降低技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新的障礙主要來源于創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和高成本,從某種程度上而言,對(duì)創(chuàng)新品的政府采購意味著政府和企業(yè)共同分擔(dān)了創(chuàng)新品的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn),企業(yè)將在研發(fā)上抱有更大的投資動(dòng)機(jī),特別是在私人需求不足的領(lǐng)域,如綠色能源或運(yùn)輸?shù)?。在持續(xù)的預(yù)算壓力下,因?yàn)閯?chuàng)新的額外需求和由此產(chǎn)生的研發(fā)激勵(lì)投資可能會(huì)在很少甚至沒有額外資金的情況下產(chǎn)生,所以決策者具有更強(qiáng)的研發(fā)動(dòng)機(jī)。在創(chuàng)新品進(jìn)入市場(chǎng)的早期,政府部門充當(dāng)了“試驗(yàn)用戶”和“早期用戶”,能測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品的缺陷并及時(shí)反饋給供應(yīng)商以便改進(jìn)。其三,降低技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府采購作為國內(nèi)最大的消費(fèi)者,以其獨(dú)特的內(nèi)在效應(yīng)能為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個(gè)穩(wěn)定的、可以做出清晰預(yù)期的市場(chǎng),從而大大降低技術(shù)創(chuàng)新過程中的諸多不確定性。

      (二)引領(lǐng)市場(chǎng)需求,增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力

      政府采購作為公共支出的重要組成部分,一般占財(cái)政預(yù)算支出的30%,如此巨大的政府采購金額足以引領(lǐng)市場(chǎng)需求,成為技術(shù)創(chuàng)新的主力軍。政府采購主要通過以下三個(gè)途徑激勵(lì)創(chuàng)新:第一,政府采購需求計(jì)劃為企業(yè)提供創(chuàng)新動(dòng)力。政府利用采購預(yù)算以一個(gè)需求者的身份鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,從而創(chuàng)造出一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的新市場(chǎng)。盡管WTO《政府采購協(xié)議》和《歐盟采購指令》等國際政府采購協(xié)議對(duì)采購過程中的互動(dòng)靈活性進(jìn)行了限制,但競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話等法律程序?yàn)椴少彿脚c供應(yīng)商創(chuàng)新互動(dòng)預(yù)留了空間,采購方仍然可以向上游市場(chǎng)需求發(fā)出信號(hào)[4]。第二,政府憑借其強(qiáng)大的購買力在一定程度上直接或間接影響創(chuàng)新。政府采購引領(lǐng)創(chuàng)新需求不僅通過購買滿足政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一般產(chǎn)品,而且通過購買滿足公眾特定需求的新產(chǎn)品,甚至還通過滿足國際公共需求發(fā)揮出來[5]。第三,政府作為領(lǐng)先用戶具有信號(hào)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)。作為國內(nèi)最大的消費(fèi)體,政府不僅扮演著學(xué)習(xí)新產(chǎn)品和改造成本的領(lǐng)先客戶角色,而且能向私人市場(chǎng)發(fā)揮積極信號(hào),加速創(chuàng)新產(chǎn)品商業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程。

      (三)扶持中小企業(yè),壯大創(chuàng)新主體

      Rothwell(1984)認(rèn)為傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展政策在很大程度上未能引起各地區(qū)技術(shù)的平衡發(fā)展,相對(duì)“藍(lán)領(lǐng)”技能,“白領(lǐng)”技能嚴(yán)重不足[6]。因此,隨著科技日益成為競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素,傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展政策很難使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)國家的產(chǎn)業(yè)主要由生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的成熟公司構(gòu)成,為適應(yīng)21世紀(jì)初期需求的快速變化,相對(duì)這些成熟的公司,尤其是新成立的小公司很難適應(yīng)這種快速變化的需求,因此,區(qū)域發(fā)展政策應(yīng)更多地針對(duì)該地區(qū)技術(shù)型小公司的創(chuàng)建和發(fā)展。當(dāng)然,相對(duì)于小公司,技術(shù)型大公司對(duì)環(huán)境的依賴要小,它們更能克服當(dāng)?shù)丶夹g(shù)和市場(chǎng)的缺陷。為了刺激創(chuàng)新型小企業(yè)的發(fā)展,在創(chuàng)新潛力有限的發(fā)展地區(qū)建立創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施是有必要的。這些基礎(chǔ)設(shè)施將以供給側(cè)和需求側(cè)方面的一套政策工具為支撐,同時(shí)還必須營造一種有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)努力革新的財(cái)政和監(jiān)管環(huán)境。政府采購作為需求側(cè)刺激中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的有力政策工具,深受眾多發(fā)達(dá)國家的青睞,如美國的“小企業(yè)管理局”(SBA)、英國的“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”(SBRI)、德國的標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略和日本的“第三種機(jī)構(gòu)”等。為化解2008年全球性金融危機(jī),政府采購成為OECD等國家挽救中小企業(yè)發(fā)展的重要政策工具。我國也基本形成了以《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《政府采購法》為核心,以《招標(biāo)投標(biāo)法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《合同法》等為補(bǔ)充的政府采購促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的法律體系[7]。

      三、政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的效果迷失

      近年來,OECD和新興經(jīng)濟(jì)體利用政府采購?fù)苿?dòng)技術(shù)創(chuàng)新的舉措層出不窮。例如,《歐盟采購指令》明確鼓勵(lì)政府采購商在編制招標(biāo)書時(shí),包括基于功能和性能的規(guī)范;德國允許政府機(jī)構(gòu)在招標(biāo)中指定采購產(chǎn)品的創(chuàng)新選擇標(biāo)準(zhǔn);加拿大2017年年底啟動(dòng)了創(chuàng)新解決方案計(jì)劃;新西蘭推行了創(chuàng)新聯(lián)盟采購實(shí)踐。在各國積極采取政策措施利用政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí),卻又不得不面對(duì)政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果備受爭(zhēng)議、呈現(xiàn)迷失狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)。

      (一)政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“促進(jìn)論”

      供給側(cè)和需求側(cè)是支持技術(shù)創(chuàng)新公共政策的兩個(gè)方面。Nelson(1966)是最早從需求側(cè)研究創(chuàng)新政策范式的經(jīng)濟(jì)學(xué)家,提出了創(chuàng)新的需求引致假說,即專利發(fā)明等創(chuàng)新活動(dòng)與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣受市場(chǎng)需求的制約和引導(dǎo),以追求利潤(rùn)為目標(biāo)[8]。Geroski(1990)實(shí)證研究得出,政府采購與財(cái)政激勵(lì)政策、風(fēng)險(xiǎn)資本政策、專利政策是一樣重要的創(chuàng)新政策工具,相比研發(fā)投入而言,政府采購能在更多領(lǐng)域激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新[9]。Aschhoff和Sofka(2009)基于德國1149家制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù),比較了政府采購、政府法規(guī)、研發(fā)補(bǔ)貼和大學(xué)基礎(chǔ)研究四種政策對(duì)德國技術(shù)創(chuàng)新的影響,研究發(fā)現(xiàn)政府采購和大學(xué)知識(shí)外溢對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能力的提升更加顯著[10]。Guerzoni和Raiteri(2015)認(rèn)為與稅收、研發(fā)補(bǔ)貼等供給層面政策相比,政府采購的技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)較大,當(dāng)多種政策工具結(jié)合在一起時(shí),對(duì)創(chuàng)新的影響更大[11]。Czarnitzki等(2018)以德國的3410家公司樣本驗(yàn)證政府采購作為創(chuàng)新政策工具的有效性,創(chuàng)新導(dǎo)向的公共采購對(duì)新產(chǎn)品和服務(wù)的營業(yè)額具有強(qiáng)大而顯著影響,這種效應(yīng)主要?dú)w因于更具增量性質(zhì)的創(chuàng)新,而不是市場(chǎng)創(chuàng)新[12]。王小平(2019)研究發(fā)現(xiàn),國家高新區(qū)和政府采購政策組合對(duì)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量和質(zhì)量具有顯著影響,且“成熟期”的國家高新區(qū)和政府采購政策組合的正向激勵(lì)作用更明顯[13]。

      (二)政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“無效論”

      有的學(xué)者認(rèn)為政府采購對(duì)創(chuàng)新沒有促進(jìn)作用。Yaslan(2009)對(duì)土耳其信息技術(shù)解決方案的政府采購研究發(fā)現(xiàn),30多項(xiàng)采購項(xiàng)目沒有根本性創(chuàng)新,只是對(duì)未來商業(yè)化應(yīng)用或者企業(yè)流程創(chuàng)新存在顯著影響[14]。Veiko et al.(2011)指出由于政府對(duì)政府采購與技術(shù)創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系缺乏足夠認(rèn)識(shí),也不愿意在政府采購促進(jìn)本土創(chuàng)新過程中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),使得政府采購促進(jìn)本土創(chuàng)新的作用被弱化,大部分采購帶來的創(chuàng)新不是新興技術(shù)的創(chuàng)新,而是現(xiàn)有技術(shù)適應(yīng)新需求的改進(jìn),甚至不屬于技術(shù)創(chuàng)新[15]。Edquist et al.(2000)認(rèn)為X2000高速火車并未在火車系統(tǒng)上有根本性的技術(shù)變革,也沒有在全球市場(chǎng)上廣泛應(yīng)用,從采購創(chuàng)新政策角度看X2000并非成功案例[16]。Aberg et al.(2015)認(rèn)為政府采購在面向創(chuàng)新時(shí)存在局限性,他們指出能夠選擇一個(gè)合適的供應(yīng)商是導(dǎo)致采購具有正面效果的關(guān)鍵因素,否則,采購結(jié)果就沒有創(chuàng)新性[17]。桂黃寶(2017)研究發(fā)現(xiàn)在政策實(shí)施初級(jí)階段我國政府采購政策并沒有促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新[18]。

      (三)政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“抑制論”

      有的學(xué)者研究表明,政府采購不但沒有促進(jìn)創(chuàng)新,反而阻礙了技術(shù)創(chuàng)新。孫曉華和楊彬(2009)利用歐盟9國1993-2005年的面板數(shù)據(jù)實(shí)證研究表明,由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和針對(duì)性,政府采購總額與專利數(shù)量之間負(fù)相關(guān)[19]。政府采購中的限制條款會(huì)把部分企業(yè)或潛在的創(chuàng)新來源排除在外,從而減少了創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。但是沒有這些限制條款可能會(huì)帶來評(píng)價(jià)成本和時(shí)間成本居高的情形。Aman et al.(2015)認(rèn)為耗時(shí)和復(fù)雜性是政府采購促進(jìn)創(chuàng)新的主要障礙。當(dāng)采購部門遇到嚴(yán)格的采購流程,涉及很多不同的關(guān)聯(lián)方和復(fù)雜的創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品時(shí),面向創(chuàng)新的政府采購實(shí)施起來非常困難。但也有一部分學(xué)者研究認(rèn)為政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新受政府采購種類、創(chuàng)新環(huán)境等因素的影響[20]。政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效果在不同類型的創(chuàng)新產(chǎn)出之間與不同地區(qū)之間呈現(xiàn)出明顯的差異。對(duì)不同創(chuàng)新類型的創(chuàng)新活動(dòng)而言,政府采購對(duì)發(fā)明類創(chuàng)新活動(dòng)和外觀設(shè)計(jì)類創(chuàng)新活動(dòng)均未起到正向的激勵(lì)作用,對(duì)實(shí)用新型類創(chuàng)新活動(dòng)則產(chǎn)生了顯著的抑制作用;就不同地區(qū)而言,政府采購并未對(duì)我國中、西部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生顯著的影響,對(duì)東部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)則表現(xiàn)出明顯的抑制作用[21]。

      四、影響政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的主要因素

      政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)理從理論層面闡釋了政府采購為什么能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,但在實(shí)踐中,為什么會(huì)出現(xiàn)政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)效效果迷失現(xiàn)象?除了受到數(shù)據(jù)來源、研究方法等局限外,政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果還受到諸多因素影響??v觀國內(nèi)外政府采購政策實(shí)踐,主要從供應(yīng)商和采購方雙方尋求政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果迷失的緣由。

      (一)政府采購組織

      政府采購激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新大多數(shù)影響因素在于組織內(nèi)生層面,采購組織角色定位、風(fēng)險(xiǎn)管理水平等將會(huì)影響政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效果。就角色定位而言,地方政府在創(chuàng)新過程中從被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉磻?yīng)更靈敏的角色,這一轉(zhuǎn)變對(duì)設(shè)計(jì)促進(jìn)地方創(chuàng)新的采購政策具有重要作用,意味著次中央政府有設(shè)計(jì)政策的自主權(quán),而不是由原來的單一的國家行為體制定[22],地方政府具有地域性、采購活動(dòng)的廣泛等特征,如果外部制度環(huán)境允許,這種采購活動(dòng)有可能刺激增量創(chuàng)新[23]。就風(fēng)險(xiǎn)管理水平而言,公共機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避也被認(rèn)為是政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的障礙。公共部門的決策寄予公眾對(duì)透明度和問責(zé)制的強(qiáng)烈期望,因此,公共部門需要“建立一個(gè)以成本收益為衡量標(biāo)準(zhǔn),并配備相關(guān)技術(shù)人員以識(shí)別和評(píng)估技術(shù)創(chuàng)新過程中可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的管理系統(tǒng)”。當(dāng)研發(fā)本身是采購的一部分時(shí),風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性就顯得更加重要[24]。如何管理風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于在研發(fā)上投入更多的供應(yīng)商來說是一個(gè)特別重要的考慮因素。采購方可能會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),不愿意采取新的解決方案,如果供應(yīng)商擔(dān)心自己得不到必要的回報(bào),他們可能不愿意在研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)上投入大量資金。為了減少不確定性或抵消購買創(chuàng)新的感知風(fēng)險(xiǎn),OECD國家普遍采取提供財(cái)務(wù)激勵(lì)、保險(xiǎn)保證和使用質(zhì)量證書等措施。

      (二)政府采購能力

      與以盡可能低的價(jià)格采購現(xiàn)成商品相比,促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購需要更高水平的采購能力與之相匹配。采購方普遍缺乏商業(yè)技能,這不僅限制了采購方與市場(chǎng)的接觸,而且影響到與供應(yīng)商建立更親密合作的關(guān)系。Georghiou(2014)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),歐洲小國對(duì)于涉及創(chuàng)新的復(fù)雜采購不僅缺乏足夠的采購專業(yè)知識(shí),而且疏于對(duì)采購人員進(jìn)行正式培訓(xùn)[25]。英國內(nèi)閣辦公室2010年一份評(píng)估報(bào)告指出,中央政府各部門的采購技能參差不齊,已經(jīng)成為公司創(chuàng)新能力最大的障礙。與此同時(shí),采購技能低下反過來又大大阻礙了可能更“有利于創(chuàng)新”的采購程序的充分利用。事實(shí)上,正如英國財(cái)政部所指出的:“采購的結(jié)果將受到過程中各參加方的能力以及將要交付的合同性質(zhì)的影響”。尤其是在較低級(jí)別的治理和分散的采購系統(tǒng)中,缺乏專業(yè)采購員是政府采購激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。創(chuàng)新型公司和對(duì)研發(fā)有更堅(jiān)定承諾的公司對(duì)采購方缺乏專業(yè)知識(shí)更為敏感,并將其視為提供創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的最大障礙[26]。從這個(gè)角度來看,政府采購促進(jìn)創(chuàng)新是內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的學(xué)習(xí)過程,需要認(rèn)真對(duì)待的不僅僅是創(chuàng)新的本身,政府最重要的任務(wù)是加強(qiáng)政府采購創(chuàng)新政策負(fù)責(zé)人員職業(yè)定位和能力建設(shè)。

      (三)政府采購規(guī)則

      采購對(duì)創(chuàng)新的影響還取決于采購規(guī)則的性質(zhì)。根據(jù)結(jié)果或性能制定的規(guī)則被認(rèn)為能夠更好地促使企業(yè)提出創(chuàng)新解決方案。相反,當(dāng)規(guī)范過于嚴(yán)格和狹窄時(shí),創(chuàng)新的可能性會(huì)降低,僵化的規(guī)則會(huì)阻礙供應(yīng)商提出創(chuàng)新的成果交付方式。創(chuàng)新欲望較強(qiáng)的供應(yīng)商對(duì)這些僵化的規(guī)范更加敏感,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為公共部門不愿意考慮潛在的創(chuàng)新解決方案。雖然人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到采購規(guī)則,尤其是招標(biāo)規(guī)范的重要性,但是一般慣例、變更交易成本以及對(duì)評(píng)標(biāo)的額外要求為政府采購激勵(lì)創(chuàng)新預(yù)留了空間,如Edler et al.(2015)研究表明,哪些技術(shù)創(chuàng)新可以通過公共采購得到支持取決于功能規(guī)范的制定和評(píng)估投標(biāo)書要求的各種技能的可用性。歐盟采購規(guī)則長(zhǎng)期以來抑制了政府創(chuàng)新采購流程的實(shí)現(xiàn),最大化競(jìng)爭(zhēng)的政策在很大程度上控制著規(guī)則的設(shè)計(jì),而不是加強(qiáng)創(chuàng)新,歐盟嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)已成為使用該工具的主要障礙[27]。招投標(biāo)書中具體與創(chuàng)新相關(guān)的說明是充分發(fā)揮這一政策工具潛力的必要條件。

      (四)采購方與供應(yīng)商的互動(dòng)程度

      政府采購有可能成為最終用戶和潛在供應(yīng)商之間的橋梁,為了更好地“激勵(lì)創(chuàng)新”,采購方與潛在供應(yīng)商的早期互動(dòng)是必要的。創(chuàng)新系統(tǒng)方法論強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的互動(dòng)性,特別是用戶和生產(chǎn)者互動(dòng)對(duì)創(chuàng)新生產(chǎn)的影響。在信息不對(duì)稱的情況下,政府采購中的互動(dòng)可以創(chuàng)造一個(gè)信任的環(huán)境,有利于減少機(jī)會(huì)主義行為,降低交易成本和昂貴的監(jiān)管支出。此外,與供應(yīng)商早期密切接觸不僅可以獲得組織內(nèi)部無法獲得的行業(yè)知識(shí),而且有利于潛在供應(yīng)商提出超出預(yù)期的創(chuàng)新解決方案。然而,因?yàn)椴少徛毮懿块T與更接近最終用戶需求的運(yùn)營或服務(wù)領(lǐng)域之間缺乏組織內(nèi)部的溝通,他們之間的互動(dòng)常常受到阻礙。所有組織內(nèi)部的采購部門因缺乏從事采購工作的跨職能團(tuán)隊(duì)可能導(dǎo)致潛在供應(yīng)商、用戶和買方之間的結(jié)構(gòu)性脫節(jié)[28]。

      五、提升我國政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的建議

      (一)強(qiáng)化實(shí)施政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策功能

      2006年我國開始考慮使用政府采購作為激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新工具,但是,在2011年中國加入WTO《政府采購協(xié)議》(簡(jiǎn)稱GPA)的談判中,迫于歐美的壓力又匆匆取消相關(guān)規(guī)定①2007年財(cái)政部專門制定了政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的三個(gè)文件:《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評(píng)審辦法》《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》。。2016年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步開展創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠掛鉤相關(guān)文件清理工作的通知》要求2016年12月底前將相關(guān)文件清理完畢。最終,技術(shù)創(chuàng)新的政府采購激勵(lì)制度未能全面實(shí)施就匆匆退場(chǎng)。政府采購作為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品重要的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地,應(yīng)成為重要的激勵(lì)工具。尤其在中美貿(mào)易摩擦、高科技產(chǎn)品進(jìn)口受阻的環(huán)境下,我國應(yīng)及時(shí)調(diào)整政府采購激勵(lì)策略。一方面實(shí)現(xiàn)政府采購技術(shù)創(chuàng)新政策功能與其他政策功能的融合,融合到諸如扶持貧困地區(qū)、中小企業(yè)的發(fā)展、少數(shù)民族地區(qū)、殘疾人就業(yè)、婦女擁有的企業(yè)等其他政策功能中。另一方面,借“2020年政府采購法修訂”之際調(diào)整相關(guān)立法的條款表述,刪除“境內(nèi)”或“本國”等字樣,避免引起GPA現(xiàn)有成員國的不滿。

      (二)加強(qiáng)政府采購能力建設(shè)

      政府采購已逐漸演變成集政策性、專業(yè)性和技術(shù)性于一體的綜合性工作,要充分發(fā)揮政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新功能當(dāng)然離不開專業(yè)化、國際化人才。其一,專業(yè)教育與在職培訓(xùn)相結(jié)合。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前全國開設(shè)政府采購本科專業(yè)方向的僅有國際關(guān)系學(xué)院、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、北京物資學(xué)院等10余所高校。相對(duì)于我國政府采購人才需求而言,實(shí)屬杯水車薪。高校作為專業(yè)人才培養(yǎng)的搖籃,應(yīng)該加強(qiáng)政府采購學(xué)科建設(shè)。鼓勵(lì)高校開展政府采購專業(yè)招生與培養(yǎng),加強(qiáng)政府采購學(xué)科理論研究。其二,深入開展在職教育。一方面,政府部門帶頭增加對(duì)政府采購從業(yè)人員的人力、財(cái)力、物力的投入,通過建章立制的方式將培訓(xùn)自上至下、有條不紊地實(shí)施開展;另一方面,采取短期學(xué)習(xí)與中長(zhǎng)期培訓(xùn)相結(jié)合。其三,加強(qiáng)政府采購職業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn),建立政府采購招投標(biāo)師制度、職業(yè)評(píng)審專家制度、采購監(jiān)督官制度、政府采購合同等中國特色的采購官制度,同時(shí),建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和晉升機(jī)制。

      (三)建立政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的效應(yīng)評(píng)價(jià)體系

      政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效應(yīng)受到多種客觀因素的影響,目前普遍采用的案例研究方式盡管能從宏觀層面反映政府采購與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系,但很難揭示微觀層面的內(nèi)在邏輯,如:采購類型、采購方式對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響程度,合同承包商特征和創(chuàng)新生產(chǎn)力之間的關(guān)系,政府采購活動(dòng)和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出的地理分布等。只有從宏觀層面和微觀層面綜合考慮,才能全面認(rèn)識(shí)和掌握政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響。除此之外,這些問題的研究需要基于采購數(shù)據(jù)的定量分析。為此,一方面,我國應(yīng)加強(qiáng)政府采購基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。目前我國每年只公布全國層面的政府采購數(shù)據(jù)。2015年以來,省層面的數(shù)據(jù)不再公開,企業(yè)層面的數(shù)據(jù)幾乎沒法獲得,導(dǎo)致我國政府采購實(shí)證研究因數(shù)據(jù)匱乏戛然而止。實(shí)證研究不僅需要公開省層面的數(shù)據(jù),而且需要建立企業(yè)層面政府采購云數(shù)據(jù)庫。另一方面,定量研究重點(diǎn)應(yīng)放在科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)效應(yīng)反饋上,這是我國政府采購領(lǐng)域工作的重要方向之一,需要政府和學(xué)術(shù)界緊密配合。

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