公共文化服務(wù)體系建設(shè)實踐研究
——以廣西來賓市為例

韋鳳云

（桂林市委宣傳部，廣西 桂林 541100）

2012年黨的十八大報告就“文化軟實力顯著增強”的文化建設(shè)目標(biāo)，部署了社會主義文化強國建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，提出了公共文化服務(wù)體系建設(shè)要完善服務(wù)體系、提高服務(wù)效能的新要求。①中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告。2013年黨的十八屆三中全會將加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系納入全面深化改革全局。[1]2015年，中央出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》及黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃，均對加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系作了全面部署。[2]2017年黨的十九大報告又提出了“堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛”的文化戰(zhàn)略，“沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興”，將文化提升到了一個前所未有的高度。②中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。加快實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化成為亟待解決的問題。文章基于此背景，以廣西來賓市為例，以期構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展合理、網(wǎng)絡(luò)健全、運行有效、惠及全民的公共文化服務(wù)體系。

一、公共文化服務(wù)體系的理論內(nèi)涵與地方實踐

（一）公共文化服務(wù)體系的理論內(nèi)涵

公共文化服務(wù)體系中的“公共性”，可以從兩個角度進(jìn)行定義：一種是“經(jīng)濟(jì)學(xué)式定義”[3][4]，即“公共文化服務(wù)是基于社會效益、不以營利為目的、為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動?！盵5]這種解釋把公共文化服務(wù)直接與具有經(jīng)營性的非公共物品或服務(wù)相對應(yīng)，總結(jié)了公共文化服務(wù)具有公益性、社會性、文化性、非營利性等特點；另一種是“管理學(xué)式定義”[3][4]，即“公共文化服務(wù)并不是簡單地直接提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，而是要求政府承擔(dān)好文化建設(shè)與發(fā)展的管理職能?！币簿褪钦f，把公共文化服務(wù)理解為除公共文化產(chǎn)品或文化服務(wù)外，還包括文化政策服務(wù)（文化相關(guān)法律、法規(guī)、政策等）和文化市場監(jiān)管服務(wù)[3][6]。在對公共文化服務(wù)之“公共性”界定的基礎(chǔ)上，可將公共文化服務(wù)體系的內(nèi)涵闡釋為：“所謂公共文化服務(wù)體系是為確保群眾基本文化權(quán)利的實現(xiàn)而進(jìn)行的制度設(shè)計和體系建設(shè)，其目的在于豐富精神生活，傳播先進(jìn)文化，不斷滿足人民群眾的文化需求，保障群眾的基本文化權(quán)益。具體則包括為實現(xiàn)上述目的而存在的各種公益性文化機構(gòu)、文化設(shè)施、文化隊伍、文化網(wǎng)絡(luò)及其服務(wù)內(nèi)容的總和?！盵3][7]換而言之，公共文化服務(wù)體系涵蓋“先進(jìn)文化理論研究服務(wù)體系、文藝精品創(chuàng)作服務(wù)體系、文化知識傳授服務(wù)體系、文化傳播服務(wù)體系、文化娛樂服務(wù)體系、文化傳承服務(wù)體系、農(nóng)村文化服務(wù)體系等?！盵8]

（二）建設(shè)公共文化服務(wù)體系的地方實踐

1.必要性。首先群眾對文化服務(wù)需求日益強烈。來賓市是少數(shù)民族聚居地，壯、瑤等少數(shù)民族占人口74.6%，群眾素有喜愛“唱山歌、演壯戲、打籃球、弄民俗”的習(xí)慣，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?nèi)諠u富裕起來，渴盼文化生活、提高生活品質(zhì)的祈求日增。創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系隨之成為亟待解決的政務(wù)問題。其次，有助于加強基層社會治理。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，來賓市廣大農(nóng)村生活水平不高，道德、文化、教育、信息傳播等方面還處于相當(dāng)落后的狀態(tài)，加上文體服務(wù)設(shè)施欠缺，農(nóng)村群眾開展文體活動困難，精神生活單調(diào)，不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

2.問題。首先，城市窮，基礎(chǔ)弱。來賓市是2002年新建的地級市，下轄的四縣一區(qū)一市中有兩個國家級貧困縣、三個自治區(qū)級貧困縣，共有70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），724個行政村，人口260多萬，其中農(nóng)業(yè)人口占85.9%。其次，經(jīng)費少，設(shè)施少。2012年以前，來賓市在文化方面投入僅占全市財政支出的2%，導(dǎo)致全市無論是硬件還是軟件，都無法支撐實現(xiàn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)。第三，陣地少，人員少。全市從事文化工作人員缺崗缺編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站大多僅配1名工作人員；村級無人協(xié)管文化。

3.措施。根據(jù)公共文化服務(wù)體系的內(nèi)涵以及來賓市的具體情況，主要采取了七個方面的措施。第一，開展大型調(diào)研活動；第二，突出“終端”組織管理；第三，打造村級公共文化建設(shè)樣板村；第四，強化系列管用制度的完善與實施；第五，保障設(shè)施維護(hù)和活動經(jīng)費；第六，加強文化服務(wù)人才的培養(yǎng)；第七，科學(xué)規(guī)劃。

4.成果。第一，建立了公共文化服務(wù)陣地體系。全市建成多元化、全覆蓋的市、縣、鄉(xiāng)、村、屯五級基層公共文化服務(wù)設(shè)施。如：市級“三館”從無到有，90%鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站評上國家等級站，全市724個行政村全部達(dá)到“十個一”標(biāo)準(zhǔn)等。第二，建立了公共文化服務(wù)機制體系。創(chuàng)建了一系列規(guī)范和維護(hù)公共文化服務(wù)體系的工作機制，如建管用機制、文化結(jié)親機制等，實現(xiàn)了基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。第三，建立了公共文化服務(wù)組織體系。全市自上而下構(gòu)建了市級領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)、縣級領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)、村兩委班子及村民小組長的四級組織機構(gòu)設(shè)置。同時，還以民間協(xié)會介入使用和管理，探索具有地方特色的管理模式。第四，建立了公共文化服務(wù)保障體系。構(gòu)建資金保障和督察保障體系，如加強建設(shè)資金和維護(hù)運行資金保障。

5.成效。第一，社會文明程度明顯提升。講文明、講科學(xué)、講致富、講發(fā)展的新風(fēng)尚在廣大農(nóng)民群眾中蔚然成風(fēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文明戶、道德模范、孝老愛親模范、全國文明村（鎮(zhèn)）等不斷涌現(xiàn)。第二，社會治安形勢明顯好轉(zhuǎn)。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系后，廣大農(nóng)村的社會風(fēng)氣為之一變，一些昔日的治安混亂村變成了今日的“文明示范村”，“治安先進(jìn)村”有效化解、消除了農(nóng)村基層“三大糾紛”引起的矛盾沖突。第三，城鄉(xiāng)文化差別明顯縮小。隨著村級公共服務(wù)中心服務(wù)功能得到不斷完善，打造了集農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)、計生服務(wù)、科技服務(wù)、文化服務(wù)等為一體的一站式的公共服務(wù)平臺，推動了經(jīng)濟(jì)后發(fā)展地區(qū)公共文化服務(wù)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。第四，“五位一體”互動明顯增強。開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)有力帶動了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”五位一體的良性互動。

二、公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗與啟示

經(jīng)過多年堅持不斷的探索，來賓市成功創(chuàng)造了公共文化服務(wù)體系的“來賓模式”，其內(nèi)涵可以概括為“以滿足群眾需求為主要導(dǎo)向，以鞏固基層政權(quán)為核心目標(biāo)，以村級服務(wù)為關(guān)鍵突破口，以本土文化為重要資源”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)模式。

（一）公共文化服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗

1.以滿足群眾需求為主要導(dǎo)向。來賓市的文化服務(wù)建設(shè)始終以群眾的需求為導(dǎo)向，從原來的“五個一”建設(shè)發(fā)展到“八個一”直至“十個一”，由單向?qū)嵨镙敵錾墳楣δ芄┙o為主。推動實物單向供給與功能性供給有機結(jié)合，實現(xiàn)了文化服務(wù)的精準(zhǔn)性。

2.以鞏固基層政權(quán)為核心目標(biāo)。大力實施公共文化服務(wù)建設(shè)，通過建好市、縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）、屯五級公共文化服務(wù)陣地，大力弘揚社會主義核心價值觀，廣泛開展群眾喜聞樂見的文化活動，用先進(jìn)文化教育群眾，用先進(jìn)思想引領(lǐng)群眾，把群眾的思想統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來。

3.以村級服務(wù)為關(guān)鍵突破口。公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點與難點在基層，尤其是農(nóng)村基層。來賓市自2008年開始就以村級文化服務(wù)中心建設(shè)為公共文化服務(wù)建設(shè)的突破口，通過幾年的標(biāo)準(zhǔn)化提升，為構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化打下了堅實基礎(chǔ)。

4.以本地文化為重要資源。來賓市深入挖掘與充分利用地域民族文化獨特的資源，豐富了文化服務(wù)產(chǎn)品供給，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┫猜剺芬姷奈幕a(chǎn)品，激發(fā)了老百姓的文化認(rèn)同感，增強文化自覺與文化自信，激發(fā)文化創(chuàng)造力，既使文化傳承融入百姓的日常生活，也使黨和國家的大政方針通過文化載體在基層落地生根。

（二）公共文化服務(wù)體系建設(shè)的啟示

1.小財政能辦大文化。來賓市的地方財政基礎(chǔ)薄弱，但來賓市在文化建設(shè)中合理統(tǒng)籌和有序安排建設(shè)資金，在“財政洼地”上辦出了“文化高地”，成功創(chuàng)建了公共文化服務(wù)體系。

2.小資源能推大文化。來賓市在開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)伊始，各有關(guān)機構(gòu)部門職能力量分散，各類扶貧支農(nóng)政策、項目、資金安排零散，廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施破敗、用地緊缺、技術(shù)匱乏等等，但來賓市通過統(tǒng)籌整合方方面面的資源，形成聯(lián)動推進(jìn)的強大合力，高效推動實施文化設(shè)施、文化項目和文化陣地建設(shè)，取得了明顯的建設(shè)成效，有力促進(jìn)了公共文化服務(wù)體系的建成。

3.“小”百姓能促大文化。以往文化建設(shè)大多側(cè)重于由政府布局安排，“注入式”地單向進(jìn)行場館、設(shè)施的投入建設(shè)，老百姓處于承接末端被動服從、意愿性差、積極性低，但來賓市開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)從一開始就將充分發(fā)揮廣大群眾的主體作用擺在突出位置，始終顧及群眾訴求，堅持群眾路線、依靠群眾力量，因勢利導(dǎo)，廣泛發(fā)動群眾、充分發(fā)揮群智群慧，使廣大群眾勤于建設(shè)、樂于參與，為創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系作出了重要的貢獻(xiàn)。

4.小機制能撬大文化。作為后發(fā)展地區(qū)，來賓市文化建設(shè)的規(guī)劃、推進(jìn)步驟、能動機制、聯(lián)動機制、管理能力、設(shè)施使用效應(yīng)等等多方面滯后，但來賓市積極探索創(chuàng)新了建、管、用并舉的系列工作機制，為創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系發(fā)揮了關(guān)鍵作用，使公共文化服務(wù)體系建得起、管得好、用得活，取得了良好的發(fā)展效果。

5.小活動能書大文化。來賓市建設(shè)公共文化服務(wù)體系之前，由于文化設(shè)施短缺、文化建設(shè)管理滯后、文化服務(wù)供給不足，致使群眾性的文體活動開展受到多方面制約，很多富有地域特色、民俗風(fēng)情和當(dāng)?shù)厝罕娏?xí)慣喜好的文體活動得不到展現(xiàn)，但開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)以來，來賓市以用促建、以建設(shè)促發(fā)展，極大豐富了文化服務(wù)供給，有效地發(fā)揮文化服務(wù)體系的社會效應(yīng)，營造了良好的社會文化氛圍。

三、公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

（一）培養(yǎng)解決基層文化服務(wù)人才隊伍

從實際情況看，基層文化服務(wù)人才匱乏依然是制約公共文化服務(wù)發(fā)展的重大問題，具體表現(xiàn)在：基層文化建設(shè)與管理人才缺乏，尤其是村級文化建設(shè)的管理人才緊缺；另外，由于大量青壯年外出務(wù)工，民間藝人日趨高齡化或過世，民間文化人才逐步減少，傳統(tǒng)文化的傳承后繼乏人，人才出現(xiàn)斷層現(xiàn)象；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層文化單位人員編制和職數(shù)配備少，數(shù)量不足，素質(zhì)不高，工作效果不佳等。以專職人員培養(yǎng)+志愿者服務(wù)，克服基層公共文化服務(wù)人才缺乏的瓶頸。一是按編職數(shù)配齊配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村文化體育管理站人員，特別是落實村文體活動室專職或兼職人員；二是將村文體管理員列入村級班子成員，加強基層文化領(lǐng)導(dǎo)保障，真正從“網(wǎng)底”保障市、縣、鄉(xiāng)、村四級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實到“人”；三是努力提高基層公共文化建設(shè)管理人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)，采取“走出去與請進(jìn)來”相結(jié)合的方式加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升履職能力；四是培養(yǎng)和使用公共文化建設(shè)的志愿者，發(fā)揮志愿者的特長和優(yōu)勢，推進(jìn)基層公共文化的發(fā)展；五是采取政策鼓勵、組織選派、交流掛職等多種方式加強文藝骨干的培養(yǎng)，解決基層文藝人才斷層問題。

（二）豐富產(chǎn)品供給形式，提升服務(wù)質(zhì)量

目前來賓市公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給主要有兩個來源：一是政府購買，送戲下鄉(xiāng)進(jìn)村，約占10%。這樣造成文化活動和服務(wù)的供給渠道單一，形式比較單調(diào)，多樣化的優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品供給不足，或停留在等、靠、要的層面。二是本鄉(xiāng)本土的文藝隊、文藝骨干自編、自導(dǎo)、自演文藝作品和文化活動，提供文化娛樂。此類作品難以上升到文化的思想與價值的層面，不利于形成文化的主體性。正是由于產(chǎn)品供給形式單一和質(zhì)量低下，文化的影響力多限于本市、本縣甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，尚未形成良好的對外傳播機制，未形成輻射力和影響力。以文化品種多元化、內(nèi)容特色化、形式多樣化、數(shù)量與質(zhì)量對等化，克服公共文化產(chǎn)品自主供給的單一性瓶頸。一是加強內(nèi)涵創(chuàng)新，創(chuàng)作、發(fā)展和提供有思想內(nèi)涵的文化活動和文化產(chǎn)品，超越娛樂性，探求思想性，努力實現(xiàn)公共文化建設(shè)從重基礎(chǔ)普及到重品質(zhì)提升的轉(zhuǎn)變。二是建設(shè)特色文化資源庫，以建構(gòu)和發(fā)展民族文化主體性為導(dǎo)向，挖掘、整理與開發(fā)本土本民族的傳統(tǒng)文化，儲備文化發(fā)展的重要素材與資源。三是樹立文化品牌，建立常態(tài)化的品牌機制，開展“一村一品”品牌創(chuàng)建活動，挖掘和凝煉特色，形成各地的標(biāo)識文化，擴(kuò)大影響力。四是加強各類專業(yè)文藝協(xié)會的服務(wù)供給，推動各類專業(yè)文藝協(xié)會整合現(xiàn)有的人才、人力資源，開拓創(chuàng)新，創(chuàng)作好作品，成為社會化和市場化的優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。五是加強引導(dǎo)文化服務(wù)購買行為，制定優(yōu)秀文化產(chǎn)品的清單，進(jìn)一步推進(jìn)“政府買單，群眾看戲、文化惠民”模式。

（三）創(chuàng)新常態(tài)化運轉(zhuǎn)資金投入渠道

隨著人們文化消費需求的多樣化和高層次化，以財政投入為主導(dǎo)進(jìn)行公共文化服務(wù)體系建設(shè)的格局難以為繼。以社會力量參與公共文化投資的多元路徑，克服后續(xù)的陣地維護(hù)和公共文化服務(wù)基金不足的瓶頸。一是國家支持和保障公共服務(wù)到基層的必要經(jīng)費。建議制定相關(guān)的制度文件，明確公共文化建設(shè)經(jīng)費的公共財政投入增長機制，提高當(dāng)前文化服務(wù)設(shè)施免費開放標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費補助范疇。二是將重要的公共文化建設(shè)項目列入國家或省級項目庫，將項目建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，投入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展靈活浮動。三是建立社會力量參與公共文化投資的多元路徑，使文化公益事業(yè)走上與“市場化”對接的路子。如鼓勵“民辦政扶”，通過土地租用、稅務(wù)等方面優(yōu)惠政策以及冠名等市場運作方式，讓社會資本發(fā)揮最大的文化服務(wù)公益效果。

（四）協(xié)調(diào)建設(shè)與管理維護(hù)環(huán)節(jié)

基層公共文化服務(wù)中心集中了各種功能，涉及文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視等很多部門，眾多文化設(shè)施由多種途徑籌措資金、用地、材料等建成，后續(xù)管理和使用的權(quán)利與責(zé)任等一系列問題都有待解決。以明確管理主體及責(zé)任權(quán)限為途徑，切實解決公共文化服務(wù)設(shè)施建管脫節(jié)問題。一是針對各相關(guān)部門權(quán)責(zé)問題，明確管理主體，明確各個部門之間相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，建立健全各相關(guān)領(lǐng)域合作和協(xié)調(diào)機制，強化統(tǒng)一管理。二是通過“以獎代補”的方式，充分調(diào)動民間團(tuán)體、文體協(xié)會的作用，用非政府組織的形式管理文化服務(wù)場地。三是在不改變產(chǎn)權(quán)、財政投入不減、公益性服務(wù)不變的前提下，通過法人治理結(jié)構(gòu)形式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站資產(chǎn)整體設(shè)施委托具有專業(yè)資質(zhì)的社會機構(gòu)經(jīng)營管理。

（五）增強制度保障功能延續(xù)性

來賓市創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系，出臺了50多個文件，在組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費人員保障、宣傳發(fā)動、公共文化評估等方面做到了制度化。但有些文件是針對當(dāng)時建設(shè)推進(jìn)需要制定的，是暫時性甚至是臨時性的決策文件，難以保證其可持續(xù)發(fā)展。須加強制度和法律建設(shè)，克服臨時性決策文件的可持續(xù)發(fā)展瓶頸。通過建章立制，及時解決經(jīng)費不能按時足量到位和被挪用、人員編制及待遇以及運行機制等相關(guān)問題，從根本上加大公共文化服務(wù)保障的力度。同時建議將公共文化設(shè)施建設(shè)列入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃并出臺相關(guān)政策落實到位，保障文化建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。

結(jié)語

來賓市公共文化服務(wù)體系建設(shè)從村級公共文化服務(wù)中心建設(shè)出發(fā)，創(chuàng)造性實施“三求”文化惠民工程；從公共文化服務(wù)體系建設(shè)試點城市出發(fā)，創(chuàng)造性推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化服務(wù)體系“來賓模式”，服務(wù)小康社會。從試點到模式，從模式到示范，從示范到推廣，既有國家政策引導(dǎo)支持的頂層設(shè)計的落實探索，更有地方黨政、社會各界、廣大農(nóng)民群眾結(jié)合實際，創(chuàng)新開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)的新途徑、新成效。根據(jù)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，不斷探索發(fā)展路徑。一是加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的鞏固提升，加大公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給力度，提升供給質(zhì)量、數(shù)量；二是加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合融通，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實基礎(chǔ)，推動文化服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；三是加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的創(chuàng)新改革，不斷探索管理機制、運行機制的合理性改革，使公共文化服務(wù)為民所愛，充滿活力。本文通過對公共文化服務(wù)體系建設(shè)“來賓模式”的形成發(fā)展進(jìn)行研究，側(cè)重總結(jié)經(jīng)驗，探索成果、提出建議，以期引起各界專家學(xué)者的關(guān)注、研究、支持；以期為國家推動我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展提供實踐印證。