文 宮紫星（中共上海市委黨校，上海 200233）

內(nèi)容提要：城市有機(jī)更新是民生工程，也是民心工程，事關(guān)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和百姓福祉。從“拆改留，以拆除為主”轉(zhuǎn)為“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”，是上海市城市更新理念的一次飛躍。在政策執(zhí)行過(guò)程中，圍繞更新改造或者房屋征收涉及多重政策網(wǎng)絡(luò)主體，多重利益訴求引發(fā)大量矛盾和沖突，阻礙政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)“留改拆”進(jìn)行分析，在深入研究各行動(dòng)者關(guān)系及其互動(dòng)行為和分析實(shí)際案例的基礎(chǔ)上，找出政策制度及行政成本兩個(gè)導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題，提出了完善政策執(zhí)行環(huán)境、提高政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力的對(duì)策建議，以期幫助政策有效執(zhí)行。

一、問(wèn)題提出

舊區(qū)改造是城市發(fā)展始終繞不開(kāi)的議題。改革開(kāi)放以來(lái)，為迅速改善人民群眾的居住條件，上海市的舊區(qū)改造經(jīng)歷了一場(chǎng)速度競(jìng)賽，“拆改留并舉，以拆為主，速度為先”。［1］如今，面對(duì)建設(shè)卓越全球城市的目標(biāo)以及習(xí)近平總書(shū)記提出的用“繡花”功夫做好城市管理的要求，上海必須從自身實(shí)際出發(fā)，重新思考定位城市建設(shè)和更新工作。

2016年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》［2］，明確要求有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新。2017年7月，上海市人民政府發(fā)布《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》，提出“以保護(hù)保留為原則、拆除為例外”的總體工作要求，積極推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作，改善居民生活環(huán)境。同年11月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》，要求貫徹落實(shí)十九大精神，按照“留改拆并舉、以保留保護(hù)為主，保障基本、體現(xiàn)公平、持續(xù)發(fā)展”的要求，倡導(dǎo)共建共治共享，穩(wěn)妥推進(jìn)舊區(qū)改造。上海轉(zhuǎn)變舊區(qū)改造思路，從“拆改留”到“留改拆”的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是城市更新政策的調(diào)整。雖然上海市確定了“留改拆”的政策，但至今還未有具體的規(guī)定。關(guān)于住房拆遷或改造的政策涉及多方利益主體，其利益訴求不同，充滿著沖突與矛盾，使政策執(zhí)行陷入困境。

作為一項(xiàng)新的政策，“留改拆”涉及到的利益主體及其利益訴求，以及主體間的關(guān)系更為復(fù)雜。本文通過(guò)對(duì)“留改拆”政策推進(jìn)的兩種模式、三個(gè)典型試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研分析，借助政策網(wǎng)絡(luò)理論中的羅茨模型對(duì)該政策中涉及到的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行描述性分析，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)內(nèi)外對(duì)政策執(zhí)行總體現(xiàn)狀的研究

政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于二十世紀(jì)五六十年代的美國(guó)，學(xué)者們關(guān)于“次級(jí)政府”、次級(jí)系統(tǒng)的思想是這一理論的源頭。這一概念最初表明政策領(lǐng)域的互動(dòng)方式，強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)、官僚機(jī)構(gòu)和政府官員的經(jīng)常接觸和聯(lián)系，它們構(gòu)成次級(jí)系統(tǒng)、次級(jí)政府的基礎(chǔ)，影響政策議程。之后，英國(guó)學(xué)者將美國(guó)的傳統(tǒng)研究引入英國(guó)，首先提出了“政策網(wǎng)絡(luò)”和“政策社區(qū)”的概念，表示公務(wù)員和特殊利益團(tuán)體之間的緊密聯(lián)系。

對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究我國(guó)開(kāi)始較晚，發(fā)展滯后。李玫（2013）《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》一書(shū)，從政策科學(xué)范式發(fā)展的角度出發(fā)，系統(tǒng)介紹了西方政策網(wǎng)絡(luò)理論流派及其最新研究成果。眾多學(xué)者對(duì)西方政策網(wǎng)絡(luò)理論觀點(diǎn)進(jìn)行了歸納總結(jié)，但關(guān)注點(diǎn)不同。例如，石凱、胡偉（2006）［3］從結(jié)構(gòu)主義和行為主義的視角，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的理論進(jìn)行梳理，并與多元主義、法團(tuán)主義的觀點(diǎn)進(jìn)行比較；唐云鋒、許少鵬［4］通過(guò)總結(jié)政策網(wǎng)絡(luò)形成的條件，探討該理論在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治體制方面的適用性；朱亞鵬［5］總結(jié)西方政策網(wǎng)絡(luò)研究流派及其爭(zhēng)論焦點(diǎn)，進(jìn)而討論政策網(wǎng)絡(luò)分析框架的理論建構(gòu)和解讀其民主與治理的規(guī)范意義并存，民主化在政策制定過(guò)程中的體現(xiàn)就是追尋多元化的利益互動(dòng)格局。

政策執(zhí)行是政策從制定到最終落實(shí)中的關(guān)鍵一步，也是最后一步。政策目標(biāo)在經(jīng)過(guò)層層傳遞過(guò)程中涉及到諸多政策主體、政策執(zhí)行主體、政策對(duì)象，各種主體的任務(wù)目標(biāo)及利益訴求不同，因此政策執(zhí)行容易出現(xiàn)信息扭曲和偏差。［6］對(duì)于如何有效地執(zhí)行政策，使政策目標(biāo)在政策過(guò)程中的最后一步不產(chǎn)生偏差，國(guó)內(nèi)國(guó)外都已經(jīng)有豐富的研究。

國(guó)內(nèi)對(duì)政策執(zhí)行的研究始于本世紀(jì)之初。政策執(zhí)行過(guò)程中往往不能按照設(shè)定，容易產(chǎn)生偏差，相關(guān)研究有：王國(guó)紅（2003）［7］提出，在政策執(zhí)行中政策規(guī)避是一種十分常見(jiàn)的現(xiàn)象。而政策規(guī)避主要是由政策執(zhí)行機(jī)制所存在的缺失以及其主體的利益驅(qū)動(dòng)造成的。解決這一問(wèn)題的基本方法是將政策執(zhí)行內(nèi)的利益關(guān)系進(jìn)行整合，降低政策執(zhí)行的彈性，持續(xù)政策創(chuàng)新以及不斷完善政策執(zhí)行機(jī)制。李榮華（1997）［8］認(rèn)為政策規(guī)避和制度創(chuàng)新都是發(fā)生在政策規(guī)定的不完善或不合理環(huán)節(jié)，制度創(chuàng)新與政策規(guī)避至少在三個(gè)方面不同：政策目標(biāo)的趨向性、政策措施的新穎有效性、執(zhí)行結(jié)果的外部經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于如何保障政策的有效執(zhí)行，學(xué)者們從不同視角提出建議。從機(jī)制體制角度，胡寧生（1999）認(rèn)為公眾非制度化參與使政策很難深入下去，因此要注重公眾參與的程序性法規(guī)和制度建設(shè)［9］。錢(qián)再見(jiàn)、金太軍（2002）［10］指出政策執(zhí)行中存在“中梗阻”現(xiàn)象，可以從政策執(zhí)行主體上找到原因，如責(zé)任追究制度的缺失，成本收益預(yù)期不平衡以及政策社會(huì)化機(jī)制缺乏活力等。從資源配置角度，賀東航、孔繁斌（2011）［11］認(rèn)為通過(guò)層級(jí)性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段。張林軍、陸小成（2003）［12］提出國(guó)內(nèi)公共政策執(zhí)行過(guò)程中政治資源流失問(wèn)題十分突出，必須利用創(chuàng)新、整合、引導(dǎo)及參與的形式不斷提升利于及開(kāi)發(fā)公共政策執(zhí)行中政治資源的力度，同時(shí)持續(xù)提升文化、財(cái)物、信息及人力等政治資源優(yōu)化重組與合理配置。李麗紅（2003）［13］提出就公共政策執(zhí)行而言，目前國(guó)內(nèi)工具理性以及價(jià)值理性存在沖突，如何降低此類(lèi)沖突，使損失能夠降至最低，其重點(diǎn)就是社會(huì)成員素質(zhì)的不斷提升。

目前，國(guó)外學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行的研究主要從三種路徑進(jìn)行：將既定政策目標(biāo)作為研究出發(fā)點(diǎn)的自上而下途徑，強(qiáng)調(diào)中央政府在政策過(guò)程中的作用；強(qiáng)調(diào)基層政策主體在政策執(zhí)行中作用的自下而上途徑；用一種整合的視角來(lái)看待政策執(zhí)行問(wèn)題的整合研究途徑。國(guó)外分析政策執(zhí)行多使用組織理論、網(wǎng)絡(luò)分析及制度分析三種理論。組織理論視角將組織變量作為一個(gè)重要的結(jié)構(gòu)因素引入到分析當(dāng)中，即把執(zhí)行組織中的成員自身的意向以及特征來(lái)作為變量，并因此開(kāi)啟了基于組織理論視角的政策執(zhí)行研究。網(wǎng)絡(luò)分析視角認(rèn)為，在執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中，當(dāng)政策執(zhí)行牽涉到超過(guò)兩個(gè)行動(dòng)組織相互間的合作與協(xié)調(diào)問(wèn)題，最終的實(shí)施效果就會(huì)因其而受到影響。制度分析視角認(rèn)為，在各組織之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系方面，主要是能夠清楚每一組織所指定的政策對(duì)其他組織所帶來(lái)的影響，這主要是由于其政策決定著未來(lái)的行事方式。［14］

（二）作為理論研究工具的羅茨模型

二十世紀(jì)七十年代，羅茨受德國(guó)盛行的組際關(guān)系理論影響，首次提出了“羅茨模型”，即把原來(lái)的中央地方關(guān)系這一傳統(tǒng)的概念用府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行代替，并用權(quán)力依賴這一新的理論來(lái)闡述此概念。直到二十世紀(jì)八十年代的后期，羅茨把政策網(wǎng)絡(luò)成員所有具備的限制性和穩(wěn)定性，及其具備的資源特性等對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了分類(lèi)。其中，主要是把政策網(wǎng)絡(luò)中不同的類(lèi)型依據(jù)不同的整合程度進(jìn)行了排列，其排列從高至低，分別是政策社群以及專(zhuān)業(yè)、府際、生產(chǎn)者、議題等五大網(wǎng)絡(luò)。研究主要側(cè)重的是部門(mén)層次，同時(shí)對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，最主要的則是組織之間所存在的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，整個(gè)決策的過(guò)程實(shí)則是各個(gè)成員之間所進(jìn)行的互換各自的信息、權(quán)威以及資金等重要資源的活動(dòng)。［15］

第一種政策網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型是政策社區(qū)。簡(jiǎn)要概括即為：高度聚合、高度縱向相互依賴關(guān)系及有限的橫向聯(lián)系。在羅茨模型中，政策社區(qū)是政策網(wǎng)絡(luò)的一種特殊類(lèi)型。在分析政策社區(qū)時(shí)，他建議關(guān)注行動(dòng)者可支配的資源，特定政策社區(qū)的價(jià)值體系以及政策社區(qū)的游戲和戰(zhàn)略規(guī)則。第二種類(lèi)型是專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。其特點(diǎn)是政策制定中某個(gè)階層或群體參與者的重要性表現(xiàn)——即他們的專(zhuān)業(yè)性。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)表明了網(wǎng)絡(luò)中特定職業(yè)的利益和縱向依賴的程度，同時(shí)還與其他網(wǎng)絡(luò)隔絕。第三種類(lèi)型是政府間網(wǎng)絡(luò)。這是建立于地方機(jī)構(gòu)代表組織基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)。其鮮明的特點(diǎn)是地方權(quán)威主義下的成員資格、囊括地方政府所有服務(wù)的廣泛的利益聚合、有限的縱向相互依賴關(guān)系。政府間網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有縱向提供服務(wù)的責(zé)任，而是具有廣泛的橫向聯(lián)系或滲透其他網(wǎng)絡(luò)的能力。第四種類(lèi)型是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。其特點(diǎn)是政策制定中經(jīng)濟(jì)利益的重要性 （公共和私營(yíng)部門(mén)）、靈活多變的成員資格、因?qū)α钊藵M意的產(chǎn)品的需求和尋求專(zhuān)業(yè)知識(shí)而導(dǎo)致的中央政府對(duì)企業(yè)組織的依賴、經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體中有限的相互依賴性。最后一種類(lèi)型則是議題網(wǎng)絡(luò)。其特點(diǎn)是參與者人數(shù)眾多，相互依賴程度較低。在議題網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和延續(xù)性很重要，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則比較原子化。［16］

三、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分析

（一）“留改拆”政策現(xiàn)狀

目前在以“二級(jí)舊里”為主的舊式里弄及以下房屋改造過(guò)程中，上海市按照“堅(jiān)持因地制宜，分類(lèi)施策和突出重點(diǎn)相結(jié)合”的原則，采取“留房留人”“留房不留人”兩種改造保護(hù)模式并取得成效。上海市虹口區(qū)春陽(yáng)里“整體改造”和黃浦區(qū)承興里“抽戶改造”是“留房留人”模式的典型，靜安區(qū)張園改造是“留房不留人”即“征而不拆”模式的典型。不同的改造模式在政策執(zhí)行中面臨著不同的問(wèn)題：春陽(yáng)里“整體改造”是全市第一個(gè)試點(diǎn)，2016年10月開(kāi)始第一期改造。推行之初受到民眾的質(zhì)疑與抵觸，在推進(jìn)舊改過(guò)程中缺少政策指導(dǎo)；承興里是第一處“抽戶改造”試點(diǎn)，推進(jìn)過(guò)程中同樣遇到政策模糊、居民抵觸的困境，抽戶規(guī)則如何制定、居民之間利益如何平衡是政策執(zhí)行的難點(diǎn)；張園在2018年10月開(kāi)啟征收工作。在“留房不留人”的征收過(guò)程中，居民不能及時(shí)適應(yīng)新政，仍將新征收政策與舊拆遷政策混淆，企圖通過(guò)拖延獲得更高的利益。雖然春陽(yáng)里、承興里、張園在“留改拆”政策推進(jìn)中取得成效，順利完成100%簽約，但在政策執(zhí)行中暴露出的問(wèn)題不容小覷。

（二）執(zhí)行環(huán)境分析

政策執(zhí)行環(huán)境對(duì)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的影響重大。具體而言，政策執(zhí)行環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行主體間利益訴求、資源調(diào)配發(fā)生變化進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。對(duì)于執(zhí)行環(huán)境的分析，羅茨認(rèn)為包括“經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、政治、知識(shí)基礎(chǔ)”四個(gè)方面。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況以及“留改拆”政策的執(zhí)行情況，本文嘗試從政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境對(duì)“留改拆”政策的執(zhí)行環(huán)境進(jìn)行分析。

1.政治環(huán)境?！傲舾牟稹闭咦鳛槌鞘杏袡C(jī)更新領(lǐng)域的公共政策，在執(zhí)行中受到政府職能及政治體制的影響?，F(xiàn)行的政治體制習(xí)慣于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)圍繞政府決策的方式開(kāi)展公共管理，導(dǎo)致政府職能擴(kuò)張、權(quán)限擴(kuò)大。而新時(shí)代下，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化，社會(huì)力量日益凸顯，迫切需要政府轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整定位，從政策執(zhí)行的主導(dǎo)人變成政策執(zhí)行的主要參與者。此外，我國(guó)目前條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)使得政策執(zhí)行過(guò)程中面對(duì)橫向政府部門(mén)張力與縱向科層結(jié)構(gòu)張力。橫向各部門(mén)間目標(biāo)異質(zhì)性、激勵(lì)非均衡性和約束差異性決定了相關(guān)部門(mén)形成高度分化的科層結(jié)構(gòu)，各自行動(dòng)路徑有較大差距。［17］縱向?qū)蛹?jí)較多，政策在層層傳導(dǎo)過(guò)程中，各級(jí)政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和自身利益需求響應(yīng)上級(jí)要求［18］，進(jìn)行策略性應(yīng)對(duì)，因而政策落實(shí)千差萬(wàn)別。

“留改拆”政策的推行建立在以往的拆遷政策及上海市“五違四必”政策基礎(chǔ)上。長(zhǎng)期以來(lái)大拆大建的城市更新模式下，拆遷政策已經(jīng)相對(duì)成熟，無(wú)論是政府相關(guān)部門(mén)還是被拆遷居民都對(duì)政策內(nèi)容、政策程序、政策執(zhí)行比較熟悉，甚至形成了一套定性的執(zhí)行方式和理念。而城市有機(jī)更新模式下的以“留改”為主的新政策，則需要政府重塑執(zhí)行理念，將各方相關(guān)主體納入政策執(zhí)行考量范圍，平衡利益，協(xié)調(diào)橫向相關(guān)部門(mén)的工作張力?；鶎诱鎸?duì)政策任務(wù)的層層壓力，既要完成“拆違”的指標(biāo)，又要保障居民利益推進(jìn)更新改造，其自身人力物力的不足容易使政策執(zhí)行陷入困境。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行有根本性的影響。一項(xiàng)政策推進(jìn)順利與否與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有直接關(guān)系。上海市作為我國(guó)的超大型城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高。近年來(lái)，上海市GDP 總量持續(xù)增長(zhǎng)，第一產(chǎn)業(yè)增速有所放緩，二三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)較快，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值比重較高?！傲舾牟稹闭咧行枰M(jìn)行更新改造或拆遷的房屋大部分為公有產(chǎn)權(quán)住房，房屋改造費(fèi)用、居民在改造期間外出租房過(guò)渡費(fèi)、后續(xù)修繕管理費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以政府財(cái)政投入為主。按照統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，要實(shí)施各類(lèi)優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區(qū)和規(guī)劃明確需保留保護(hù)的各類(lèi)里弄房屋修繕改造240 萬(wàn)平方米，實(shí)施各類(lèi)舊住房修繕改造5000 萬(wàn)平方米，對(duì)上海市政府及各區(qū)政府而言，資金壓力較大，容易導(dǎo)致“留改拆”政策執(zhí)行中受資金掣肘。目前，上海市租房市場(chǎng)呈現(xiàn)建筑年代越久，平均租金越高的趨勢(shì)。而需要進(jìn)行“留改”的里弄建筑大多屬于老建筑且靠近市中心，如果能夠進(jìn)行重新修繕改造，這些居住區(qū)將會(huì)成為租房市場(chǎng)上的一股新興力量。第三產(chǎn)業(yè)的繁榮與租房市場(chǎng)的加入能夠在一定程度上緩解政府財(cái)政壓力，盤(pán)活社會(huì)資源，讓老建筑得到真正的活化利用。

3.社會(huì)環(huán)境。對(duì)于“留改拆”這類(lèi)與基層治理密切相關(guān)的政策而言，社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)認(rèn)知是政策執(zhí)行的重要影響因素。一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)涉及到人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等，不同性別、年齡、職業(yè)、文化程度的人對(duì)于政策認(rèn)同感不同，對(duì)于參與社區(qū)自治的態(tài)度能力不一，接受新政策的容易程度差別也很大。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中，能夠考量到不同群體的政策需求并能根據(jù)具體情況調(diào)整應(yīng)對(duì)措施才能使政策順利推進(jìn)。另一方面，社會(huì)認(rèn)知是社會(huì)中人對(duì)自身及與他人關(guān)系的認(rèn)識(shí)狀態(tài)。在當(dāng)下的中國(guó)，社會(huì)認(rèn)知的最大不足就是公民意識(shí)的缺乏。從社會(huì)個(gè)體來(lái)看，整體趨勢(shì)就是個(gè)體對(duì)自我權(quán)利越來(lái)越重視，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自我權(quán)利的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈，典型案例就是拆遷中“釘子戶”的出現(xiàn)。以采用抽戶改造推進(jìn)“留改拆”政策的承興里為例，房屋房齡多在六七十年以上，單戶住宅面積小，多為十幾二十余平方米，有的僅六七個(gè)平方米，居民日常生活非常局促。戶籍業(yè)主居住的為50%左右，多為老年、困難群體，出租、空關(guān)的占比50%左右。大部分老年人對(duì)于新政策的理解、接受能力差，且社區(qū)自治的參與度不高，難于表達(dá)自己的意見(jiàn)。困難群體就業(yè)層次偏低，多為中低下階層群眾，一旦更新改造或拆遷中作出的利益調(diào)整不符合預(yù)期，將會(huì)產(chǎn)生極大的被剝奪感。同時(shí)，既有拆遷政策的“天價(jià)補(bǔ)償費(fèi)”在居民理念中根深蒂固，他們將這一費(fèi)用視為向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，因此對(duì)于只更新改造不拆遷補(bǔ)償?shù)恼呓邮芏容^低，容易引發(fā)矛盾。

（三）執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分析

政策執(zhí)行中涉及多方利益相關(guān)者，利益訴求復(fù)雜，為政策執(zhí)行帶來(lái)困難。根據(jù)羅茨模型，政策網(wǎng)絡(luò)共分為五類(lèi)參與者，且每種參與者都有自身的任務(wù)目標(biāo)和利益訴求，做出相應(yīng)的行為選擇。對(duì)于“留改拆”政策而言，具體的政策網(wǎng)絡(luò)如下：

1.政策社群。根據(jù)現(xiàn)有政策，中央對(duì)于城市有機(jī)更新提出總的指導(dǎo)意見(jiàn)之后，上海市“留改拆”政策正式出臺(tái)。政策社群包括中共中央、國(guó)務(wù)院、上海市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組、上海市文物局、上海市財(cái)政部門(mén)、上海市房屋管理部門(mén)、上海市規(guī)劃國(guó)土資源管理部門(mén)以及各區(qū)政府。其中，中共中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌全國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)。上海市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組及市文物局負(fù)責(zé)“留改拆”政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定完善，組織推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)各區(qū)的工作開(kāi)展加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)和監(jiān)督考核。市財(cái)政部門(mén)、市房管局、市規(guī)劃國(guó)土資源管理部門(mén)等職能部門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)具體政策的制定及監(jiān)督工作，如財(cái)政用于更新改造專(zhuān)項(xiàng)資金的政策文件的制定。各區(qū)政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)本區(qū)域“留改拆”工作的具體組織實(shí)施方案的制定，發(fā)揮街鎮(zhèn)、居委會(huì)等基層單位的宣傳教育、組織動(dòng)員和群眾工作等優(yōu)勢(shì)，尊重市民群眾的選擇權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，爭(zhēng)取市民群眾和社會(huì)各方對(duì)此項(xiàng)工作的理解和支持。

2.專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。在更新改造或征收過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要從自身專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。主要包括相關(guān)的律師事務(wù)所、扶民法律中心、物業(yè)公司、租房中介公司等。他們的成員有限，但發(fā)言都具有專(zhuān)業(yè)代表性。律師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)在產(chǎn)生糾紛時(shí)提供法律服務(wù)，張園在征收過(guò)程中由該區(qū)不同律師事務(wù)所的七名志愿者組成扶民法律中心這一公益性社會(huì)組織，為因家庭矛盾糾紛導(dǎo)致簽約困難的張園居民無(wú)償提供法律咨詢，制定分割協(xié)議；物業(yè)公司主要負(fù)責(zé)更新改造居民回搬后的物業(yè)管理，現(xiàn)今第一、二期更新改造已經(jīng)結(jié)束的春陽(yáng)里已經(jīng)將新居住區(qū)的住房管理外包給物業(yè)公司；租房中介公司主要負(fù)責(zé)更新改造過(guò)程中居民在外租房時(shí)為居民提供相應(yīng)的房源，此外，春陽(yáng)里居民區(qū)由于出租比例較大，因此將春陽(yáng)里實(shí)業(yè)有限公司這一第三方租賃機(jī)構(gòu)認(rèn)證為“租房管家”，負(fù)責(zé)出租房屋的運(yùn)營(yíng)管理。

3.府際網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)主要是各區(qū)需“留改拆”的居住區(qū)所在地的街道辦事處以及作為政府代理人的居委會(huì)。這些基層政府是“留改拆”政策的具體執(zhí)行者，既要面對(duì)科層任務(wù)的壓力，貫徹政策社群制定的各項(xiàng)政策措施，推進(jìn)更新改造或征收工作，又要負(fù)責(zé)仲裁具體的利益沖突和糾紛，維護(hù)和協(xié)調(diào)各方利益，因此街道辦事處和居委會(huì)在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中的矛盾最為集中，而位置最為尷尬。

4.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。雖然基層政府是 “留改拆”政策的具體執(zhí)行者，但政府并不是更新改造或征收的主體，而是通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式，引入市場(chǎng)力量實(shí)施，主要涉及建筑設(shè)計(jì)公司、施工公司。建筑設(shè)計(jì)公司主要負(fù)責(zé)對(duì)于更新改造房屋的設(shè)計(jì)，包括制定改造方案，以及評(píng)估征收房屋價(jià)格；施工公司主要負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)確定好的改造方案進(jìn)行施工。在“留改拆”政策中，涉及征收的主體與拆遷政策主體不同，拆遷政策主體為開(kāi)發(fā)商而征收主體為政府，政府向被征收方發(fā)出要約，進(jìn)行談判并簽訂協(xié)議，發(fā)放補(bǔ)償款。

5.議題網(wǎng)絡(luò)。“留改拆”政策網(wǎng)絡(luò)中的議題網(wǎng)絡(luò)成員復(fù)雜且人數(shù)眾多，包括被改造/征收方、專(zhuān)家學(xué)者、媒體等。被改造/征收主體是指對(duì)直管公房這種國(guó)有房屋和集體所有的房屋擁有使用權(quán)的自然人或法人，但目前來(lái)看，需要進(jìn)行 “留改拆”的直管公房因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，居住人員復(fù)雜，所有權(quán)和使用權(quán)界定并不明晰，因而在推進(jìn)政策執(zhí)行的過(guò)程中來(lái)自家庭內(nèi)部的矛盾糾紛較多，阻礙政策的推進(jìn)。專(zhuān)家學(xué)者，主要指對(duì)與其相關(guān)的拆遷政策及城市更新領(lǐng)域進(jìn)行長(zhǎng)期研究，或?qū)唧w項(xiàng)目高度關(guān)注的大學(xué)教師及科研人員。媒體則主要通過(guò)營(yíng)造輿論氛圍、評(píng)論政策以及向黨委、政府反映事實(shí)和提出對(duì)策等方式，在議題網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用。

（四）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)者相互關(guān)系分析

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者由于其所處的社會(huì)地位、掌握的社會(huì)資源的不同，他們的參與程度也是不一樣的，但是所有的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之間都是保持緊密聯(lián)系的。在“留改拆”政策執(zhí)行過(guò)程中，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)三者之間互動(dòng)頻繁。政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)在制定政策和執(zhí)行政策的過(guò)程中具有絕對(duì)權(quán)威，而議題網(wǎng)絡(luò)的被改造/征收方則是“留改拆”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的最切實(shí)的利益相關(guān)者。因此，本次政策執(zhí)行主要是由這三者之間的互動(dòng)推進(jìn)的。當(dāng)然，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)和政策社群三者間溝通交流的橋梁，同樣具有重要作用。本文基于“留改拆”政策執(zhí)行過(guò)程，將政策執(zhí)行具體分為準(zhǔn)備階段、簽約階段、改造階段、回搬階段，從這四個(gè)階段分析政策執(zhí)行各網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者相互關(guān)系。

1.第一階段：政策準(zhǔn)備階段。在政策準(zhǔn)備階段，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的特征表現(xiàn)為政策社群強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，府際網(wǎng)絡(luò)積極配合，而議題網(wǎng)絡(luò)與政策社群及府際網(wǎng)絡(luò)激烈沖突。政策社群制定政策基本文件及指導(dǎo)意見(jiàn)，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》 統(tǒng)籌城市有機(jī)更新工作；2017年11月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》，“留改拆”政策正式出臺(tái)，相關(guān)職能部門(mén)配合，各區(qū)政府、行政部門(mén)、街道辦、居委會(huì)積極推進(jìn)政策實(shí)施，開(kāi)始政策準(zhǔn)備工作。而議題網(wǎng)絡(luò)中被改造的居民在舊式里弄生活多年，大部分居民期待通過(guò)拆遷政策獲得天價(jià)補(bǔ)償費(fèi)以改善自身生活環(huán)境。多年的夙愿使得他們對(duì)于新的“留改拆”政策的理解認(rèn)同度不高。部分居民拒絕這種新的政策，部分居民屬于觀望的中間派，部分居民仍舊抱有對(duì)待開(kāi)發(fā)商的態(tài)度，認(rèn)為“搞黃了這次更新改造，我們就有機(jī)會(huì)拆遷，拿到補(bǔ)償費(fèi)”。因而“留改拆”政策在執(zhí)行初期就面臨著政策認(rèn)同方面，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的激烈沖突。

2.第二階段：簽約階段。經(jīng)過(guò)第一階段基層政府與居民的不斷溝通以及政策宣傳指導(dǎo)，居民對(duì)于新政策的了解加深。達(dá)到更新改造100%同意后，政策執(zhí)行進(jìn)入第二階段，簽約階段，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)激烈沖突，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)配合對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行調(diào)解。舊式里弄房屋面積大小不一，因而在改造或征收中不能“切豆腐塊”，無(wú)論是更新改造還是房屋征收都需要根據(jù)每戶具體情況制定具體方案。

對(duì)于更新改造的居民區(qū)，政策在執(zhí)行中要求做到“一戶一策一方案”，這需要府際網(wǎng)絡(luò)中街道辦和居委會(huì)的工作人員以及生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的建筑設(shè)計(jì)公司共同配合，滿足議題網(wǎng)絡(luò)中居民的利益訴求。沖突點(diǎn)主要在于房屋改造面積調(diào)整的問(wèn)題。春陽(yáng)里和承興里居民區(qū)中，居民多通過(guò)占用公共空間的面積來(lái)增加自身的使用面積，但更新改造中，這些被占用的公共面積都需要收回并重新調(diào)整，調(diào)整改造后相對(duì)而言每家每戶的面積比原來(lái)房卡上面的多，但可能比占用公共空間的面積少。因此在這樣的面積對(duì)比下，居民基于自身生活的需求希望將公共空間的面積也劃給自己，這并不合理。除此之外，沖突點(diǎn)還源自于實(shí)行抽戶改造的承興里的抽戶選擇。承興里居民區(qū)從政府托底保障的指導(dǎo)思想出發(fā)，制訂了必要性的抽戶原則，但在具體抽戶協(xié)商過(guò)程中，正因缺乏置換房源，與征收標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大等問(wèn)題，協(xié)商工作還是存在較大困難。居民間誰(shuí)被抽走、誰(shuí)被更新改造成為矛盾沖突的根源，給政策推進(jìn)工作帶來(lái)不利影響。對(duì)于征收的居民，建筑評(píng)估公司評(píng)估房屋的價(jià)格與居民期望的價(jià)格有差異也會(huì)產(chǎn)生矛盾。大量的補(bǔ)償費(fèi)也可能使本來(lái)和諧的家庭產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，需要專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的律師事務(wù)所或扶民法律中心進(jìn)行調(diào)解。

3.第三階段：改造階段。這一階段主要發(fā)生在需要進(jìn)行“留改”的居住區(qū)，不涉及征收的居住區(qū)。經(jīng)過(guò)一、二階段政策指導(dǎo)，沖突調(diào)解實(shí)現(xiàn)“留改拆”政策居民100%同意，100%簽約、100%搬離后，政策執(zhí)行進(jìn)入第三階段，改造階段，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的合作以及對(duì)其監(jiān)督。居民全部搬離后，通過(guò)招標(biāo)選擇的施工單位正式開(kāi)始施工改造。府際網(wǎng)絡(luò)中街道辦及居委會(huì)配合其工作，并對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，制約施工單位。目前“留改拆”政策在各居民區(qū)還處于試點(diǎn)階段，就承興里而言，截至2019年6月，第一期更新改造的房屋施工完成。在改造施工階段，產(chǎn)生的揚(yáng)塵等空氣污染、噪音污染以及施工帶來(lái)建筑風(fēng)險(xiǎn)都影響著其他未改造居民的生活。因此，街道辦及居委會(huì)作為外部力量對(duì)施工單位的施工進(jìn)度、施工安全性進(jìn)行監(jiān)督，保障其他居民的安全，提升居民對(duì)“留改拆”政策的認(rèn)同度和滿意度，為下一期政策的順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

4.第四階段：回搬階段。這一階段主要發(fā)生在需要進(jìn)行“留改”的居住區(qū)，不涉及征收的居住區(qū)。在更新改造施工結(jié)束之后，政策執(zhí)行進(jìn)入第四個(gè)階段，回搬階段，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合作，議題網(wǎng)絡(luò)積極配合。最早完成居民回搬的春陽(yáng)里社區(qū)將物業(yè)及租房外包給物業(yè)公司以及房屋租賃公司，一方面能夠更好地對(duì)居民區(qū)進(jìn)行管理，另一方面能夠減輕出租房房主的租房負(fù)擔(dān)，真正實(shí)現(xiàn)了城市歷史、文化、內(nèi)涵傳承與多途徑、多渠道改善市民居住條件的統(tǒng)一。對(duì)于已進(jìn)行更新改造的居民而言，日常生活得到保障，由受信任的租賃公司管理其房屋的運(yùn)營(yíng)也為其生活帶來(lái)便利；對(duì)于還未進(jìn)行更新改造的居民而言，從政策準(zhǔn)備到最終回搬過(guò)程中的利益訴求都有望得到滿足，對(duì)“留改拆”的政策認(rèn)同度提升，使政策執(zhí)行更為順利。

四、“留改拆”政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

目前上海市“留改拆”政策的推進(jìn)雖然較為順利，但我們?cè)趯?shí)地調(diào)研及政策網(wǎng)絡(luò)分析中發(fā)現(xiàn)仍然存在一定的問(wèn)題：

（一）政策社群：政策法規(guī)不健全

1.順利推進(jìn)更新改造缺乏法律支撐。目前“留改拆”政策項(xiàng)目推進(jìn)需要居民100%同意，100%簽約、100%搬離才能實(shí)施。無(wú)論是需要臨時(shí)搬遷過(guò)渡配合修繕的居民，還是因功能改造需要必須變更租賃部位的居民，若不同意方案，先行法律制度都沒(méi)有強(qiáng)制措施。經(jīng)過(guò)基層工作者和設(shè)計(jì)單位的不懈努力，春陽(yáng)里、承興里和張園才能成功簽約，但不代表后期項(xiàng)目都能同樣幸運(yùn)。先期對(duì)于承租人不配合的行為并無(wú)具體措施規(guī)定，對(duì)于需保留的歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)也沒(méi)有類(lèi)似的規(guī)定。這一問(wèn)題直接導(dǎo)致政府花費(fèi)成本巨大，大多數(shù)居民群眾翹首期盼的房屋綜合改造項(xiàng)目，很可能只因?yàn)闃O少數(shù)承租人的不配合難以進(jìn)行。

2.配套政策缺乏，具體標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。到目前為止，作為一項(xiàng)新政策，“留改拆”的具體配套政策還未有明確規(guī)定，包括關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)資金的政策以及“留改”程序的文件等。這給基層工作者政策執(zhí)行帶來(lái)一定的難度。在“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程中，對(duì)于怎么做好群眾工作，說(shuō)服想要拆遷的民眾同意更新改造沒(méi)有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可借鑒；對(duì)于在一戶一方案的設(shè)定下如何是否能夠滿足居民的利益以及如何平衡好居民利益和政府利益沒(méi)有明確的認(rèn)知；對(duì)于特殊的困難群體是否能夠做出讓步為其提供額外的補(bǔ)償以及如何判定其困難標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償多少?zèng)]有細(xì)化的規(guī)定。此外，對(duì)于抽戶改造的補(bǔ)償方式和依據(jù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在具體抽戶協(xié)商過(guò)程中，因?yàn)槌閼粞a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大以及各區(qū)抽戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，協(xié)商工作存在困難。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)：行政成本高、行政壓力大

1.多部門(mén)各自為政創(chuàng)新缺乏協(xié)調(diào)性。現(xiàn)期問(wèn)題主要出現(xiàn)在留房留人模式下的春陽(yáng)里和承興里居民區(qū)。在更新改造中，需要拆除部分建筑，調(diào)整建筑結(jié)構(gòu)以提高居民安置率確保資金投入可持續(xù)，就涉及多部門(mén)審批流程。但在跨部門(mén)審批中，對(duì)于具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一，整體流程還需再造。這一問(wèn)題導(dǎo)致保護(hù)性項(xiàng)目的慢行原則與盡快解除居民安全隱患和改善群眾居住條件更新速度形成突出矛盾，導(dǎo)致周期拉長(zhǎng)，資金成本和行政成本大幅度提高。

2.基層政府行政壓力大。在“留改拆”推進(jìn)過(guò)程中，基層政府包括街道辦及居委會(huì)?；鶎泳游瘯?huì)雖為群眾性自治組織，但在中國(guó)實(shí)踐中，大部分充當(dāng)著政府的代理人，成為推進(jìn)政策執(zhí)行最基層政府的代表。伴隨著城市有機(jī)更新，保護(hù)歷史文化建筑總思路的推進(jìn)，“留改拆”政策作為既能滿足城市文化保護(hù)又能有效改善居民生活的惠民政策，對(duì)于政府而言有很大的執(zhí)行動(dòng)力。多級(jí)科層任務(wù)的壓力下，對(duì)基層的協(xié)調(diào)與推進(jìn)工作帶來(lái)極大的壓力。因此更新改造項(xiàng)目組要在一定的時(shí)間內(nèi)盡快達(dá)成目標(biāo)，協(xié)調(diào)好每家每戶的利益訴求，平衡好政府公共利益與居民私人利益。但在具體推進(jìn)過(guò)程中，需要調(diào)解的戶數(shù)多，情況復(fù)雜，在一開(kāi)始居民并不完全了解政策的前提下更是難以溝通，這需要足夠的人力投入大量的時(shí)間才能夠?qū)崿F(xiàn)。項(xiàng)目組除去領(lǐng)導(dǎo)人員、設(shè)計(jì)師及簽約人員，真正能夠與居民溝通并了解居民情況深受居民信任的成員包括街道辦的部分領(lǐng)導(dǎo)及居委會(huì)成員。但面對(duì)這樣的高強(qiáng)度的工作，居委會(huì)自身能力不足，能有效溝通的一般只有居委會(huì)書(shū)記及主任，剩余社工人數(shù)較少且業(yè)務(wù)能力不足，給基層工作人員帶來(lái)很大的壓力。

五、推動(dòng)“留改拆”政策有效執(zhí)行的對(duì)策

（一）完善政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策順利推進(jìn)的前提。首先，改善政策執(zhí)行的政治環(huán)境。一方面，政府應(yīng)明確自身角色定位，在政策執(zhí)行和基層治理中廣泛聽(tīng)取社會(huì)民眾及第三方社會(huì)組織的意見(jiàn)和建議，以科學(xué)民主決策；另一方面，完善“留改拆”相關(guān)配套政策及文件，創(chuàng)新工作機(jī)制，針對(duì)老舊住房改造全系統(tǒng)做流程再造。從項(xiàng)目功能推進(jìn)、一線操作部門(mén)需求和居民切身體驗(yàn)出發(fā)，處分發(fā)揮城市更新與舊區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

其次，改善政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一方面，拓寬融資渠道，發(fā)揮市場(chǎng)力量。此次更新改造主要出資人是政府，自身資金壓力給更新改造工作推進(jìn)帶來(lái)一定的難度。因此，制定適用于老舊住房改造的城市更新資源平衡機(jī)制，使土地這一重要的市場(chǎng)資源在舊改中流動(dòng)起來(lái)，將單個(gè)老舊住房改造項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)的平衡在更大范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，吸引企業(yè)共同參與到“留改拆”中；另一方面，完善市場(chǎng)住房租賃機(jī)制，保障更新改造后的房屋能夠得到妥善的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，為今后的政策推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

最后，改善政策執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境。培養(yǎng)公民參與社區(qū)治理的意識(shí)，拓寬參與渠道。“留改拆”政策中涉及到的利益主體眾多，利益訴求復(fù)雜，針對(duì)這一問(wèn)題，需要讓各方充分參與到政策執(zhí)行過(guò)程中，并依法保障其權(quán)利，通過(guò)全程參與充分發(fā)揮議題網(wǎng)絡(luò)的影響力，以此增強(qiáng)民眾對(duì)于政策的認(rèn)同感、滿意感，推動(dòng)政策順利執(zhí)行。

（二）提高政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力

政策執(zhí)行主體的能力和水平是衡量政策執(zhí)行效果的重要條件，面對(duì)日益復(fù)雜的政策問(wèn)題，需要高水平、高能力的政策執(zhí)行主體。目前“留改拆”政策的執(zhí)行主體為府際網(wǎng)絡(luò)中的基層政府街道辦以及政府的代理人居委會(huì)。面臨居民區(qū)復(fù)雜的情況，要提高政策執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，從數(shù)量上而言，作為民眾與政府溝通橋梁的居委會(huì)有效成員一般僅有1-3 人，因此在政策執(zhí)行過(guò)程中招募志愿者進(jìn)行網(wǎng)格化推進(jìn)可有效地減輕基層政策執(zhí)行壓力，提高工作效率；從質(zhì)量上而言，居委會(huì)中社工在政策推進(jìn)的過(guò)程中起到的作用微乎其微，因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)?；鶎庸ぷ魅藛T應(yīng)不斷學(xué)習(xí)政策知識(shí)，具備專(zhuān)業(yè)的政策知識(shí)和精確的政策認(rèn)識(shí)水平，在一定程度上可以更加高效地搜索政策信息，強(qiáng)化政策信息傳播的準(zhǔn)確性和有效性。