王天維

（中共貴陽市委黨校，貴陽 550005）

基層政治生態(tài)的健康狀況直接關(guān)系到黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)與執(zhí)政效力。為了凈化政治生態(tài)，黨中央從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，探索加強(qiáng)對(duì)基層黨組織監(jiān)督的方式方法。巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，承接巡視的功能，將全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，在新時(shí)代基層政治生態(tài)建設(shè)中的地位越來越突出。巡察監(jiān)督具有改善基層政治生態(tài)的功能，這與其內(nèi)在的工作機(jī)制是緊密相關(guān)的。本文結(jié)合黨的十八大以來的巡察監(jiān)督工作實(shí)踐，從內(nèi)在機(jī)理上揭示巡察監(jiān)督改善基層政治生態(tài)的可能性，以巡察實(shí)踐的初步成效論證其改善政治生態(tài)的可行性，并就進(jìn)一步深化巡察監(jiān)督在改善政治生態(tài)方面的效應(yīng)提出建議。

一、巡察監(jiān)督改善基層政治生態(tài)的內(nèi)在機(jī)理

（一）基層黨組織的生態(tài)位決定了需要巡察監(jiān)督

生態(tài)位是各種生物分別占據(jù)、適應(yīng)和利用的特定生物環(huán)境。在政治體系內(nèi)部，諸次體系及其要素各有自己相應(yīng)固定的“生態(tài)位”，發(fā)揮著獨(dú)有的主體性功能作用〔1〕。政治行為主體及其行為方式、政治制度和規(guī)范、政治文化等要素之間相互依賴、相互聯(lián)系和相互作用構(gòu)成政治生態(tài)系統(tǒng)。在我國基層政治生態(tài)系統(tǒng)中，政治行為主體包括中國共產(chǎn)黨、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體等，構(gòu)成了特定的政治生態(tài)圈，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨處于生態(tài)圈的核心位置，影響并決定著其他主體的行為。中國共產(chǎn)黨是中國政治生態(tài)中最為重要的要素，其領(lǐng)導(dǎo)核心地位意味著對(duì)政治生態(tài)具有最為顯著的影響，發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了黨的組織廣泛分布于黨和國家機(jī)關(guān)的各個(gè)部門，從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村居到城市社區(qū)、從企事業(yè)單位到群團(tuán)組織，都有黨的組織分布。這些基層組織在基層政治生態(tài)位中處于關(guān)鍵位置。由于一個(gè)地區(qū)政治生態(tài)狀況同該地域內(nèi)黨組織的執(zhí)政能力密切相關(guān)，推動(dòng)執(zhí)政黨從“內(nèi)生態(tài)”入手來保持自身純潔性和先進(jìn)性，就必須加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)。

要確保基層黨組織能夠合規(guī)地行使政治權(quán)力，避免不受制度和規(guī)則約束，解決單向度的基層政治構(gòu)架滋生的個(gè)人集權(quán)，造成基層權(quán)力的畸變和基層黨員干部的非理性行為，必須要依靠強(qiáng)有力的監(jiān)督〔2〕。在黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督職能多元化基礎(chǔ)上設(shè)置政治巡察機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)以往薄弱的職能職責(zé)，是基于基層黨組織在整個(gè)黨的組織建設(shè)中所處的較低生態(tài)位，有效解決基層黨內(nèi)監(jiān)督難題的重要舉措。從巡察機(jī)構(gòu)所履行的職責(zé)來看，大多著力解決以往發(fā)現(xiàn)問題難的弊端，通過權(quán)力分解達(dá)到互相協(xié)作又互相制約的目的。從巡察制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來看，巡察監(jiān)督是上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨組織的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，巡察組成員基本是被巡察單位和地區(qū)的陌生面孔，加之回避制度的實(shí)施，有效地避免了監(jiān)督過程中的人情網(wǎng)和利益糾葛，身份和利益上的異體化使監(jiān)督者可以客觀超脫地行使相應(yīng)的職權(quán)，將“斬不斷的裙帶關(guān)系，撇不開的人情往來”隔離于制度的藩籬外〔3〕?？梢姡膊毂O(jiān)督正是基于被巡察黨組織所處的政治生態(tài)位所作出的制度設(shè)計(jì)，有效增強(qiáng)了監(jiān)督的威懾力，成為當(dāng)前改善基層政治生態(tài)建設(shè)的內(nèi)在需要。

（二）巡察報(bào)告具有監(jiān)測(cè)基層政治生態(tài)的預(yù)警功能

凈化優(yōu)化基層政治生態(tài)，重點(diǎn)在于解決基層黨組織內(nèi)部存在的一些突出矛盾和問題。市縣巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是加強(qiáng)基層政治建設(shè)、了解政治生態(tài)的重要手段。在外部制約機(jī)制逐步健全的情況下，完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，防止公共權(quán)力濫用，成為執(zhí)政黨必須直面和解決的一個(gè)重大課題。黨員干部的權(quán)力行使到哪里，黨組織的監(jiān)督就覆蓋到哪里，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則。巡察制度作為一項(xiàng)監(jiān)督制約權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，堅(jiān)持黨組織建立到哪里，巡視巡察就跟進(jìn)到哪里，對(duì)被巡察組織開展“政治體檢”，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督無死角、無空白，從而達(dá)到黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的生態(tài)平衡。

巡察發(fā)現(xiàn)的主要問題會(huì)通過巡察報(bào)告反映出來，每一個(gè)被巡察單位的巡察報(bào)告均要對(duì)其政治生態(tài)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，突出被巡察對(duì)象的個(gè)性特點(diǎn)。對(duì)于巡察發(fā)現(xiàn)的問題，巡察報(bào)告并不簡(jiǎn)單地就事論事，糾纏于具體細(xì)節(jié)，而是站在政治高度分析思考發(fā)現(xiàn)問題的具體表現(xiàn)、原因及其危害，通過察看業(yè)務(wù)工作情況尋找被巡察黨組織在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨等方面存在的問題，對(duì)基層黨員干部的政治責(zé)任、政治擔(dān)當(dāng)和紀(jì)律作風(fēng)等問題進(jìn)行深挖細(xì)查，發(fā)揮其政治“顯微鏡”和“探照燈”作用。每一個(gè)寫入巡察報(bào)告的問題和事例，均需要深入了解、反復(fù)推敲，并嚴(yán)格落實(shí)巡察報(bào)告問題底稿制度，將問題來源、問題概述、了解內(nèi)容及有關(guān)支撐材料等，匯總梳理形成巡察工作底稿上交存檔，確保巡察報(bào)告的每一個(gè)觀點(diǎn)和事實(shí)都有依據(jù)，使巡察報(bào)告成為對(duì)被巡察對(duì)象政治生態(tài)畫像和政治生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)作出研判的診斷書，發(fā)揮其對(duì)基層政治生態(tài)建設(shè)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警功能，從而為有針對(duì)性地改進(jìn)黨的建設(shè)提供依據(jù)和參考，推動(dòng)基層黨組織更好地發(fā)揮作用。

（三）巡察移交問題線索，推動(dòng)政治生態(tài)污染源的清除

巡察是發(fā)現(xiàn)政治生態(tài)污染源的重要抓手。巡察監(jiān)督的基本方針是“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”。每一輪巡察結(jié)束后，巡察組不僅要提交巡察報(bào)告，還要提交巡察發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索，這些問題線索主要是巡察期間發(fā)現(xiàn)的反映被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、本級(jí)黨委管理的干部以及下一級(jí)主要負(fù)責(zé)人，在黨風(fēng)廉政建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、執(zhí)行政治紀(jì)律和組織紀(jì)律、執(zhí)行民主集中制和選人用人等方面存在的問題以及其他黨員干部職工執(zhí)行黨紀(jì)法規(guī)方面的問題。在整個(gè)巡察過程中，巡察組要對(duì)群眾舉報(bào)、巡察談話、巡察抽查等各方面反映出來的問題線索進(jìn)行全面梳理，并建立管理臺(tái)賬，通過召開組務(wù)會(huì)進(jìn)行認(rèn)真研究，在巡察權(quán)限的范圍內(nèi)進(jìn)行深入核實(shí)，按程序向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，做到人名、職務(wù)、時(shí)間、地點(diǎn)、來源和問題情況等要素準(zhǔn)確。經(jīng)過黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨委書記專題會(huì)審議通過的巡察問題線索，要逐件編號(hào)登記，移交給紀(jì)委監(jiān)委或組織部門進(jìn)行辦理，將辦理結(jié)果反饋到巡察辦。一些問題線索常常涉及嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，只有通過及時(shí)查處特定的人和事，才能達(dá)到消除惡劣影響、凈化基層政治生態(tài)的目的。

市縣巡察監(jiān)督能夠發(fā)揮出發(fā)現(xiàn)腐敗問題線索的作用，主要在于巡察監(jiān)督直接將黨組織主要負(fù)責(zé)人作為監(jiān)督對(duì)象，監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象之間不存在利害關(guān)系，有效破解了黨組織主要負(fù)責(zé)人同級(jí)監(jiān)督不力、上級(jí)監(jiān)督不到位的問題。在巡察實(shí)踐中，通過整合紀(jì)檢、組織、財(cái)政、審計(jì)、宣傳、信訪等多方面資源形成監(jiān)督合力。在巡察方式方法上，為了破解基層熟人社會(huì)干擾，通過采取交叉巡察、提級(jí)巡察、點(diǎn)穴式巡察、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)、機(jī)動(dòng)式巡察等方式，改變以往靜態(tài)監(jiān)督的被動(dòng)局面；通過采用現(xiàn)場(chǎng)化的工作方式對(duì)所屬地區(qū)、部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部開展零距離監(jiān)督，以上級(jí)監(jiān)督的權(quán)威形成黨內(nèi)監(jiān)督的高壓態(tài)勢(shì)。這種監(jiān)督方式直擊現(xiàn)場(chǎng)、深入群眾，工作時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，內(nèi)容豐富且任務(wù)集中，更加便捷地從各方搜集到問題線索，能更加有方向性和針對(duì)性地挖掘發(fā)現(xiàn)基層的腐敗問題，通過深入懲治相關(guān)人員，清除影響基層政治生態(tài)的不良因素。

（四）巡察整改提升監(jiān)督質(zhì)效，優(yōu)化基層政治生態(tài)圈

巡察組根據(jù)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組和黨委書記專題會(huì)及黨委常委會(huì)精神，向被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人反饋巡察意見，原原本本指出問題、挑明責(zé)任，提出明確具體的整改要求。與此同時(shí)，巡察辦會(huì)及時(shí)將巡察有關(guān)情況報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委政府分管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門和紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和組織部門。在開展巡視巡察聯(lián)動(dòng)過程中，還會(huì)將巡察情況報(bào)送上級(jí)巡視（巡察）辦，甚至抄送給相關(guān)主管部門，由其督促指導(dǎo)被巡察對(duì)象抓好整改。巡察整改是一項(xiàng)重大政治任務(wù)，巡察整改不徹底，就是對(duì)黨不忠誠。能否以巡察整改為契機(jī)，舉一反三、標(biāo)本兼治，完善各項(xiàng)制度，壓實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，將巡察整改轉(zhuǎn)化為改進(jìn)作風(fēng)、推進(jìn)工作的動(dòng)力，是巡察監(jiān)督能否發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵。

向被巡察黨組織反饋的意見主要是能夠自行整改的問題，大部分是一些存在苗頭性、傾向性的問題，通過敦促被巡察單位和其他部門采取相應(yīng)措施，預(yù)防類似問題的發(fā)生，有效避免依靠基層組織內(nèi)部同體監(jiān)督不敢、不愿發(fā)現(xiàn)的問題及諱疾忌醫(yī)的難題。在基層，由于地域面積相對(duì)較小、宗族關(guān)系復(fù)雜、熟人社會(huì)圈較廣，基層政治生態(tài)是多個(gè)方面要素在一定時(shí)期內(nèi)綜合作用、交互作用的結(jié)果，這種相對(duì)復(fù)雜的利益圈只能依靠外界力量來打破。巡察作為一種新的監(jiān)督形式，通過現(xiàn)場(chǎng)化、零距離監(jiān)督，有助于發(fā)現(xiàn)基層政治生態(tài)圈存在的癥結(jié)，特別是發(fā)現(xiàn)那些盤根錯(cuò)節(jié)的圈子腐敗。在紀(jì)委監(jiān)委和組織部門的日常監(jiān)督下、巡察“回頭看”的壓力下，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員將在多重壓力倒逼下受到警醒和教育。對(duì)那些系統(tǒng)性、普遍性問題，大力探索市縣上下聯(lián)動(dòng)、交叉巡察，“從下看上”與“以上看下”相互結(jié)合的工作方式，大力發(fā)現(xiàn)面上存在的普遍性、行業(yè)性問題，充分發(fā)揮行業(yè)系統(tǒng)主管部門的作用，在深入整改的同時(shí)，健全和完善制度機(jī)制，持續(xù)凈化優(yōu)化基層政治生態(tài)圈。

二、巡察實(shí)踐帶來的基層政治生態(tài)改善效應(yīng)

基層政治生態(tài)發(fā)揮著整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)的兜底作用。黨的十八大以來，中央巡視力度不斷加大，地方巡察實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)，基層政治生態(tài)總體上呈現(xiàn)從畸形發(fā)展到良性有序發(fā)展的態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)出環(huán)環(huán)相扣、步步深入、層層推進(jìn)的基本特征。

（一）基層政治亂象由“亂”到“治”

長(zhǎng)期以來，一些地方“四風(fēng)”問題越積越多，各種潛規(guī)則盛行，政治生態(tài)中的規(guī)則、風(fēng)氣、導(dǎo)向遭到破壞。從黨的十八大后一些地方查處的系統(tǒng)性、塌方式腐敗來看，這些地區(qū)政治亂象突出，初步形成了一把手“領(lǐng)銜”貪腐構(gòu)成的官商同盟圈、官場(chǎng)利益同盟圈，政治利益家族化、黑社會(huì)化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)〔4〕。

針對(duì)部分地區(qū)基層政治生態(tài)無法通過自我修復(fù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的情況，黨中央以上率下堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，大力懲治腐敗，對(duì)基層出現(xiàn)的各類亂象進(jìn)行了整治。在查處“四風(fēng)”和違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神方面，各地積極探索巡視向基層延伸的方式，結(jié)合基層政治亂象的新變化開展巡察，緊盯新苗頭，不斷提升巡查監(jiān)督的針對(duì)性和時(shí)效性。每一輪巡察監(jiān)督內(nèi)容緊密結(jié)合基層亂象對(duì)整治重點(diǎn)作出調(diào)整和修正，積極順應(yīng)基層加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)的需要。同時(shí)，著力強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督和制約，壓實(shí)黨組織負(fù)責(zé)人的黨風(fēng)廉政建設(shè)主要責(zé)任，注重對(duì)選人用人制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，將從嚴(yán)治黨壓力傳遞到基層，較好地消滅了基層政治亂象滋生的源頭。

（二）政治生態(tài)建設(shè)從“凈化”到“優(yōu)化”

所謂凈化是指清除不需要或有害的雜質(zhì)，使政治生態(tài)達(dá)到純凈的狀態(tài)；而優(yōu)化則是指采取措施使政治生態(tài)更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，滿足人民群眾的期待。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并不斷鞏固發(fā)展。懲治腐敗的主要目的是消除政治生態(tài)的污染源，但這并不是基層政治生態(tài)建設(shè)的最終目的。如何在短平快打好腐敗“殲滅戰(zhàn)”的同時(shí)，以持續(xù)有效的“持久戰(zhàn)”鞏固良好政治生態(tài)，發(fā)揮好政治生態(tài)凈化對(duì)促進(jìn)發(fā)展的作用，成為新時(shí)代巡察制度建設(shè)的新課題。

在繼續(xù)加大整治群眾身邊腐敗問題力度的過程中，地方政治建設(shè)更加注重優(yōu)化地方政治生態(tài)，從“不敢腐、不能腐、不愿腐”逐漸拓展到推進(jìn)黨員干部清正廉潔、擔(dān)當(dāng)作為上來，巡察監(jiān)督著力從體制機(jī)制上修復(fù)和重建良好的政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“凈化”到“優(yōu)化”的轉(zhuǎn)變。在巡察的價(jià)值導(dǎo)向上，積極探索運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，堅(jiān)持無禁區(qū)、零容忍、無例外，既要促進(jìn)干部廉潔，也要激勵(lì)干部勤政。在查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題方面，與以前重點(diǎn)反對(duì)“四風(fēng)”注重清理整頓享樂主義、奢靡之風(fēng)不同，巡察監(jiān)督越來越注重被巡察對(duì)象在工作中出現(xiàn)的形式主義和官僚主義問題，將貫徹落實(shí)中央決策部署情況、履職盡責(zé)情況、聯(lián)系服務(wù)群眾情況等作為監(jiān)督檢查的內(nèi)容，推動(dòng)基層黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。

（三）基層政治生態(tài)正面效應(yīng)由“弱”變“強(qiáng)”

基層政治生態(tài)健康與否的關(guān)鍵在于是積極健康的顯規(guī)則因素占主導(dǎo)，還是消極腐敗的潛規(guī)則因素滋生蔓延。一些地方政治生態(tài)惡化，根源在于沒有有效控制危害地方政治生態(tài)建設(shè)中的“破窗效應(yīng)”?！捌拼靶?yīng)”與“蝴蝶效應(yīng)”一樣，由于微小不良現(xiàn)象沒有及時(shí)得到糾正，結(jié)果帶來更多的效仿，造成整個(gè)政治系統(tǒng)發(fā)生連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生出一系列積重難返的問題。有效阻止種種負(fù)面效應(yīng)的擴(kuò)散，有助于管住基層各種形形色色的輕微違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的苗頭并清理隱患，特別是那些具有示范性、帶動(dòng)性個(gè)體的不端行為。通過巡察強(qiáng)化了管黨治黨責(zé)任，整個(gè)監(jiān)督更加注重抓早抓小，有效遏制“破窗效應(yīng)”“蝴蝶效應(yīng)”發(fā)展勢(shì)頭，同時(shí)通過抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”的積極作用，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)政治生態(tài)好轉(zhuǎn)。

強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)人員、重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督，緊盯重點(diǎn)人、重點(diǎn)事成為黨的十八大以來巡察監(jiān)督的主要著眼點(diǎn)。從近年來管黨治黨采取的方式來看，基層政治建設(shè)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象被壓縮，基層黨組織“一把手”等關(guān)鍵人員的行為日益受到上級(jí)黨組織的約束和監(jiān)督。巡察通過對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人及其班子成員落實(shí)民主集中制原則和選人用人情況的監(jiān)督，壓實(shí)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推動(dòng)基層黨組織更加注重用制度管人、用制度管事，切實(shí)解決了過去存在的“顯規(guī)則虛置、潛規(guī)則盛行”引發(fā)的不正之風(fēng)和腐敗問題。通過以上率下，發(fā)揮“一把手”和干部選拔任用的示范和帶動(dòng)作用，有力推動(dòng)了基層政治生態(tài)的風(fēng)清氣正。

三、新時(shí)代深化巡察監(jiān)督持續(xù)改善基層政治生態(tài)的建議

黨的十八大以來，各地通過探索巡察全覆蓋的措施，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)現(xiàn)一屆黨委對(duì)所管理的黨組織的巡察全覆蓋，良好的政治生態(tài)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。作為抓基層、打基礎(chǔ)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，新時(shí)代要繼續(xù)深化巡察實(shí)踐，著力營(yíng)造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)。

（一）用好巡察監(jiān)督手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)基層政治生態(tài)

根據(jù)中央、省、市、縣巡視巡察工作規(guī)劃，一屆黨委任期內(nèi)要對(duì)所管轄的黨組織實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋。每輪被巡察對(duì)象要經(jīng)過科學(xué)的分析和研判，既不能按照這些組織的行政排序，也不能按照其類別差異來安排先后順序，要通過增強(qiáng)巡察的隨機(jī)性和機(jī)動(dòng)性來提升監(jiān)督的靈活性。在巡察對(duì)象的監(jiān)督周期和時(shí)限安排上，要結(jié)合被巡察對(duì)象的特征，對(duì)體量大、下屬單位多的行業(yè)主管部門，在巡察周期上要適當(dāng)縮短，并納入巡察“回頭看”的重點(diǎn)，在巡察工作時(shí)限上也要盡量延長(zhǎng)，避免對(duì)每個(gè)巡察對(duì)象在巡察時(shí)限上“一刀切”。

巡察監(jiān)督不同于一般業(yè)務(wù)檢查，是對(duì)被巡察單位的政治生態(tài)進(jìn)行的體檢。因此，要堅(jiān)持市縣巡察監(jiān)督的政治導(dǎo)向，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，透過業(yè)務(wù)看政治，從政治上發(fā)現(xiàn)、辨析、提煉問題。監(jiān)測(cè)被巡察單位的政治生態(tài)，要查找基層政治生活方面存在的問題，通過檢查業(yè)務(wù)工作查找具體人、具體事、具體問題，通過分析業(yè)務(wù)問題產(chǎn)生的原因，查找政治生活方面的問題，進(jìn)而通過綜合分析政治生活問題，研判被巡察單位的政治生態(tài)狀況。要站在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的角度，分析評(píng)判黨組織的戰(zhàn)斗性、先進(jìn)性和純潔性，識(shí)別被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的政治責(zé)任。要立足基層工作的特點(diǎn)，從工作安排、組織實(shí)施和督促考核上分析被巡察黨組織承擔(dān)的政治責(zé)任情況。要高度關(guān)注執(zhí)行上級(jí)決策時(shí)是否存在違反政治規(guī)矩、政治紀(jì)律、群眾紀(jì)律、生活紀(jì)律的行為，是否存在形式主義、官僚主義，搞上有政策、下有對(duì)策、鋪張浪費(fèi)等。要立足選人用人、黨內(nèi)組織生活、制度建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督制約和廉潔自律等層面，系統(tǒng)了解基層政治生態(tài)系統(tǒng)的自我代謝、自我修復(fù)、自我凈化情況，全方位提升政治生態(tài)監(jiān)測(cè)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）提升巡察組發(fā)現(xiàn)問題，研判政治生態(tài)的能力

巡察監(jiān)督是對(duì)被巡察對(duì)象開展政治生態(tài)研判的重要手段。實(shí)事求是是巡察工作的基本原則，要立足基層實(shí)際，創(chuàng)新巡察工作方式，運(yùn)用歷史的、發(fā)展的、聯(lián)系的、辯證的觀點(diǎn)分析研判，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)報(bào)告問題，推動(dòng)問題得到全面整改。

一方面，要聯(lián)系歷史背景認(rèn)識(shí)問題、分析問題〔5〕。對(duì)發(fā)現(xiàn)的特定問題要準(zhǔn)確把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)、政策界限，不能用新政策、新標(biāo)準(zhǔn)套老問題，避免出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)的問題不能得到被巡察對(duì)象的認(rèn)可。要注意區(qū)分現(xiàn)任班子和前任班子的問題，對(duì)前任遺留問題的處理上，要重點(diǎn)看現(xiàn)任班子的態(tài)度、立場(chǎng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、推進(jìn)措施等，看有沒有“新官不理舊賬”。要以發(fā)展的眼光看整個(gè)單位的工作方向、變化趨勢(shì)，對(duì)存在問題進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，識(shí)別出變化態(tài)勢(shì)。對(duì)發(fā)生的違紀(jì)違法案件數(shù)量，要分析是存量還是增量，是老問題還是新問題，是自我查找出來的還是被發(fā)現(xiàn)的，要區(qū)分問題的性質(zhì)，客觀公正看待被巡察單位的特點(diǎn)，進(jìn)而掌握一個(gè)單位的政治生態(tài)基本情況。要處理好“樹木”“森林”的聯(lián)系，在盯住關(guān)鍵人、重點(diǎn)事時(shí)，不僅要把違規(guī)違紀(jì)問題找出來，又不能陷于具體問題線索之中，而是要摸清一個(gè)地方、單位的管黨治黨整體情況，找準(zhǔn)根本性問題和表面突出問題，當(dāng)好維護(hù)政治生態(tài)的“啄木鳥”。

另一方面，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維研判問題。對(duì)基層黨組織的政治生態(tài)評(píng)判要堅(jiān)持聯(lián)系的觀點(diǎn)看問題，結(jié)合巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)來全面把握了解整個(gè)系統(tǒng)的政治生態(tài)情況。一些問題的出現(xiàn)有其特定的原因，特別是一些由于體制機(jī)制不完善導(dǎo)致的問題，不能完全歸咎于基層黨組織。要立足不同層級(jí)、不同領(lǐng)域，堅(jiān)持“以上看下”和“以下看上”相結(jié)合，善于將上級(jí)部署要求、系統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域政策與被巡察地區(qū)（單位）實(shí)際結(jié)合起來研判。從現(xiàn)象看本質(zhì)、從問題看責(zé)任、從客觀看主觀，既要指出具體問題，也要指出問題背后的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；既要對(duì)具體問題進(jìn)行整改，更要從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上去剖析問題和原因。要在“上下結(jié)合”的基礎(chǔ)上，針對(duì)制約和影響被巡察地區(qū)（單位）和行業(yè)發(fā)展的問題，提出優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的意見建議，確保發(fā)現(xiàn)的問題、作出的判斷，符合黨中央精神、符合地區(qū)實(shí)際、符合階段性特征，經(jīng)得起歷史、人民和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)巡察整改監(jiān)督，矯正變異的基層政治生態(tài)

巡察工作有無成效關(guān)鍵在于成果運(yùn)用，通過巡察利劍震懾、遏制、治本作用，體現(xiàn)出改善基層政治生態(tài)的效果。要在明確巡察整改標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)巡察整改日常監(jiān)督指導(dǎo)，用好巡察成果，改善政治生態(tài)。

一方面，要做好巡察整改日常監(jiān)督。要發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委、組織部門對(duì)巡察整改的日常監(jiān)督作用，對(duì)整改任務(wù)全程跟蹤分類督辦，通過巡察整改改善基層政治生態(tài)。對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的一般問題，屬于馬上能改的列為“立行立改”事項(xiàng)，要推動(dòng)被巡察對(duì)象建立“短平快”處置機(jī)制，通過快速辦理、快速見效，獲得群眾的認(rèn)可。針對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問題，要做好精準(zhǔn)指導(dǎo)，抓住主要問題和問題的主要方面以及解決問題的重要環(huán)節(jié)，建立整改清單和工作流程，提升整改落實(shí)問題的實(shí)效性。要用好巡察成果，將巡察發(fā)現(xiàn)的問題及其整改成效納入被巡察單位年度綜合考評(píng)、年度黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和黨組織書記年度述職評(píng)議、年度黨建工作考核范圍，運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)干部日常教育監(jiān)督和考察任用之中，確保對(duì)巡察反饋問題的整改落實(shí)到位。

另一方面，要發(fā)揮好巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用。在巡察成果的運(yùn)用上，要建立上下共建共享巡視巡察成果的機(jī)制，上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)要充分吸收下級(jí)巡察成果，上級(jí)巡視巡察反饋的問題，下級(jí)巡察工作要作為監(jiān)督的重點(diǎn)。下級(jí)巡察發(fā)現(xiàn)面上的普遍性問題，要與上級(jí)巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問題相互印證、互為補(bǔ)充，著力將面上共性問題研判得更精準(zhǔn)。通過舉一反三，查找問題根源，透過這些問題發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中體制、機(jī)制、政策、管理等方面存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，制定解決方案，移交相關(guān)職能部門開展集中整治，扎細(xì)扎密扎牢制度籬笆，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果，促進(jìn)基層政治生態(tài)改善。

（四）健全巡察工作機(jī)制，形成良好政治生態(tài)效應(yīng)

一方面，要進(jìn)一步完善巡察工作領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)巡察監(jiān)督與其他監(jiān)督的有效銜接。堅(jiān)持巡視巡察是對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的定位，優(yōu)化巡察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制和職能配置，合理劃分上下級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍。要健全巡察干部隊(duì)伍管理機(jī)制。在巡察組組長(zhǎng)的選拔上，既要堅(jiān)持素質(zhì)優(yōu)先，也要遵循本人意愿。探索巡察組長(zhǎng)的試崗制度，強(qiáng)化對(duì)每一輪巡察組工作質(zhì)量的考核。要建立健全巡察隊(duì)伍的激勵(lì)機(jī)制，在物質(zhì)上保障巡察干部的合理工作待遇。對(duì)參加巡察的工作人員，符合干部選拔任用資格條件的，優(yōu)先選拔使用，通過多種途徑提升巡察工作崗位對(duì)干部的吸引力。

另一方面，要在循環(huán)往復(fù)的巡察實(shí)踐中，形成整個(gè)巡察工作的閉環(huán)管理機(jī)制，確保巡察前、巡察中和巡察后均有相應(yīng)的制度支撐，在運(yùn)行過程中能夠有相互呼應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是要完善巡察工作協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在黨內(nèi)法規(guī)制度層面明確其他組織對(duì)巡察機(jī)構(gòu)支持配合的責(zé)任。二是建立巡察工作的信息宣傳機(jī)制。在新聞媒體公開發(fā)布巡察公告和相關(guān)新聞報(bào)道、巡察整改報(bào)告信息時(shí)，要豐富宣傳形式，靈活選擇公告語言、發(fā)布渠道，盡量以群眾喜聞樂見的方式廣而告之，注重對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的問題處置結(jié)果進(jìn)行公開曝光，增強(qiáng)巡察的震懾力和群眾對(duì)巡察工作的信任。三是健全巡察工作服務(wù)保障機(jī)制，細(xì)致做好巡察組巡察期間有關(guān)辦公設(shè)備、技術(shù)支持、跟蹤服務(wù)等后勤保障工作。四是構(gòu)建巡察循環(huán)監(jiān)督機(jī)制。在新一屆黨委選擇每一輪巡察對(duì)象時(shí)，要通過紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪、審計(jì)等部門來收集上一輪巡察反饋的整改情況，對(duì)巡察后信訪舉報(bào)問題仍舊高發(fā)的部門進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，為精準(zhǔn)選擇巡察對(duì)象和開展“回頭看”打下基礎(chǔ)，通過不同輪次的監(jiān)督檢查結(jié)果體現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)（單位）政治生態(tài)的變遷，展現(xiàn)出巡察凈化優(yōu)化基層政治生態(tài)的效果。