土地承包期再延長(zhǎng)30年政策與農(nóng)戶意愿問(wèn)題研究綜述

孟春妍 劉向南

摘要：黨的十九大報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，但如何延長(zhǎng)仍需要基于農(nóng)戶意愿作進(jìn)一步的政策設(shè)計(jì)。圍繞土地承包期再延長(zhǎng)30年政策與農(nóng)戶的意愿，從土地承包期的概念內(nèi)涵、政策意義、存在問(wèn)題、農(nóng)戶意愿及影響因素等幾個(gè)方面系統(tǒng)總結(jié)了相關(guān)研究進(jìn)展。研究發(fā)現(xiàn)，土地承包期30年不變?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等4個(gè)方面均有積極影響，但在目前條件下也的確存在公平、社會(huì)保障以及集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵模糊等問(wèn)題;農(nóng)戶對(duì)承包期政策的偏好會(huì)受到土地投入、市場(chǎng)預(yù)期、家庭人口變動(dòng)、制度環(huán)境等因素的影響;完善的政策設(shè)計(jì)仍需要對(duì)影響農(nóng)戶政策偏好的因素和機(jī)制做廣泛的調(diào)查分析。最后，從尊重基層意愿、完善相關(guān)政策法規(guī)、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移等方面提出完善土地承包期再延長(zhǎng)30年政策設(shè)計(jì)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地承包期;農(nóng)戶意愿;政策;新型城鎮(zhèn)化;人口轉(zhuǎn)移;社會(huì)保障

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號(hào)：1002-1302（2020）23-0028-08

在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)40多年的發(fā)展歷程中，農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取得了巨大成效。為達(dá)到提高農(nóng)民的積極性，同時(shí)又能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的目的，我國(guó)先后已經(jīng)進(jìn)行了兩輪土地承包。在1993年第一輪承包逐漸到期的這個(gè)節(jié)點(diǎn)，全國(guó)各地根據(jù)中央11號(hào)文件提出的“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”的精神，全面開(kāi)展了二輪承包;2023年后二輪承包將陸續(xù)到期，許多農(nóng)民和集體都對(duì)第二輪土地承包到期后的處置問(wèn)題表現(xiàn)出了巨大的關(guān)注。針對(duì)這一問(wèn)題，2017年10月黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。但在實(shí)際中，有部分農(nóng)民對(duì)此仍然存在疑慮。土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定，在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高;但隨著農(nóng)村家庭人口的不斷變動(dòng)，長(zhǎng)久不變的土地承包關(guān)系就會(huì)導(dǎo)致人地資源分配不均的矛盾產(chǎn)生。對(duì)農(nóng)民而言，土地不僅是其日常生活中基本的生產(chǎn)要素，同時(shí)還承擔(dān)著一部分社會(huì)保障的功能。若土地產(chǎn)權(quán)期過(guò)于短暫，勢(shì)必會(huì)降低農(nóng)民投資土地的積極性，并導(dǎo)致對(duì)土地的過(guò)度利用，同時(shí)也會(huì)增加土地調(diào)整的成本[1-2];而如果土地產(chǎn)權(quán)期持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，盡管有助于農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行更加合理的開(kāi)發(fā)與利用[3-4]，但無(wú)地少地農(nóng)民在長(zhǎng)期內(nèi)無(wú)法重新分配到土地，對(duì)于人多地少的家庭來(lái)說(shuō)土地的保障功能就會(huì)有所減弱[5-6];這對(duì)于以務(wù)農(nóng)為主、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少且社會(huì)保障水平較低的一些地區(qū)，就可能是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

事實(shí)上，農(nóng)戶的行為受到較多因素的影響，要深入理解農(nóng)戶對(duì)“再延長(zhǎng)三十年不變”這一政策偏好的差異，須要對(duì)影響農(nóng)戶偏好的因素進(jìn)行深入的探討，進(jìn)而從政策層面進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)土地承包期的概念內(nèi)涵、政策意義、存在問(wèn)題、農(nóng)戶的意愿及影響因素等幾個(gè)方面的研究進(jìn)展進(jìn)行較為全面的梳理與討論，以期對(duì)影響農(nóng)戶政策偏好的主要因素及其內(nèi)在機(jī)制形成相對(duì)系統(tǒng)、深入的理解，進(jìn)而為深化相關(guān)理論和政策研究，推動(dòng)改革實(shí)踐提供有益的參考。

1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與內(nèi)涵研究

承包期的長(zhǎng)短問(wèn)題首先取決于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵。在我國(guó)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指公民和集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)集體所有或者國(guó)家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利[7]。關(guān)于它的內(nèi)涵，學(xué)界基本上一致承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)，并被認(rèn)可為一種穩(wěn)定的用益物權(quán)類(lèi)型之一[8]。劉小紅等認(rèn)為，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)處于分離狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此其屬于他物權(quán)，進(jìn)一步來(lái)講屬于用益物權(quán)的范疇[9]。同時(shí)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。由于家庭承包經(jīng)營(yíng)作為雙層經(jīng)營(yíng)體制中的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，是一個(gè)統(tǒng)一、整體的概念，因此由其引申出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是一個(gè)統(tǒng)一、整體的概念。同時(shí)，“承包”和“經(jīng)營(yíng)”在中央的各項(xiàng)政策文件中也并沒(méi)有被區(qū)別和賦予不同的含義[10]。因此，在當(dāng)前三權(quán)分置的背景下，土地承包權(quán)仍然可以視為一種相對(duì)獨(dú)立的用益物權(quán)，而并非是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)2種形態(tài)的結(jié)合。

盡管目前在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題的討論中，仍有部分學(xué)者持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二元化的觀點(diǎn)，但《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”這部分中已經(jīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)置了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)章節(jié)，從實(shí)定法上結(jié)束了其性質(zhì)上的爭(zhēng)議。并且，只有在物權(quán)的表達(dá)下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)和可持續(xù)利用，以促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)群的物權(quán)表達(dá)還可以解決當(dāng)前許多學(xué)者所研究的集體土地所有權(quán)的主體“虛位”以及由此引發(fā)的一系列問(wèn)題[11]。

周應(yīng)江認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限問(wèn)題是衡量土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化水平的一項(xiàng)重要因素，而永久化是最佳選擇，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)的發(fā)展方向便是期限的長(zhǎng)久化、永久化[12]，要使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)永佃化，但永佃化并不意味著存續(xù)期限的永久性，日本民法規(guī)定，永佃權(quán)期限為20年以上50年以下，設(shè)定期限長(zhǎng)于50年的，視為50年;在意大利民法中規(guī)定的永佃權(quán)，可以是永久的，也可以附期限，所附期限不得少于20年[13]。而我國(guó)法律中規(guī)定，土地承包期為30年，到期繼續(xù)承包且承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定。通過(guò)與日本和意大利對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的法律中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的規(guī)定并無(wú)不適當(dāng)之處，甚至可以認(rèn)為其已經(jīng)很類(lèi)似于永佃權(quán)。

總體而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上應(yīng)屬用益物權(quán)，其物權(quán)特征體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種對(duì)世權(quán)或絕對(duì)權(quán)且以土地為標(biāo)的物，同時(shí)其內(nèi)容是直接管領(lǐng)和支配農(nóng)用地并享受獲得的利益，具有追及效力[14]。經(jīng)過(guò)物權(quán)化后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有明顯的優(yōu)勢(shì)，物權(quán)化的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以對(duì)承包經(jīng)營(yíng)人的利益進(jìn)行保護(hù)，進(jìn)而有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系;并且物權(quán)化后的集體土地更容易進(jìn)行管理，還可以使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力，從而促進(jìn)它的流轉(zhuǎn)。

2 土地承包期再延長(zhǎng)30年不變的政策意義研究

自20世紀(jì)80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來(lái)，黨和政府出臺(tái)了多項(xiàng)政策來(lái)保證農(nóng)村土地承包者能夠擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地承包期長(zhǎng)期穩(wěn)定的積極意義可以從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治及生態(tài)等4個(gè)方面來(lái)看。

2.1 經(jīng)濟(jì)意義

2.1.1 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及糧食產(chǎn)量 一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平的提高。學(xué)者Besley的研究表明，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的提高，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的投資水平也會(huì)隨之升高[15]。因?yàn)橥恋氐氖褂闷谙拊介L(zhǎng)，農(nóng)戶得到回報(bào)的可能性越明確，投資越會(huì)活躍起來(lái)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果土地使用期限約定的越短，即土地的調(diào)整頻率上升，對(duì)農(nóng)戶而言土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性降低，農(nóng)戶越不愿意進(jìn)行土地投資。羅伯特將城市與農(nóng)村土地的使用期限進(jìn)行了對(duì)比，點(diǎn)明了農(nóng)民的土地承包權(quán)要明顯弱于城市居民土地權(quán)利的現(xiàn)狀，并指出如果不對(duì)土地承包期限進(jìn)行延長(zhǎng)，農(nóng)戶在土地被拿走這種可能性的威脅下，會(huì)采取短視的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)田[16]。李宴認(rèn)為，繼續(xù)承包制度可以使承包地歸于最能發(fā)揮其效用的人，更有利于對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃[3]。由此可見(jiàn)，土地承包期的延長(zhǎng)，使得農(nóng)戶更加重視自己手中的承包地，且愿意增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，這是土地承包期再延長(zhǎng)30年不變政策實(shí)施后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和糧食產(chǎn)量提高的一個(gè)重要原因。除此之外，承包期的延長(zhǎng)還會(huì)促進(jìn)農(nóng)民增加在農(nóng)家肥、農(nóng)田設(shè)施上的投資。Brandt等研究指出，土地調(diào)整頻率與有機(jī)肥料投入密度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[17]。據(jù)楊學(xué)成等對(duì)山東省 94 個(gè)縣的3次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自二輪土地承包以來(lái)，農(nóng)民在自己的承包地上有著不同程度的長(zhǎng)遠(yuǎn)性投入，同時(shí)大多數(shù)農(nóng)戶的土地肥力和土地產(chǎn)出率也呈上升趨勢(shì)[4]。

2.1.2 增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信心，促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)展 在 “延長(zhǎng)三十年”政策正式規(guī)定之前，各界對(duì)于土地承包權(quán)的擔(dān)憂幾乎不曾間斷。但土地承包期限延長(zhǎng)的規(guī)定一出，使得農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)有了更加明確的預(yù)期，促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)更高，他們通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得的回報(bào)也更高，有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶交易[18]。李明秋等認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與長(zhǎng)久不變，奠定了三權(quán)分置有效落實(shí)和實(shí)現(xiàn)其政策目的基礎(chǔ)，從而構(gòu)建了一套以家庭經(jīng)營(yíng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)形式與之并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系[19]。陳發(fā)桂認(rèn)為，承包期長(zhǎng)久不變，可以解決土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)難生成過(guò)程中的阻礙，從而構(gòu)建土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)這個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的起點(diǎn)和動(dòng)力[20]。此外，對(duì)于那些流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，延長(zhǎng)承包期可以穩(wěn)定其預(yù)期，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展[21]。

2.2 社會(huì)意義

2.2.1 保護(hù)農(nóng)民權(quán)利不受侵害 《農(nóng)村土地承包法》中雖對(duì)發(fā)包方不得收回調(diào)整承包地這一點(diǎn)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，但在實(shí)踐中卻并未得到很好的落實(shí)，時(shí)常有村組織或基層政府侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生[22]。崔紅志認(rèn)為，中央在政策及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出明確規(guī)定的情況下，依然強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，就是為了糾正基層侵害農(nóng)民權(quán)利的行為[21]。孟昭智等在對(duì)河南省農(nóng)村土地承包30年不變政策執(zhí)行情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶也認(rèn)為土地承包期再延長(zhǎng)30年不變有限制干部隨意調(diào)地的作用，有利于農(nóng)戶保障自身權(quán)益[23]。由此可見(jiàn)，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，承包期再延長(zhǎng)30年不變政策的實(shí)施，有利于保護(hù)其土地權(quán)利。

2.2.2 促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移 在我國(guó)鄉(xiāng)村，由于人多地少以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間比較收益的差異，許多剩余勞動(dòng)力選擇外出打工或創(chuàng)業(yè)。如果土地承包期不穩(wěn)定，外出農(nóng)戶擔(dān)心土地的調(diào)整問(wèn)題，就可能影響到農(nóng)村勞動(dòng)力的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移[24]。李杰等提出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期穩(wěn)定以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的延長(zhǎng)，可以為促進(jìn)農(nóng)村土地的配置以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動(dòng)力[25]。土地承包期延長(zhǎng)后，地權(quán)更加穩(wěn)定，農(nóng)民不用擔(dān)心土地調(diào)整帶來(lái)的威脅，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力便可以順利向外轉(zhuǎn)移。陳會(huì)廣等研究認(rèn)為，土地承包權(quán)益的概念包含社會(huì)保障功能，承包經(jīng)營(yíng)制度為轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力提供了一種最后的保障，農(nóng)民進(jìn)能外出打工、退能回家種田，從而對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有著防護(hù)性的作用[26]。

2.3 政治意義

農(nóng)地承包期的長(zhǎng)久穩(wěn)定也有利于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人手中方可實(shí)現(xiàn)其價(jià)值[27]。再延長(zhǎng)30年這項(xiàng)重大決策，符合廣大基層干部和農(nóng)民群眾的期待，順應(yīng)了社會(huì)實(shí)踐發(fā)展需要，為鄉(xiāng)村振興奠定了長(zhǎng)效制度保障。這項(xiàng)政策的明確，可以使億萬(wàn)農(nóng)戶吃上定心丸，從而能夠更加強(qiáng)而有力地推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程[28]。彭海紅認(rèn)為，穩(wěn)定土地承包關(guān)系、延長(zhǎng)土地承包期，體現(xiàn)了黨和國(guó)家尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民作用、維護(hù)農(nóng)民利益的初衷。承包權(quán)的穩(wěn)定，推進(jìn)了農(nóng)村土地制度改革的深化，并成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐[29]。

2.4 生態(tài)意義

農(nóng)地承包期的長(zhǎng)久穩(wěn)定有利于生態(tài)環(huán)境改善。資源配置質(zhì)量的高低受到產(chǎn)權(quán)制度的影響。在不同產(chǎn)權(quán)制度的影響下，人們對(duì)待資源的使用方式也會(huì)有所不同，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置效果不同[30]。伍新木等采用理論與實(shí)證相結(jié)合的方式，在研究中設(shè)立一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)，分析了自新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)土地制度和政策的變遷對(duì)耕地的生態(tài)以及對(duì)農(nóng)民行為的影響，最終發(fā)現(xiàn)制度與耕地的數(shù)量和質(zhì)量有著密切關(guān)系，且政府的一些行為以及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況會(huì)通過(guò)農(nóng)民的生產(chǎn)方式，進(jìn)而影響到生態(tài)環(huán)境[31]。張振環(huán)等研究發(fā)現(xiàn)，土地承包期的延長(zhǎng)，能夠在當(dāng)前的承包經(jīng)營(yíng)制度下提高農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)效率，進(jìn)而可以促進(jìn)耕地生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展[32]。何格等則從耕地保護(hù)機(jī)制的方向出發(fā)，最終得出耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要完善且健全的制度環(huán)境來(lái)作為基礎(chǔ)的結(jié)論[33]。

3 土地承包期再延長(zhǎng)30年不變政策存在的主要問(wèn)題研究3.1 人口變化導(dǎo)致的分配公平問(wèn)題

自古以來(lái)，“不患寡而患不均”在我國(guó)農(nóng)民的思想中根深蒂固，農(nóng)民們一直在追求如何均等地占有土地[34]。解放后的土地改革廣受歡迎的一個(gè)主要原因，就是滿足了農(nóng)民平均占有土地的要求。經(jīng)過(guò)了30年的人民公社這段歷史，一種集體土地成員權(quán)意識(shí)在農(nóng)民心中扎根，因?yàn)橥恋貙儆诩w，所以歸屬于集體的每位成員——包括現(xiàn)在和將來(lái)出生的，都對(duì)集體土地享有均等的所有權(quán)[35]。而在20世紀(jì)80年代的土地承包中，平均分配承包地的做法又再一次強(qiáng)化了農(nóng)民們認(rèn)為土地應(yīng)當(dāng)均等分配的認(rèn)知。在這種認(rèn)知下，農(nóng)民在談及承包地時(shí)往往不是首先想到如何提高土地利用效率，而是如何去公平地配置土地資源，這就是農(nóng)村土地頻繁調(diào)整的思想根源。

盡管當(dāng)前是依據(jù)現(xiàn)有的人口、土地和生產(chǎn)力狀況作為基礎(chǔ)來(lái)確定土地承包方案的，但各種因素在30年這么長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)會(huì)發(fā)生相當(dāng)大的變動(dòng)。人口的增減、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷（如交通、工業(yè)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等對(duì)耕地的占用）、自然環(huán)境的變動(dòng)（如災(zāi)害的影響）等均會(huì)對(duì)承包土地的穩(wěn)定性造成影響[36]。過(guò)長(zhǎng)的承包期由于不能按人口變動(dòng)進(jìn)行地權(quán)調(diào)整，可能導(dǎo)致集體成員間的不公平性更加突出[37]。李俊認(rèn)為，“增人不增地，減人不減地”這項(xiàng)政策是以穩(wěn)定農(nóng)地利用關(guān)系作為其根本目的，是在農(nóng)村治理的需求下已經(jīng)達(dá)成的一項(xiàng)“表面共識(shí)”，但這一政策并沒(méi)有對(duì)通過(guò)調(diào)整土地來(lái)實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值功能這點(diǎn)進(jìn)行根本上的否定，只是從農(nóng)村治理的角度來(lái)看，為了避免因土地調(diào)整而產(chǎn)生的治理困難，只能選擇犧牲土地分配的公正性;但并沒(méi)有因該政策的實(shí)施就有效解決了其潛在的問(wèn)題，反而使得實(shí)踐中農(nóng)地調(diào)整所具有的制度優(yōu)勢(shì)再次隱性地得到了重視[38]。

3.2 社會(huì)保障問(wèn)題

在我國(guó)農(nóng)村，土地除了可以作為最基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮效用外，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地可以提供生存保障的功能，對(duì)于相當(dāng)比例的農(nóng)民工和兼業(yè)農(nóng)戶的就業(yè)方面起到了最低風(fēng)險(xiǎn)保障作用，對(duì)于那些體弱多病或孤寡的老人來(lái)講，在生活及養(yǎng)老等方面還具有一定程度上的保障作用。涂瓊理等在浙、贛、桂三省的農(nóng)戶調(diào)查中表明，947%的農(nóng)戶對(duì)種田可以為基本生活提供最后保障這種說(shuō)法持贊同意見(jiàn)[6]。在土地承擔(dān)著保障功能的情況下，土地承包期再延長(zhǎng)30年對(duì)無(wú)地和少地農(nóng)民的傷害可能是巨大的。與此同時(shí)，無(wú)地農(nóng)民的數(shù)量也隨著30年不變政策的延續(xù)而增加。一項(xiàng)關(guān)于河北的調(diào)查研究中顯示，在調(diào)查總數(shù)中無(wú)地農(nóng)民占比達(dá)10.02%[39]。而在另一項(xiàng)對(duì)華南地區(qū)的調(diào)查中，無(wú)地人口占比則高達(dá)43.6%[40]。有學(xué)者認(rèn)為，若再不進(jìn)行土地調(diào)整，就有可能造成部分農(nóng)民無(wú)地?zé)o崗的危險(xiǎn)局面，這些農(nóng)民可能會(huì)影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展[41-42]。喬立娟等對(duì)河北省的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前無(wú)地農(nóng)民存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是與有地農(nóng)民相比，生活水平普遍低下;二是無(wú)地農(nóng)民大多為婦女和兒童，就業(yè)困難，收入較低;三是社會(huì)保障水平較低[43]。在部分地區(qū)還出現(xiàn)了無(wú)地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的尷尬局面。

3.3 集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵模糊問(wèn)題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)可被定義為在一定的社區(qū)邊界及環(huán)境約束下，由集體成員聯(lián)合組成的決策組織，按一定的制度規(guī)范在對(duì)共有資產(chǎn)配置中形成的各項(xiàng)權(quán)利集合[44]。有學(xué)者提出，集體所有、農(nóng)戶承包體制雖然實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)營(yíng)和集體成員土地權(quán)利的回歸，帶來(lái)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲和農(nóng)產(chǎn)品的增長(zhǎng)，但作為被動(dòng)應(yīng)對(duì)改革而形成的制度安排，也存在著集體產(chǎn)權(quán)和集體成員權(quán)利模糊、權(quán)利主體不明的弊端[45-46]。不少農(nóng)戶存在土地既然是集體所有，自家人口增多，就應(yīng)當(dāng)多分土地的觀念，進(jìn)而對(duì)“增人不增地，減人不減地”政策提出反對(duì)意見(jiàn)。土地承包期再延長(zhǎng)30年，如何從集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵上作出有力的闡釋?zhuān)彩抢碚摵驼邔?shí)踐中面臨的重要挑戰(zhàn)。

4 農(nóng)戶對(duì)土地承包期再延長(zhǎng)30年不變政策的意愿差異及原因4.1 農(nóng)戶的意愿差異

關(guān)于農(nóng)戶對(duì)土地承包期再延長(zhǎng)30年不變政策的意愿問(wèn)題，許多學(xué)者做了不同的調(diào)查。關(guān)于1999—2001 年17個(gè)省的調(diào)查結(jié)果表明，表示自己贊同土地承包期延長(zhǎng)政策的農(nóng)戶占比高達(dá)66.4%，而明確表示不贊同的農(nóng)戶僅有 10.6%[47]。貴州省湄潭改革試驗(yàn)區(qū)在進(jìn)行農(nóng)地承包期延長(zhǎng)50年試驗(yàn)之前，先對(duì)縣內(nèi)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了隨機(jī)入戶調(diào)查，結(jié)果在接受調(diào)查的305戶農(nóng)戶中，贊成50年及以上的農(nóng)戶占比達(dá)60.65%，贊成30年的占比達(dá)14.10%，贊成30年以下的占2525%[48]。牛海鵬等以河南省焦作市為例，調(diào)查了農(nóng)戶對(duì)不同土地承包權(quán)調(diào)整模式的選擇取向。結(jié)果顯示，受訪農(nóng)戶中選擇最少的是3～5年調(diào)整模式，僅占7.79%;選擇最多的是長(zhǎng)久不變調(diào)整模式，為5455%;選擇5～10年、10～20年、30年調(diào)整模式的分別占11.26%、1471%、11.69%，這三者合計(jì)總數(shù)為 37.67%，這表明農(nóng)戶總體上是希望土地承包期限延長(zhǎng)的態(tài)度[49]。但也有一些學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有相當(dāng)一部分受訪農(nóng)民反對(duì)“增人不增地，減人不減地”的制度，這說(shuō)明穩(wěn)定承包關(guān)系 30 年不變并沒(méi)有達(dá)到原有的政策預(yù)期[50]。在對(duì)湖北等省的調(diào)查中，不贊成“增人不增地，減人不減地”制度的受訪農(nóng)戶占54%，贊成“增人不增地，減人不減地”制度的受訪農(nóng)戶僅占25%[51];對(duì)浙江省的調(diào)查結(jié)果顯示，完全贊同“增人不增地，減人不減地”受訪者的比例僅有11.11%，與基本贊成受訪者的比例加起來(lái)也只有30.15%，反對(duì)和不贊成的受訪者比例有50.15%，而且其中堅(jiān)決反對(duì)該政策的受訪者有 12.15%[52];在對(duì)陜西、吉林、四川、河北、江蘇、福建等6省118村2 212戶的調(diào)查中，對(duì)中央土地承包期再延長(zhǎng)30 年不變政策持支持態(tài)度的農(nóng)戶占比為32%，持中立態(tài)度的占5.2%，持反對(duì)態(tài)度的占62.8%[53]。在上述調(diào)查結(jié)果中顯示出來(lái)的農(nóng)民對(duì)于中央政策合理性持有的態(tài)度和意見(jiàn)，明顯與中央政府一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)的“地權(quán)穩(wěn)定”政策本意之間存在不小的矛盾沖突。由此可見(jiàn)，農(nóng)戶對(duì)于土地承包期再延長(zhǎng)30年的支持與否意愿差異比較大。

4.2 農(nóng)戶意愿差異的影響因素

關(guān)于影響農(nóng)戶政策意愿的因素，結(jié)合過(guò)去學(xué)者對(duì)農(nóng)戶意愿的研究與分析，可以從正反2個(gè)方面進(jìn)行分析討論。

4.2.1 正向因素

4.2.1.1 可以進(jìn)行長(zhǎng)期投入，增加產(chǎn)量 劉靜等在對(duì)黑龍江富?？h某村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶認(rèn)為土地承包期的再延長(zhǎng)，有利于自己對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，能夠保證長(zhǎng)期收入，所以愿意支持土地承包再延長(zhǎng)的政策[54]。河南省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)在1999年對(duì)河南省二輪延包的調(diào)研中指出，絕大部分農(nóng)民是贊成和擁護(hù)延包政策的。對(duì)農(nóng)民而言，延包政策就是給他們的一劑“定心丸”，能有效促進(jìn)農(nóng)戶自覺(jué)增加對(duì)土地的投入，并增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁力量，不斷完善和修固農(nóng)田水利等農(nóng)地設(shè)施;而一旦產(chǎn)量上升、經(jīng)濟(jì)利益增加，農(nóng)戶自然對(duì)政策更加支持[55]。

4.2.1.2 對(duì)市場(chǎng)有穩(wěn)定的預(yù)期 土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的重要目標(biāo)是在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益[56];土地承包期的再延長(zhǎng)，穩(wěn)定了農(nóng)民的預(yù)期，進(jìn)而可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，激活土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)[57]。土地承包期的再延長(zhǎng)，還可以增加土地市場(chǎng)的活力，使農(nóng)戶對(duì)土地市場(chǎng)有更加穩(wěn)定的預(yù)期，有利于其增加經(jīng)濟(jì)利益，這是促使農(nóng)戶支持土地承包再延長(zhǎng)政策的重要因素。

4.2.1.3 村干部行為 Brandt等研究表明，村干部的行為對(duì)農(nóng)村土地制度是存在一定影響的[58-59]。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取等一些非農(nóng)地政策目標(biāo)，并且能夠在短期內(nèi)大幅度地提高政績(jī)，經(jīng)常性進(jìn)行土地調(diào)整，并在土地調(diào)整過(guò)程中具有一定的行為偏好，以期最大限度地滿足自身利益，并在此過(guò)程中為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件。村干部或鄉(xiāng)村利益共同體可能會(huì)想方設(shè)法獲得土地調(diào)整的收益。而通過(guò)調(diào)整所獲得的收益來(lái)源往往是農(nóng)戶在土地上損失的收益，無(wú)法再次落回農(nóng)民手中。這種通過(guò)調(diào)整土地來(lái) 以權(quán)謀私的行為，不僅是侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的表現(xiàn)，而且極易導(dǎo)致村干部的腐敗，正因如此，很多地方的農(nóng)村都存在一些由于土地調(diào)整而導(dǎo)致的干部與農(nóng)戶之間產(chǎn)生矛盾的事件[60]。同時(shí)，也有一些干部認(rèn)為家庭承包經(jīng)營(yíng)是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈對(duì)立狀態(tài)的，他們認(rèn)為家庭承包經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、地塊分割零碎，因此不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也不能適應(yīng)未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。這種認(rèn)識(shí)上的偏差必然會(huì)造成一些失當(dāng)行為產(chǎn)生，從而導(dǎo)致部分侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為屢屢發(fā)生[61]。村干部對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的認(rèn)知有所偏差，且出現(xiàn)了違反政策私自調(diào)地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民的自身利益遭到損害，在這種農(nóng)民自身土地承包權(quán)益得不到保障的情況下，農(nóng)民自然對(duì)土地的調(diào)整持反對(duì)意見(jiàn)，從而導(dǎo)致其傾向于支持承包期的再延長(zhǎng)。

4.2.2 反向因素

4.2.2.1 家庭人口的變動(dòng) 在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)對(duì)7個(gè)省的調(diào)研中，有49.80%的農(nóng)戶認(rèn)為承包地的調(diào)整問(wèn)題是農(nóng)村土地承包法施行以來(lái)最主要的一個(gè)問(wèn)題。而有些集體成員認(rèn)為，在當(dāng)前的承包制度下，新增人口無(wú)法獲得調(diào)整土地，同時(shí)又無(wú)法對(duì)已經(jīng)承包的土地進(jìn)行調(diào)整，使他們對(duì)“增人不增地，減人不減地”這項(xiàng)政策感到不滿，這說(shuō)明法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需求有所沖突，產(chǎn)生了一種緊張關(guān)系。由于一些地方在第二輪承包期延長(zhǎng)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行重新調(diào)地，中間又過(guò)了幾十年，家庭與家庭之間的人均土地占有量就會(huì)相差很大，再加上現(xiàn)在承包權(quán)的物權(quán)化以及土地收益的提高等因素，那導(dǎo)致一些人多地少的家庭有強(qiáng)烈的重新分配土地的意愿[38]。由此可見(jiàn)，由于土地承包期再延長(zhǎng)的政策，使得農(nóng)戶家中人口出現(xiàn)變動(dòng)時(shí)無(wú)法按照變動(dòng)的實(shí)際情況進(jìn)行土地的調(diào)整，從而造成了其對(duì)政策的不滿。

4.2.2.2 農(nóng)民缺少社會(huì)保障 在目前條件下，農(nóng)村人口唯一且核心的生存資源就是土地，除此之外農(nóng)民幾乎沒(méi)有其他保障措施，因此土地的社會(huì)保障功能還無(wú)法被取代。但在承包期延長(zhǎng)政策實(shí)行過(guò)程中，沒(méi)有針對(duì)保護(hù)農(nóng)民社會(huì)保障福利的法律法規(guī)，導(dǎo)致許多農(nóng)戶的社會(huì)保障并沒(méi)有得到有效保護(hù)，其土地承包權(quán)益嚴(yán)重受損[62]。土地承包期政策雖進(jìn)行了實(shí)施，但農(nóng)戶的社會(huì)保障問(wèn)題沒(méi)有得到解決，使其對(duì)再延長(zhǎng)的政策產(chǎn)生抵觸情緒。

5 對(duì)土地承包期再延長(zhǎng)30年政策的建議

5.1 尊重地方意愿，發(fā)揮村民自治的主動(dòng)性

農(nóng)業(yè)稅的取消使得承包地的資產(chǎn)價(jià)格更加突顯，擁有土地就意味著現(xiàn)實(shí)的或潛在的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)戶會(huì)更加在意自己是否能夠分到承包地。從另一方面來(lái)看，農(nóng)村的社會(huì)保障體系并未完全構(gòu)建，承包地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)依然承擔(dān)著基本的生存保障功能。為完善發(fā)展鄉(xiāng)村治理體系，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，須要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的良性互動(dòng)，從而達(dá)到協(xié)同共治基層農(nóng)村事務(wù)的目的[63]。在農(nóng)村保障體系不完善的情況下，要考慮地方和村民的需求，尊重地方創(chuàng)造，遵循村民自治。崔紅志提出，在二輪承包期到期之前，土地是否進(jìn)行調(diào)整、確定調(diào)整就如何進(jìn)行調(diào)整這些問(wèn)題，要充分尊重群眾的意愿，將這些問(wèn)題由集體經(jīng)濟(jì)組織成員一同進(jìn)行解決[21]。確定調(diào)整土地后，可以遵循大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，在充分商量后，由集體統(tǒng)一調(diào)整。

5.2 完善農(nóng)村社保體系，加強(qiáng)非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)

農(nóng)村人口的增加會(huì)導(dǎo)致人地矛盾的激化。對(duì)一些人多地少且非農(nóng)化程度低的村來(lái)說(shuō)，土地是必不可少的生活保障。為保障收入較低的家庭，應(yīng)持續(xù)健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)外出打工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)技能的培訓(xùn)，完善培訓(xùn)與就業(yè)一體化的社會(huì)機(jī)制，建立健全資源協(xié)同共享機(jī)制。最后，在城鎮(zhèn)層面建立與農(nóng)民工技能培訓(xùn)和農(nóng)村社保體系相配合的公共服務(wù)體系[64]，提升城鎮(zhèn)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的資源整合能力，有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化不斷深入。

5.3 優(yōu)化農(nóng)地配置政策機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

為解決人地矛盾問(wèn)題，保障無(wú)地少地農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)在充分尊重村莊自治的前提下，優(yōu)化農(nóng)地配置的政策機(jī)制，包括通過(guò)集體保留機(jī)動(dòng)地、農(nóng)地整治新增土地保障無(wú)地農(nóng)民承包權(quán)益[65];鼓勵(lì)承包地的流轉(zhuǎn)及互換，促進(jìn)承包地的集中經(jīng)營(yíng)[66];創(chuàng)新承包地有償退出機(jī)制[67];保障女性合法的土地權(quán)益等[68]。同時(shí)社會(huì)各方也要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售與服務(wù)部門(mén)等方面，營(yíng)造多渠道就業(yè)的新局面。

5.4 推動(dòng)確權(quán)確股及合作經(jīng)營(yíng)，配套股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地賦予了生活保障效用、提供就業(yè)效用、直接受益效用的意義，而發(fā)達(dá)的地方經(jīng)濟(jì)能夠有效降低農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的這種依賴，并加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要。在這種情況下，為了更加切合農(nóng)村實(shí)際，真正體現(xiàn)公平原則，有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因農(nóng)地承包帶來(lái)的利益分配矛盾，實(shí)現(xiàn)公平和效率之間的平衡，在下一輪承包中大力推動(dòng)確權(quán)確股和合作經(jīng)營(yíng)、配套股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制應(yīng)該成為重要的選擇之一。確權(quán)確股不確地更多體現(xiàn)的是對(duì)土地收益進(jìn)行分配，通過(guò)村民會(huì)議民主決定集體人口分配租金和經(jīng)營(yíng)分紅，維護(hù)村民作為集體一員的權(quán)益，能夠有效緩解由于土地調(diào)整可能引發(fā)的矛盾[69-70]。同時(shí)，鼓勵(lì)股份在一定條件下（如村民集體同意）流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)農(nóng)地股權(quán)管理，使之成為優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)化農(nóng)地承包關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的市場(chǎng)化選擇[71]。

5.5 改進(jìn)和完善現(xiàn)行法規(guī)，監(jiān)督政策執(zhí)行情況

在土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)不斷完善和改進(jìn)現(xiàn)行法規(guī)，并對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)因政策未按規(guī)定執(zhí)行，而導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的情況。政府應(yīng)改進(jìn)和完善現(xiàn)行法規(guī)，遵循“以國(guó)家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以穩(wěn)定為前提，以大多數(shù)群眾基本滿意為標(biāo)準(zhǔn)”的指導(dǎo)思想，以及堅(jiān)持穩(wěn)定，堅(jiān)持民主、公開(kāi)、公平、公正，堅(jiān)持依法辦事，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則[72]。曲福田等提出，承包期再延長(zhǎng)30年不變是一項(xiàng)時(shí)間長(zhǎng)且?guī)в幸欢ǚ€(wěn)定性的政策，因而在具體的執(zhí)行上不可能一蹴而就，政府部門(mén)有責(zé)任對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面把握，以便及時(shí)糾正工作偏差[73]。

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