國企分類改革下國有出資人模式的重構(gòu)

袁碧華

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、 問題的提出

在本輪混合所有制改革之前，無論是以“放權(quán)讓利”“利改稅”“承包經(jīng)營責任制”等為代表的擴大國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的改革，還是以“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”“明晰產(chǎn)權(quán)”“政企分開”為代表的構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，我國的國企改革并不區(qū)分不同類型的國企，而是一體對待。實際上，我國的國企不僅企業(yè)數(shù)量眾多、分布行業(yè)寬廣、在國民經(jīng)濟中所占比重較大，而且，處于不同層次、承擔不同功能的國有企業(yè)其內(nèi)在屬性也有著明顯差異，一部分國企承擔公共利益使命，主要具有行政管理的屬性和提供公共產(chǎn)品的社會職能，另一部分國企則承擔盈利性使命，主要具有進入競爭領(lǐng)域參與市場競爭、追求利潤最大化的經(jīng)濟職能。由于不同國企的屬性不同，決定了國企的進一步深化改革不能采取“一刀切”的單一方式，而需要對不同屬性的國企實施分類改革，以免在單一改革模式下使不同屬性的國企的內(nèi)部使命與職能發(fā)生沖突，并導(dǎo)致國企改革陷入困境。顯然，這種對國企進行分類并分別采取不同的治理模式，是一種更為科學(xué)合理的改革理念，也為我國這一輪國企改革所采納。

根據(jù)國有企業(yè)所提供產(chǎn)品的性質(zhì)及國有企業(yè)所處行業(yè)的特征，國資委、財政部、發(fā)展改革委于2015年發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，明確將國有企業(yè)劃分為具有盈利性質(zhì)的商業(yè)類和公益性質(zhì)的公益類兩種類型。并在此基礎(chǔ)上分類推進改革，包括分類促進發(fā)展，分類實施監(jiān)管，分類定責考核。其中，商業(yè)類國企要按照市場決定資源配置的要求，加大公司混合所有制改革力度。公益類國企可以采取國有獨資形式(具備條件的也可以推行混合所有制改革)。對商業(yè)類國企要堅持以管資本為主，而對公益類國企，則要把提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容。當然，學(xué)界亦有不同的劃分。例如，有學(xué)者依據(jù)目標和經(jīng)營這兩個維度進行分類：一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公益性國企；二是自然壟斷性國有企業(yè)和稀缺資源壟斷性的合理壟斷性國企；三是處于競爭性行業(yè)的競爭性國企[1]。

然而，分類并不是最終目的，分類改革的根本目的在于解決國企長期以來存在的諸如政企不分、市場化改造不足、監(jiān)管實施效率低、國資管理角色沖突等問題。實際上，這一切都指向我國的國有出資人制度。這是因為，雖然國家是國有企業(yè)全部財產(chǎn)的“統(tǒng)一的”“唯一的”的所有權(quán)主體[2]，作為國家向各種企業(yè)出資而獲得的一種投資人身份，實質(zhì)上是國家從所有權(quán)人向股東身份的轉(zhuǎn)換，(1)從歷史來看，經(jīng)過幾輪公司制改制，原國有企業(yè)幾乎全部完成公司制改造。從現(xiàn)實來看，國家的出資對象基本為公司。因此，一般而言，國有出資人就是國家股東(個別向合伙企業(yè)出資的除外)。本文主要探討作為股東的國有出資人，因而在未做特別說明的情況下，國有出資人與國家股東、國有企業(yè)與國有公司并不作區(qū)分。但是，國家作為一個無生命的組織，其如何向企業(yè)出資并履行出資人職責，即國家采取什么方式出資，由誰具體履行出資人職責等問題，仍然需要依靠某一機構(gòu)代行其職責。畢竟國有資本天然具有公共屬性，國有資本如何配置運營，必須以服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略為重，因而，是否投、投哪里、投多少、如何享有權(quán)利、如何監(jiān)管資本運作等，都需要具體的機構(gòu)執(zhí)行。

在我國，雖然建立了以國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)為代表的出資人制度，但國資委等相關(guān)部門一方面作為出資人參與國企的經(jīng)營管理，另一方面又擔負著對國企的監(jiān)管職能。這種政企不分不僅導(dǎo)致行政壟斷、盲目決策等問題時有發(fā)生，一些政府工作人員還利用所掌握的權(quán)力損害國企利益，而且，多重角色定位也導(dǎo)致相關(guān)部門對國企的監(jiān)管效率大打折扣，無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。如今，在國企分類改革下，應(yīng)當如何改革我國國有出資人制度，使其不僅能順應(yīng)分類改革之目標，更能治愈國資管理體制中的沉疴，是此輪國企改革中需要重點研究的課題。

二、 國企分類改革下集權(quán)出資人模式的困惑

作為代表國家履行出資的模式各有不同，主要有集權(quán)和分權(quán)模式。不同國家或地區(qū)根據(jù)各自的法律、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機制以及企業(yè)的范圍、種類、規(guī)模的不同，構(gòu)建了多樣的國有出資人模式。

在我國，伴隨國家從所有權(quán)人轉(zhuǎn)為出資人，國家出資人模式的探索從未停止過。在改革開放后至1988年國家國有資產(chǎn)管理局(后簡稱國資局)成立前，我國主要實行行業(yè)分權(quán)出資人模式。1988年1月，國務(wù)院建立國資局，代表國家統(tǒng)一行使國有出資人職能，包括所有者代表權(quán)、投資收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等。作為我國最早成立的專司國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)，國資局被視為新的國有資產(chǎn)管理體制的起點，表明我國在國有出資人模式上開始由分權(quán)模式向集權(quán)模式轉(zhuǎn)變。然而，雖然這次國有出資人模式改革的理念和方向具有前瞻性，但在國資局成立后的很長一段時間內(nèi)，實際運作情況并不理想，事實上仍由多個行政部門分割行使國有出資人職能，這種多頭管理格局被稱為“九龍治水”，顯示出我國這一階段的國有出資人模式事實上還是分權(quán)出資人模式。2002年黨的十六大報告提出，國家要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合。國務(wù)院據(jù)此制定了相應(yīng)的機構(gòu)改革方案并經(jīng)十屆全國人大一次會議表決通過。根據(jù)此改革方案，國務(wù)院和省、市(地)三級人民政府相繼成立了代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責的特設(shè)機構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第6條的規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責”?？梢?，“國資委的成立，一是扭轉(zhuǎn)了‘出資人缺位，所有者分散’的局面；二是基本體現(xiàn)了‘政企分開，政資分開’的意圖”[3],也標志著我國正式確立了國有出資人集權(quán)出資模式。

然而，這種國資委集權(quán)出資模式并未在實踐中取得理想效果，尤其是在國企分類改革下，面臨著如下困惑：

第一，國資委自身未能較好實現(xiàn)政資分開。政資分開、政企分開是國有企業(yè)改革的基本目標，亦是國資委依法履行出資人職責的指導(dǎo)思想。然而，在國資委出資人模式下，政資分開、政企分開并未完全實現(xiàn)。國資委成立初衷是將政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，建立專門的只履行出資人職責的機構(gòu)，該機構(gòu)不行使社會公共管理職能。如此，既可確保國資委專心履行出資人職責，又能確保市場主體的公平競爭。但是，國資委自成立以來，一直既履行出資人職能，又行使對國有企業(yè)的監(jiān)管職能，這使其飽受詬病。實際上，從《企業(yè)國有資產(chǎn)法》來看，將國資委塑造為一個“干凈”的國有出資人這一目標是非常明確的。例如，該法第12條規(guī)定了國資委對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，這與一般公司的股東權(quán)能無異。該法第13條規(guī)定，國資委可委派股東代表參加相關(guān)出資公司的股東會(股東大會)會議并行使股東權(quán)利等，這些都是股東行使股東權(quán)利的體現(xiàn)。是該法第14條第二款更明確規(guī)定，履行出資人職責的機構(gòu)，除依法履行出資人職責外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。但是，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國資委還承擔對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能。例如，該條例第12條不僅將國資委明確定位為履行出資人職責的機構(gòu)，而且是監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的機構(gòu)。其第13條規(guī)定了國資委的出資人和監(jiān)管職責。其第13條第二款還明確規(guī)定，國資委可以制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章與制度。如此，“國資委一方面作為股東代表政府履行出資人職責，擁有企業(yè)高層的任免權(quán)、薪酬決定權(quán)、重大經(jīng)營事項的決定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)等一系列‘老板’的權(quán)力；另一方面作為國有資產(chǎn)的主管部門，其又擁有諸如國資規(guī)章的制定、國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、安置下崗職工、派出監(jiān)事會等龐大的‘婆婆權(quán)’，成了企業(yè)名正言順的‘老板加婆婆’。[4]”然而，在現(xiàn)代法治社會中，一個人不能充當自己的法官，否則必然造成不公平。有學(xué)者直言：“現(xiàn)實中的國資監(jiān)管機構(gòu)既當出資人，又當監(jiān)管人。自己行使出資人的權(quán)利，自己監(jiān)管，人們稱此為‘既當運動員，又當裁判員’。這不僅在理論上講不通，事實證明也是無效的。[5]”

第二，國資委集權(quán)出資模式下政企不分現(xiàn)象仍然較為突出。政資不分是導(dǎo)致政企不分的主因。雖然立法力圖將國資委打造成純粹的股東，希望其按股東身份行使對國有企業(yè)的管理，但國資委本身就是一個行政機關(guān)，其管理的方法、手段、模式，天生帶有行政管理的烙印。因此，行政命令、指派、干預(yù)國有公司的具體經(jīng)營、干預(yù)董事會甚至總經(jīng)理職權(quán)行使等現(xiàn)象也就不鮮見了?！巴ㄟ^梳理這些年國資委頒布的所有法規(guī)，可以看到國資委對市場和企業(yè)的控制和干預(yù)，實際上大大超出了法律規(guī)定的出資人職責。[6]”另外，國資委背后所屬政府的行政干預(yù)也不可忽視。各級政府是國有企業(yè)真正的股東代表，國資委是根據(jù)政府的授權(quán)代行股東職責，政府還保留了大量的股東權(quán)利。例如，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第12條規(guī)定，履行出資人職責的機構(gòu)對法律、行政法規(guī)和本級人民政府規(guī)定須經(jīng)本級人民政府批準的履行出資人職責的重大事項，應(yīng)當報請本級人民政府批準。由此可見，除了法律、行政法規(guī)的規(guī)定外，本級人民政府自己還可決定保留出資人職責范圍。因此，在實踐中，關(guān)于國有企業(yè)的并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市等事項，很多地方政府都規(guī)定除國資委批準外，還要報本級政府批準。而各級政府如果沒有明確其作為國家股東的定位和角色，或出于其他行政管理目標考慮，干涉下級單位國資委行使出資人職責，也就是自然而然之事。除了國資委，其他的政府機構(gòu)作為出資人時，還往往兼具行業(yè)主管部門的職能，都一定程度存在干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營的政企不分現(xiàn)象。“在中國國情下，政府在政商關(guān)系構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，或者說政商關(guān)系發(fā)展的問題癥結(jié)在‘政’而非‘商’。[7]”

第三，國資委集權(quán)出資模式不能很好適應(yīng)分類改革的要求。國企分類改革并不是以分類為其目標，而是在分類基礎(chǔ)上構(gòu)建針對不同類型國有企業(yè)的國有資產(chǎn)管理制度。因此，區(qū)分不同類型的國企而構(gòu)建不同的出資人模式，實有必要。畢竟公益類國企和商業(yè)類國企的定位、經(jīng)營目標及監(jiān)管機制等存有較大差異，作為兩類國企的出資人，不僅需要具備不同的經(jīng)營管理能力，還要接受不同的考核和監(jiān)管。例如，公益類國企不以盈利為主要目的，主要注重公益性目標的實現(xiàn)。而商業(yè)類國企則以追求盈利為目的，對其出資人則更看重其商業(yè)化經(jīng)營能力，因而對于商業(yè)類國企，除了國家出資人的內(nèi)部構(gòu)建外，外部上出資人職責行使更接近普通商事企業(yè)的出資人(即股東)?？梢?，擔任兩類國有企業(yè)出資人應(yīng)有很大差異，而我國現(xiàn)有一身兼二任的集權(quán)式國有出資人模式顯然沒有回應(yīng)我國公益類國企與商業(yè)類國企并存的現(xiàn)實。當然，有觀點認為，分類改革下國資委單一集權(quán)出資人模式仍可適應(yīng)，可以確立國資委的雙重定位，并將國有資本管理打造成三層管理模式，即“國資委——國有資本運營公司——國有企業(yè)”，通過這種分層監(jiān)管模式，保障國有資產(chǎn)保值增值，推動政企分開，助推國企混合所有制改革[8]。但問題在于：一是設(shè)置國資委的內(nèi)部分類管理機制是否可行。我們看到，國資委下設(shè)的負責國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整以及企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的規(guī)劃發(fā)展部門、負責國企財務(wù)預(yù)決算工作的財務(wù)監(jiān)管與運行評價部門、負責國有產(chǎn)權(quán)管理的產(chǎn)權(quán)管理部門、負責組織指導(dǎo)國有資本投資和運作的資本運營與收益管理部門、負責國企業(yè)績考核的考核分配部門，這些下設(shè)的科室管理若干事務(wù)，對于不同類型的國企并未區(qū)隔開其職能。而其實這些職能往往還存在沖突。例如，公益類國企需要政企不分，而商業(yè)類國企必須做到政企分開。因此，無論是“一套機制、兩套人馬”的情形，還是“一套人馬、兩套機制”的情形，一個政府機構(gòu)中因為缺乏必要的隔離或防火墻的設(shè)置，其存在沖突的職能如果并存的話必將導(dǎo)致混亂，難以做到“因企施管”的分類管理目標，進而影響分類改革的實施。二是國資委作為出資人究竟是以管企業(yè)還是以管資本為核心？許多人提出，國企管理體制應(yīng)當完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。但在國企分類理念下，公益類國企的“公共性”與“非營利性”等特征決定了，管理的目標在于提高資源配置效率和公共服務(wù)能力，因而政策執(zhí)行效果、制度規(guī)范性與有效性以及社會效益評估是重點，對這類國企的管理不能僅限于“管資本”，仍然需要“管企業(yè)”，把企業(yè)管好，使其能夠持續(xù)提供公共產(chǎn)品，并保證其產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標準和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價格公允性等。而商業(yè)類國企則相反，對其進行規(guī)范化的公司化改造，以市場化為導(dǎo)向，僅需重點保障國有資本的收益權(quán)。因而，“管資本”是更優(yōu)的選擇，尤其是按照“國資委——國有資本運營公司——國有企業(yè)”這種分層“管資本”的模式，在許多地方(包括境外)的實踐證明是較有效率的。可見，單一的國資委這種集權(quán)出資人模式難以在“管企業(yè)”和“管資本”之間進行有效協(xié)調(diào)。

三、 國企分類改革下分權(quán)出資人模式的困惑

與集權(quán)出資人模式對應(yīng)的就是分權(quán)出資人模式。所謂分權(quán)模式，也稱政府行業(yè)部門出資人模式，是指由政府分支機構(gòu)，主要是行業(yè)主管部門，代表政府來具體履行出資人職責，各行業(yè)主管部門對本行業(yè)的國有企業(yè)履行出資人職責。在分權(quán)模式下，不存在一個統(tǒng)一的出資人，而是由多個出資人分別在不同行業(yè)或領(lǐng)域承擔出資人的職責。由于行業(yè)部門眾多，因而履行出資人職責的機構(gòu)眾多，故而稱之為分權(quán)模式或分散模式。當然，分權(quán)模式也不僅僅表現(xiàn)為行業(yè)主管部門分權(quán)，還表現(xiàn)為政府一般管理部門中的多個部門分別履行出資人職責，即功能分權(quán)模式。如財政部履行國有資本金基礎(chǔ)管理甚至預(yù)算職能，計劃部門負責投資職能，組織人事部門負責國有企業(yè)主要經(jīng)營者的任免等。

長期以來，我國都是實行分權(quán)出資人模式。自2003年起，我國雖然建立了由國資委行使國有出資人職能的集權(quán)出資模式，但這一集權(quán)出資模式改革是不徹底的。不僅因為包括金融類、行政類、自然資源類等大部分國有資產(chǎn)并未納入，僅經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行集權(quán)出資人模式，而且，即便在經(jīng)營性國有資產(chǎn)中，國資委也未能行使全部出資人角色，為數(shù)不少的國有企業(yè)尚由政府其他機構(gòu)或部門行使出資人職能。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條第一款規(guī)定，各級國資委代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責，但第二款就規(guī)定，各級政府根據(jù)需要，還可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代為履行出資人職責。如果說第11條第一款是“收”，第二款就是“放”，這一收一放之間，大大抵消了收的效果。很多人認為，立法的“這個‘口子’留得太大，太有發(fā)揮的空間了。[9]”正因為有立法上這個“口子”，讓很多其他部門、機構(gòu)出資的國有企業(yè)很難被納入國資委的統(tǒng)一管理中，從2003年起，近二十年過去了，這一局面仍沒有本質(zhì)改觀。不僅如此，多年來，組建金融國資委、文化國資委、教育國資委的呼聲一直不斷。這表明，我國事實上還存在大量分權(quán)出資人情形。即便是經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一出資、監(jiān)管，中央層面也好，各省市也好，也面臨較大的分權(quán)阻力，分權(quán)模式還占據(jù)一定比例。

我國選擇不徹底集權(quán)出資模式(即保留一定程度的分權(quán)出資模式)，是有一定道理的。其理由主要就是，集權(quán)模式在上個世紀80-90年代的全球私有化改革浪潮之后取代分權(quán)模式，成為最主流的國有出資人模式。在分權(quán)模式下，履行出資人職能的機構(gòu)分散在各個不同的政府部門中(如芬蘭，有近十個不同的政府部門對數(shù)十家國有企業(yè)行使出資人職能)，非常混亂，分屬于各行業(yè)部門的公司大多效益差，經(jīng)營困難。鑒于分權(quán)模式存在的問題，許多國家開始改革，轉(zhuǎn)為采用出資人更為集中的集權(quán)出資模式，即由政府的一個部門或成立一個專門機構(gòu)來代表政府(個別國家由國會成立專門機構(gòu))履行出資人職責。例如，丹麥、荷蘭和西班牙由財政部擔任，挪威和瑞典由工業(yè)部擔任。許多國家則干脆設(shè)立一個專門機構(gòu)來履行出資人職責，例如，比利時設(shè)立國有企業(yè)參與部，英國設(shè)立股東執(zhí)行委員會，法國設(shè)立國家參股局(APE)，等等。由這些專門設(shè)立的機構(gòu)集中履行國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的出資人職能。設(shè)立專門的機關(guān)來集中履行出資人職責，克服了“九龍治水”的分權(quán)模式的弊端。2003年，我國也順應(yīng)世界潮流，選擇了集權(quán)出資模式。但需要注意是，集權(quán)模式是上個世紀80-90年代的全球私有化改革浪潮之后，國有經(jīng)濟體量收縮下出現(xiàn)的，本身就存在一定局限。首先，集權(quán)模式不適合國有經(jīng)濟規(guī)模大、國有企業(yè)數(shù)量眾多的國家。故有些國家在改采集權(quán)模式的同時也會伴以私有化改革，以縮小國有企業(yè)規(guī)模。而我國，短期內(nèi)不太可能以此種方式縮小國有企業(yè)規(guī)模。我國國有企業(yè)數(shù)量眾多、分布行業(yè)寬廣，由一個單一的機構(gòu)來履行所有國企的出資人職責，無論是從精力還是能力，都是巨大挑戰(zhàn)。換言之，單一集權(quán)模式難以適應(yīng)我國體量龐大的國有經(jīng)濟現(xiàn)實。當然，在國資委成立的時候，為解決這個問題，也為了調(diào)動地方政府的積極性，我國在明確國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，具體由國務(wù)院和地方人民政府(具體為各級國資委)，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，這在很大程度上緩解了上述矛盾。但各省的國有企業(yè)規(guī)模也不少，尤其是一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，國企規(guī)模更大。其次，單一部門履行出資人職能面臨人才和專業(yè)知識匱乏問題，需要加強股東專業(yè)能力和市場化能力的建設(shè)。另外，出資人集中的過程涉及部門利益，因而并非那么順利，有的國家集權(quán)模式改革不徹底，就會在很長一段時間內(nèi)出現(xiàn)集權(quán)模式與分權(quán)模式并存的局面。當然，除此之外，還有如下理由：一是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的國有資產(chǎn)管理體制是一個漸進的過程，難以一步到位；二是授權(quán)規(guī)定具有一定靈活性，可以防范在改革過程中出現(xiàn)真空地帶；三是為政府根據(jù)改革進程和實際需要適時調(diào)整履行出資人職責的機構(gòu)留下空間[10]；四是部門利益之爭，即很多部門不愿意放棄管理國企的權(quán)力，法律規(guī)定實際上是對現(xiàn)實的一種妥協(xié)。

然而，無論分權(quán)出資模式的存在理由有多少，其在國企分類改革下卻與集權(quán)出資模式一樣面臨如下困惑：

第一，行業(yè)或地域分權(quán)標準無法與國企分類標準相匹配。表面上看，分權(quán)分散了出資的職權(quán)，有區(qū)分對待不同國企的理念。但是，這種分權(quán)標準立基于行業(yè)或地域，與分類改革的分類標準完全不同。在這種分權(quán)下，是按照國企的行業(yè)屬性或地理位置來決定如何分權(quán)的，即同一行業(yè)或地域，不管是公益類國企還是商業(yè)類國企，都由同一出資人進行管理；而不同行業(yè)或地域，即便是同屬于公益類或商業(yè)類，但也分屬不同出資人管理。實際上，對于那些具有“社會性”和“非營利性”特征的公益類國企，需要實行嚴格的監(jiān)管，監(jiān)管的重點在于政策執(zhí)行效果、制度規(guī)范性與有效性以及社會效益評估[8]，因而對其監(jiān)管的出資人機構(gòu)，既可能涉及公共產(chǎn)品立項的政府管理部門，也可能涉及資金來源的政府管理部門，還可能涉及預(yù)算管理的政府管理部門，按照行業(yè)或地域來劃分出資人，并不妥當。而對于那些商業(yè)類國企，應(yīng)當保障企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值和國有企業(yè)活力，保障國有資本在競爭性領(lǐng)域與其他市場主體展開公平競爭，因而應(yīng)讓市場在該領(lǐng)域的資源配置中起決定性作用，出資人應(yīng)當管好“資本”就可以了，其他的以市場化為導(dǎo)向，企業(yè)的決策、經(jīng)營和發(fā)展完全依賴于市場，不存在政府預(yù)算管理，也不存在公共產(chǎn)品立項的管理，出資人按照股東資格享有股權(quán)投資收益，對于資產(chǎn)的使用由公司股東會(股東大會)或董事會決議決定，不受出資人的限制。對于這類國企，按照行業(yè)或地域來確定出資人，也不合理。

第二，功能分權(quán)或其他分權(quán)方式也與分類改革不完全適應(yīng)。鑒于行業(yè)或地域分權(quán)模式的弊端，我們是否可以選擇另一種分權(quán)模式，即功能分權(quán)模式？也就是說，由政府集中代表(可由國務(wù)院和地方政府分別代表)國家履行出資人職能，政府作為出資人代表，而不是政府的某個部門如國資委。在政府作為出資人的情況下，再根據(jù)政府部門的職能分工，將出資人職能分屬政府不同部門行使。例如，財政部門行使具體出資和收益職能，預(yù)算由人大行使，審計部門行使審計監(jiān)督職能，監(jiān)管則為國資委，等等。該種觀點似乎既有法律依據(jù)，也有現(xiàn)實支撐。我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第6條明確規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府依法履行出資人職責。而作為出資人的股東享有很多具體的權(quán)利，例如出資權(quán)、知情權(quán)、分紅權(quán)、訴訟權(quán)、臨時提案權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等。出資人如此眾多的職能由一個部門行使，實際上并不可能，因而，在設(shè)立國資委之前，確實是由多個部門來代政府具體行使出資人職能的。雖然學(xué)界主流觀點認為：“這種分割治理的狀況，極大地增加了協(xié)商、溝通等代理成本，降低了國企及國資的管理效率。[11]”事實上，在國資委成立后，國資委依然無法完成所有出資人職能，客觀上仍由政府多個部門行使出資人職能，例如，出資和收益權(quán)依然由財政部門行使，管理者選擇權(quán)由黨委組織部門行使或與國資委共同行使，審計監(jiān)督職能由審計部門行使等，這表明，“九龍治水”是有其現(xiàn)實基礎(chǔ)和合理性的。又或者，設(shè)立財政部與國資委雙重出資模式。由于財政部掌握國庫，具體履行對國企的出資職能，加之財政部一直是我國金融類國企的出資人代表，又是國有資產(chǎn)預(yù)算制作人，且具體負責收繳國企利潤，因此，財政部歷來都是國家出資人代表的人選。事實上，很多國家也以財政部作為國有出資人代表。因而也有建議建立財政部與國資委雙重出資人模式，并將其他部門代行出資人職責分別歸集于這兩大部門，緩解國資委承擔龐大國有資產(chǎn)的出資人代表的壓力。其中，應(yīng)將國資委定位為監(jiān)管部門，剝離國資委出資人職能和“商人”身份，而由其專司監(jiān)管人職能。國資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人的職能上，并在國資委和大型國有企業(yè)之間構(gòu)造一個履行出資人職責的、專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理的中間層次——控股公司，由控股公司專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營管理和運作[12]。實際上，不管如何實施功能分權(quán)，這種功能分權(quán)與集權(quán)出資模式還是存在某種共同之處，就是在某種出資功能上是集權(quán)的，也就是說，由某個部門統(tǒng)一掌握所有國企的某項出資職能。例如，由發(fā)改委統(tǒng)一決定所有國企的投資立項事宜。在這種職能集權(quán)的情形下，不僅對部門之間的協(xié)調(diào)機制要求很高，更為重要的是，不同類型的國企其戰(zhàn)略布局不一樣，其管理重點不一樣，其出資人的職權(quán)不一樣，其考核標準也不一樣，對競爭類企業(yè)主要以利潤為第一考核指標，對非競爭類或者公益類企業(yè)則以社會服務(wù)績效為第一考核指標，利潤作為第二考核指標。在如此之多差異的情況下，要求同一集權(quán)部門提出不一樣的管理目標、作出不一樣的管理行為、得到不一樣的管理結(jié)果，不可避免會造成管理的混亂。另外，在分權(quán)模式下，由行業(yè)主管部門作為出資人，往往跟過去一樣，擺脫不了部門利益的影響，以致政企難以分開，且自行制定許多管理規(guī)則，在國企管理系統(tǒng)內(nèi)自成特殊體系，不利于國企的整體改革和管理。

四、 國企分類改革下混合出資人模式的構(gòu)建

(一) 分類構(gòu)建出資人的必要性

在分類改革背景下，國有出資人模式構(gòu)建的基本原則應(yīng)是分類構(gòu)建，即改變現(xiàn)行所有國企統(tǒng)一構(gòu)建出資人模式的現(xiàn)狀，區(qū)分商業(yè)類國企與公益類國企，分類構(gòu)建不同的出資人模式，而不宜簡單采用一種模式。主要理由如下：

第一，出資人的分類構(gòu)建本身就是國企分類改革的重要內(nèi)容之一。本輪混合所有制改革被上升到國家戰(zhàn)略高度，并被確定為判斷國企改革成功的關(guān)鍵，而本輪混合所有制改革的核心是分類改革。國家認識到國企存在差異，并有針對性地提出不同的管理目標，實施不同的管理措施，以達到不同的管理效果。在這種分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責考核的情況下，也就意味著對出資人提出了不同的要求。顯然，國企分類改革不僅僅是確定國企具體分類這么簡單，如果不對職能迥異的兩類國企的出資人進行區(qū)分構(gòu)建，仍舊由同一機構(gòu)、同一撥人擔任功能迥異的角色，這不僅會造成該同一出資人的“人格分裂”，而且從制度設(shè)計上、風險隔離上都是不合理的。事實證明，這么多年將所有國有企業(yè)統(tǒng)一在一個模式下管理，使得對商業(yè)類國企過分強調(diào)國有企業(yè)的公共屬性，對公益性國企又過分適用商業(yè)性國企目標，如對盈利性的要求、增值保值的要求，使得兩類國企都無所適從。因此，在分類改革背景下，不能再固守之前的單一出資人模式，應(yīng)該分類構(gòu)建出資人，以更好地對不同功能定位和目標的國有企業(yè)履行出資人職責。分類構(gòu)建出資人不僅是分類改革的要求，本身也是分類改革的重要內(nèi)容。不如此，其他再完美的分類標準設(shè)計、分類改革具體措施等都是無本之木、無源之水，其實施效果都會大打折扣。

第二，出資人的分類構(gòu)建難以在同一機構(gòu)中實現(xiàn)。是否可以在機構(gòu)內(nèi)部按照公益類與商業(yè)類進行分權(quán)配置，使得出資人分類設(shè)置在一個機構(gòu)內(nèi)得到實現(xiàn)？例如，在國資委內(nèi)部分類設(shè)置出資人，按照國有企業(yè)性質(zhì)分別設(shè)置公益類國企管理部門和商業(yè)類國企管理部門，但對外仍統(tǒng)一由國資委對所有國企履行出資人職責。應(yīng)該說，以這種思路應(yīng)對出資人分類改革也未嘗不可。如此，改革的成本也會相對更小一些。但前文已述，相對外部分類獨立設(shè)置，這是次優(yōu)選擇。我國公益類國企和商業(yè)類國企并存的局面可能是一個長期的過程，面對功能定位、經(jīng)營目標、管理考核方式如此迥異的兩類企業(yè)，且彼此規(guī)模都還十分龐大的情況下，從長遠來看，還是分類構(gòu)建外部獨立管理機構(gòu)更好。而且，在出資人模式上，公益類國企還不宜由一個部門擔任，還可能需要由其他部門一起擔任出資人。更為重要的是，一個出資人兼顧兩種角色，如果沒有處理好，模糊甚至混淆了對兩種國有企業(yè)不同的管理目標和方式，就會直接影響兩類國有企業(yè)的經(jīng)營效果。例如，我國現(xiàn)在國企管理的最突出問題就是公益性國企的過度商業(yè)化，而商業(yè)化企業(yè)卻過度行政化，這便是在同一管理機構(gòu)下引發(fā)的問題。因而，即便存在內(nèi)部科室的職能分工，但職能的交叉重疊使得這種分工界限并不清晰，受部門利益影響，“撈過界”的情形時有發(fā)生，最終商業(yè)化與行政化就混在一起了。

第三，出資人的分類構(gòu)建是完善集權(quán)出資模式與分權(quán)出資模式的契機。其實，我國所實行的出資模式，無論是集權(quán)出資模式還是分權(quán)出資模式，又或者，分權(quán)出資中無論行業(yè)或地域分權(quán)還是功能分權(quán)，都實施得并不徹底。前文已述，這種不徹底主要表現(xiàn)在，兩種出資模式存在相互交叉、界限不明的情形。集權(quán)模式的最大優(yōu)勢就是將由各行業(yè)主管部門擔任出資人職能集中由一個部門行使，克服了“九龍治水”的弊端，緩解了分權(quán)模式下最突出的政資不分、政企不分等問題。分權(quán)模式是一種簡單的分工，其建立基礎(chǔ)在于誰主管誰出資，在分權(quán)出資模式下，各行業(yè)主管部門集監(jiān)管和出資功能于一身，其雙重職能也可能導(dǎo)致政資不分與政企不分，干預(yù)所轄國企的經(jīng)營，企業(yè)往往變成實現(xiàn)部門利益的工具，難以成為獨立的市場主體，經(jīng)營效益較差。雖然功能分權(quán)模式不同于行業(yè)分權(quán)模式，但由政府各部門分頭行使出資人職能，多頭管理容易導(dǎo)致扯皮、推諉、職能交叉等，影響國企管理的效率。實際上，分類理念下，一些管理手段表面上看上去不合時宜，但對于某類國企卻可能比較合適。例如，政企不分的出資人管理模式，對于追求經(jīng)營效益的商業(yè)類國企完全應(yīng)予摒棄，而對于追求社會和非經(jīng)營效益的公益類國企來講，卻不一定是壞事。因此，有必要在分類改革下分類構(gòu)建出資人模式，并以此完善相關(guān)出資人模式。

(二) 商業(yè)類國企集權(quán)出資人模式的構(gòu)建

1.為何商業(yè)類國企應(yīng)采集權(quán)出資模式？長期以來，我國的國企改革一直強調(diào)政企分開、政資分離、提高經(jīng)濟效益的改革目標。實際上，這種改革目標應(yīng)當主要針對商業(yè)類國企。對于商業(yè)類國企，雖然也要負有實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的任務(wù)，以及實現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟的職能、維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化等社會經(jīng)濟的職責，但改革的主要目標仍然是放手讓商業(yè)類國企在市場中與其他主體直接競爭[1]，這類國企的經(jīng)營和發(fā)展取決于自己的努力，只要這類國企遵循現(xiàn)代公司治理的自身邏輯與規(guī)律，以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)進行自主治理，為國家的投資實現(xiàn)高額的回報，促進國資的保值、增值即可。因此，強調(diào)政企分開、政資分離、提高經(jīng)濟效益，為主要目標的“管資本”模式是這類國企的最優(yōu)選擇。例如，新加坡就是按照“國資委——國有資本運營公司——國有企業(yè)”這種分層“管資本”的模式對商業(yè)類國企進行管理。

我國也應(yīng)按照這種模式對商業(yè)類國企進行改革。具體包括：在股權(quán)方面引入多元化資本，按照混合所有制的要求對企業(yè)進行規(guī)范化的公司化改造，以市場化為導(dǎo)向，企業(yè)的決策、經(jīng)營和發(fā)展完全依賴于市場，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和治理機制，高管選聘、薪酬考核等嚴格按照市場化方式運作等，以使企業(yè)獲得充分的治理權(quán)和足夠的治理空間，提高國有資本的證券化比率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的依法順暢和有序流動，保障企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值。而要實現(xiàn)這一目標，必須首先對商業(yè)類國企的出資人進行改造，需要實現(xiàn)出資人“管資本”的職能，而且只要具備“管資本”的職能就可以了。“管資本”的內(nèi)在邏輯較為簡單，僅限于國有資本的收益權(quán)以及出資企業(yè)資產(chǎn)的流動性的管理，無論國有資本如何延伸，只要遵循資本準則和產(chǎn)權(quán)原則，如此，適用集權(quán)出資就完全可以應(yīng)對“管資本”的商業(yè)類國企的需求。

2.商業(yè)類國企是否應(yīng)采國資委集權(quán)出資模式？在集權(quán)出資人模式中，國資委具有較大優(yōu)勢。但是，鑒于國資委的弊端，理論界和實務(wù)界對其爭論一直沒有停止，甚至上升到國資委的存廢之爭。(2)圍繞國資委的存廢之爭,代表性的有北京大學(xué)教授蔣大興和鄧峰的爭論，兩位學(xué)者針鋒相對的觀點可分別參見蔣大興.廢除國資委？——一種理想主義者的“空想”[J].清華法學(xué),2016(6):84-100；鄧峰.國資委的歷史使命已經(jīng)完成[EB/OL].(2015-09-22)[2020-01-24].http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-09-22/doc-ifxhytwr2287382.shtml.圍繞國資委應(yīng)該定位為專門的國資監(jiān)管機關(guān)還是純粹的出資人，也爭論不休，(3)例如，有的學(xué)者認為國資委應(yīng)剝離出資人職能，定位于監(jiān)管機關(guān)，另設(shè)出資人代表機構(gòu)。參見顧功耘.國有資產(chǎn)立法的宗旨及基本制度選擇[J].法學(xué),2008(6):67-72；劉紀鵬.國資體制改革需處理三問題[J].發(fā)展,2006(2):20-21；張素華.論國資委法律地位的再定位[J].求索，2009(11):131-133；王新紅.論企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的完善——兼論國資委的定位調(diào)整[J].政治與法律，2015(10)：129-141.還有研究者則認為由國資委擔任出資人代表是合適的，只是在實際操作中要對國資委的職責作進一步調(diào)整，做到因地制宜。參見張文魁.國資委的定位與直接持股問題研究[R].北京:國務(wù)院發(fā)展研究中心,2006.等等。以至于幾乎形成“出資人模式之問”：立法對國資委的股東角色界定模糊，在國資委法律角色的定位上，其到底是監(jiān)管者還是股東[11]?如果將國資委定位為股東，又該如何改進不徹底的集權(quán)出資模式？若將其定位為監(jiān)管者，那誰又更合適做國家股東？尤其是，關(guān)于財政部或其他部門擔任出資人的聲音從未停止過。

筆者認為，應(yīng)在商業(yè)類國企中實行徹底的國資委集權(quán)出資人模式。理由有二：第一，國資委積累了擔任商業(yè)類國企出資人的豐富經(jīng)驗。我國的國企改革是以商業(yè)化改革取向為主。不可否認，雖然我們沒有完全放棄國有企業(yè)的公共屬性考量，但我國國有企業(yè)改革的大方向一直是商業(yè)化方向改革，即將國有企業(yè)打造成以盈利為目的的商事主體。從最初的放權(quán)讓利，到承包制、租賃制，再到以產(chǎn)權(quán)制度改革為主線的股份制與現(xiàn)代企業(yè)制度，都力圖把國有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體[13]。實際上，整個國有企業(yè)的改革就是一個將企業(yè)從計劃經(jīng)濟下的經(jīng)濟機關(guān)塑造成獨立企業(yè)法人的改革歷程，“將國企轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇毩⒎ㄈ速Y格的公司被認為是國企改革的出路，[14]”正如學(xué)者所言，中國的國企改制主要是為了重建國企的“公司本質(zhì)”，這使得國企順理成章地承擔了本來應(yīng)由商事公司承擔的任務(wù)——追求營利(即確保國有資產(chǎn)保值增值)，幾乎成為國企存在的主要目標[15]。事實上，將所有國企按商業(yè)類國企改革，忽視國企的公共屬性，已引起學(xué)界批評。換言之，這些年來，國資委就是按商業(yè)類國企的模式管理所有國有企業(yè)。我國國企以商事化為導(dǎo)向的改革實際上使國資委已經(jīng)形成了履行商業(yè)類國企出資人的寶貴經(jīng)驗，現(xiàn)在要做的是區(qū)分對待公益類國企，將之析出，對公益類國企構(gòu)建更適合其企業(yè)定位的出資人。其實，財政部作為一個國家的財政管理部門，其專門職能定位明確，不宜再設(shè)置為一個專門的國家出資人角色，分散其主要功能。我國國有資產(chǎn)龐大，事實上由財政部在本職工作之外再擔任國企的出資人，亦不現(xiàn)實。當然，在分類改革背景下，財政部可在公益類國企中行使出資人職能，亦是可行的。至于國資委以外的其他出資人模式設(shè)計，也不妥當。我國已經(jīng)選擇國資委集權(quán)出資模式，上述設(shè)計不僅顛覆了國企改革的基石，而且，在近20年的履行出資人的實踐中，國資委也積累了豐富的出資人經(jīng)驗，是擔任國有出資人的最佳人選?！皣Y委的成立及其管人、管事、管資產(chǎn)職能的明確，這應(yīng)該說是體制上的一個重大的進步。我們不能因為改革過程中出現(xiàn)了這樣那樣一些問題，就回到多頭管理的體制，那是絕對沒有出路的。[16]”對國資委職能做出恰當調(diào)整，使其在混合所有制改革下勝任出資人角色，是更為妥當?shù)倪x擇。

當然，作為專司出資人職能的國資委，應(yīng)剝離國資委的行政管理職能，使其僅僅作為商業(yè)類國企的出資人。理由在于，首先，監(jiān)管職能和出資人職能不應(yīng)合二為一。如前所述，由于國資委身兼監(jiān)管職能和出資人職能，集裁判員與運動員職能于一身，一直以來飽受詬病。在混合所有制分類改革下，商業(yè)類國企主要按市場化目標經(jīng)營，且鼓勵進行混改，允許民營資本、外商資本進入，努力將商業(yè)類國企打造成股權(quán)多元化的商事企業(yè)。與國有獨資企業(yè)不同，在股權(quán)多元化企業(yè)中，無論是國有股東，還是外資、民營等股東，各股東的身份都是公司的出資人。根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律規(guī)定，公司中各股東地位平等，平等享有和行使各項股東權(quán)利，平等履行各項義務(wù)。在一個混合所有制國有企業(yè)中，如果其中的國有股東還兼監(jiān)管所出資國有企業(yè)的功能，顯然與其他股東地位并不平等，既不符合《公司法》等法律的基本要求，也不符合市場經(jīng)濟法治的基本精神?？梢?，混合所有制下客觀要求國家股東與其他股東一樣，平等按市場經(jīng)濟規(guī)則行為，國有出資人是一個純粹的商事股東，而不能再兼有行政管理職能，其行政管理職能與出資人職能必須分開。新加坡通過政府控股公司進行的集權(quán)出資模式下，其最大的特點是市場化、商業(yè)經(jīng)營。不僅控股公司是按照《公司法》投資設(shè)立并完全按照市場經(jīng)濟原則運營的法人實體，其對政聯(lián)公司履行出資人職責也主要是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行的，除非出現(xiàn)重大問題，控股公司從不過問直屬政聯(lián)公司的日常經(jīng)營活動。其次，并不需要單獨的國資監(jiān)管機關(guān)。與國有出資人模式改革直接相關(guān)的問題，是剝離的國資監(jiān)管職能之后由誰行使的問題。國資委作為國有出資人代表，當然要接受真正的股東——國家的監(jiān)督，監(jiān)督的方式是由國家各相關(guān)職能部門依法監(jiān)督，還是需要單獨設(shè)立一個國資監(jiān)管機關(guān)呢？從前述各國的經(jīng)驗來看，幾乎沒有看到單獨設(shè)立國資監(jiān)管機關(guān)的做法。因為按如此思維，各行各業(yè)都要單獨設(shè)立一個監(jiān)管機關(guān)，這與政府機關(guān)設(shè)置原理不符。例如在法國，各行政監(jiān)管部門在執(zhí)行行政監(jiān)管職能時，“對于國有企業(yè)與私人企業(yè)一視同仁，并不存在專門的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門。[17]”“將國有企業(yè)的交易市場單列出了一般市場，形成了分離的國有企業(yè)交易市場，[6]”這不僅與統(tǒng)一的市場經(jīng)濟相違背，也不利于商業(yè)類國企的長遠發(fā)展。因此，在剝離國資委的監(jiān)管職能后，相關(guān)監(jiān)管工作由其他國家機關(guān)按自身職能分工行使。因而，剝離國資委出資人職能、專司監(jiān)管職能的觀點也是不妥的?？傊?，國資委具有豐富的(商業(yè)類國企)出資人的經(jīng)驗，由其出任出資人并沒有太大問題，且也無需專門的監(jiān)管機關(guān)，相關(guān)監(jiān)管職能由各部門分別行使即可。至于國有出資人作為股東對國有企業(yè)的監(jiān)督管理，屬于股東權(quán)利行使范疇，不屬于行政機關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管，不應(yīng)混淆。

(三) 公益類國企功能雙重出資模式的構(gòu)建

1.為何公益類國企應(yīng)采功能雙重出資模式？所謂雙重模式，是指由各行業(yè)部門和一個中央部門或機構(gòu)來共同擔任國有企業(yè)出資人的國有出資模式。這個中央部門通常是財政部或國庫部。財政部關(guān)注國有企業(yè)總體經(jīng)濟效益及其對財政的影響，行業(yè)部門則更關(guān)注企業(yè)的商業(yè)競爭力，具體關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營。雙重模式既可是行業(yè)雙重，也可是功能雙重，即由兩個政府一般部門(非行業(yè)部門)來共同行使出資人職能。較之行業(yè)分權(quán)模式，這種模式下出資人更為集中。當然，雙重模式只是通常的表述，實際上有的國家擔任出資人的部門也可能是三個甚至更多，其原理與雙重模式一樣。例如，韓國在1994年之前采分權(quán)模式，在1994-2008年期間，主要實行三重模式，即在國有企業(yè)中至少涉及三個政府部門履行出資人職責，這三個部門主要是行業(yè)部門、財政與經(jīng)濟部與計劃部。但2008年李明博出任總統(tǒng)以后，把一些類似職能的部門合并，例如將財政經(jīng)濟部和規(guī)劃預(yù)算部合并，成立了企劃財政部(MOSF)。這樣，原來財政經(jīng)濟部與預(yù)算計劃部共同履行的國有企業(yè)出資人職責便劃歸到企劃財政部一個部門當中，因此，韓國現(xiàn)今的國有企業(yè)出資人模式也類似一種雙重出資模式[18]43。

雙重模式是分權(quán)模式向集權(quán)模式的一個過渡性安排，具有獨特的價值。較之分權(quán)模式，雙重模式下由一個超脫于行業(yè)部門的更加公平中立的政府部門履行出資人職責，克服了分權(quán)模式下行業(yè)部門各自為政的局面，既利用了行業(yè)部門的專業(yè)性，又貫徹了國家關(guān)于國企管理的統(tǒng)一性。功能雙重模式因基本沒有行業(yè)部門參與則更是超脫于行業(yè)部門利益。因此，雙重模式曾經(jīng)是后分權(quán)模式時代最普遍的國有資產(chǎn)出資人模式。近年來，隨著集權(quán)模式的盛行，雙重模式不再是最普遍的模式，但是，仍有一些國家，如希臘、意大利、韓國、墨西哥等，采用這種模式[18]37。雙重模式的代表國家為意大利。在歐洲發(fā)達國家中，意大利國有經(jīng)濟比重較高，國有企業(yè)資產(chǎn)總值占GDP的比重一度接近30%。針對如此龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模，在國家股東構(gòu)建模式上，意大利主要是采納雙重模式來實現(xiàn)對國有企業(yè)的出資。其中，一個部門是經(jīng)濟和財政部，其主要職能是根據(jù)國會專門委員會的決議對國有企業(yè)進行預(yù)算管理；另一部門是國家參與部，該部門主要行使股東日常職能，例如向股東大會和董事會派出代表、審議董事會報告等[19]。從兩部門性質(zhì)來看，意大利的雙重模式不是典型的行業(yè)雙重模式，而是功能雙重模式。

實際上，功能雙重出資模式與公益類國企具有較好的契合度。理由主要在于：第一，功能雙重出資模式與既要“管資本”、又要“管企業(yè)”的要求相契合。公益類國企中有兩種企業(yè)，一是合理的壟斷型國有企業(yè)，二是資源性國有企業(yè)，這兩類企業(yè)不僅涉及經(jīng)濟利益，還肩負著國家戰(zhàn)略、政治穩(wěn)定的重任，在開展國有資產(chǎn)管理就需要兼顧盈利和國家政策調(diào)控雙層目標。也就是說，對于這兩種性質(zhì)的國企，既要注重其經(jīng)濟價值，也要注重其社會價值，既要保證這些國企收支平衡，不至于虧損，也要保證這些國企能夠?qū)崿F(xiàn)社會福利的極大化。如要達到這種效果，僅僅“管資本”的國資委集權(quán)模式難以勝任。只有既“管企業(yè)”又“管資本”的雙重出資模式，才有可能實現(xiàn)上述目標。第二，功能雙重出資模式在只“管企業(yè)”的模式中也有其獨特價值。一部分公益類國企代行政府公共管理職能，僅負有向社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù)，并不以盈利為目的，對這部分國企的考核標準只是社會或公共績效，無需市場化改革，這類國企的運作本身就是政企不分的。對于這類國企，在設(shè)置出資人模式時，應(yīng)注意如何實現(xiàn)對其的有效監(jiān)管，使企業(yè)的運作符合國家的要求，因而多個部門分權(quán)共同對其進行監(jiān)管是一種行之有效的做法。采用功能雙重出資模式，可以通過不同部門對同一國企進行監(jiān)管，達到有效監(jiān)管的效果，而這種監(jiān)管效果在集權(quán)出資模式下或行業(yè)分權(quán)模式下都難以達到。

2.如何在公益類國企中構(gòu)建功能雙重出資模式？在功能雙重出資模式下，一般職能部門負責對國有企業(yè)進行出資、預(yù)算管理及行使收益權(quán)，專司國家出資人職能的部門負責對國有企業(yè)進行日常治理，行使股東日常職能。當然，功能雙重模式也不必過于機械，并非一定是兩個部門，也可以根據(jù)需要確定為多個部門，但不宜太多，最多不宜超過三個，避免出現(xiàn)又“九龍治水”的局面。具體設(shè)計如下：

第一，新設(shè)公益類國企股東局行使一般國家股東職能。針對公益類國企，新設(shè)一個公益類國有出資人專門機構(gòu)，可稱之為公益類國企股東局，主要行使公益類國企國家股東的日常管理職能，具體人員可從國資委或財政部選派人員為主組成。不建議由財政部直接承擔此職能，因為股東還有許多日常職能要行使，財政部門自身的功能定位不適合再行使繁雜的股東日常職能。

第二，由財政部擔任一般部門，行使部分股東職能。政府的一般功能部門建議由財政部擔任，具體行使出資和預(yù)算、接受收益等職能。這也是很多國家的慣常做法。至于政府其他部門，按照公益類國企的立法行使各自的職能，如審計部門承擔審計監(jiān)督職能。但必須說明的是，對國企審計只是其職能的一部分，其也承擔對其他部門的審計，只是審計依據(jù)不同而已，并非不能作為公益類國企的股東職能行使部門。

第三，依法明確各出資人的職責分工。由于涉及兩個甚至三個部門共同出任國有企業(yè)出資人，幾個部門都是國家股東代表，都享有股東權(quán)利和承擔責任，因此，在雙重模式中，應(yīng)明確各出資人的出資比例、職能定位與分工，對公益類國企的設(shè)立、職責任務(wù)、管理運作、財務(wù)管理以及監(jiān)管等作出明確規(guī)定，使各部門能夠各司其職。以新加坡為例，新加坡的公益類國企，隱藏在新加坡所有帶有公益性質(zhì)的單位管理中，與行政事業(yè)單位一起被稱作法定機構(gòu)。新加坡的法定機構(gòu)是根據(jù)國會專門立法設(shè)立的，具有獨立法人地位，其機構(gòu)性質(zhì)、具體職責、活動范圍、權(quán)力限制等都由特別法案規(guī)定。所有對法定機構(gòu)的監(jiān)管都是依法進行的，國會對法定機構(gòu)制定了專門立法，對其設(shè)立、職責任務(wù)、管理運作、財務(wù)管理以及監(jiān)管等內(nèi)容作出細化規(guī)定[20]。

五、 結(jié) 語

毫無疑問，國企的分類改革不是僅僅將國企進行分類即可，而是需要將分類理念體現(xiàn)在國企運作和管理的各個環(huán)節(jié)，尤其是與國企管理體制息息相關(guān)的出資人模式，亦應(yīng)具備分類構(gòu)建的理念。然而，我國現(xiàn)行的出資人模式，無論是國資委集權(quán)出資模式，還是以行業(yè)或地域為標準劃分的分權(quán)出資模式，都是對所有國企一體對待，并不區(qū)分商業(yè)類國企和公益類國企。因而現(xiàn)行出資人模式的最大弊病就是與分類改革格格不入，有必要根據(jù)商業(yè)類國企和公益類國企的不同特征以及不同要求，分別構(gòu)建出資人模式，可以將這種模式稱為“混合出資人模式”。在這種混合出資人模式中，針對需要打造成完全的市場主體并以經(jīng)營效益為其目標的商業(yè)類國企，由國資委通過“管資本”的方式對其履行出資人職責，采國資委集權(quán)出資模式，是較優(yōu)的選擇。針對不需要市場化并以社會效益為其目標的公益類國企，采功能雙重出資模式，由多個部門分工協(xié)作，既“管資本”也“管企業(yè)”，可以實現(xiàn)國企監(jiān)管的有效性，是更優(yōu)的選擇。