李哲宇

（西南政法大學(xué) 重慶 401120）

一、引言

2017年10月，黨的十九大報(bào)告濃墨重彩地描繪了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化?；?，新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題的“總抓手”終于塵埃落定，億萬(wàn)農(nóng)民迎來(lái)了奔向小康之路的又一縷曙光。今后我國(guó)將面臨的主要任務(wù)，是尋求落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效路徑。不可否認(rèn)，農(nóng)民的自身發(fā)展、地方政府部門的引導(dǎo)乃至社會(huì)公眾的意識(shí)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略均可謂至關(guān)重要。但倘若僅訴諸于前述幾者而忽視制度及政策的建構(gòu)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略勢(shì)必將淪為無(wú)人企及的“空中樓閣”。

事實(shí)上，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策制度構(gòu)建方面業(yè)已做出不少努力，于2019年11月5日公布的《決定》中關(guān)于土地可作為生產(chǎn)要素參與分配之規(guī)定，即是這方面取得的最令人矚目的成果之一。對(duì)于將農(nóng)村土地納入生產(chǎn)要素參與分配這一規(guī)定，眾多專家學(xué)者可謂言人人殊。譬如，有學(xué)者認(rèn)為其有助于配置好計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系中的土地資源、平衡好公權(quán)力和私權(quán)力協(xié)調(diào)下的土地利益。也有學(xué)者認(rèn)為這是新一輪農(nóng)村土地改革的突破口，在保障農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)益、遏制地方政府獲取巨額土地增值收益沖動(dòng)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、為農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)四個(gè)方面均大有裨益。舍此，還有學(xué)者認(rèn)為其是集體土地所有權(quán)物權(quán)屬性與權(quán)能構(gòu)造的應(yīng)有之義，也是集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)“同權(quán)同構(gòu)”的內(nèi)在要求。誠(chéng)然，土地納入生產(chǎn)要素參與分配的規(guī)定不僅將對(duì)上述提及的方面產(chǎn)生積極意義，而且還有助于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)。然而，不得不承認(rèn)的是，制度內(nèi)規(guī)范的適用混亂與其他現(xiàn)實(shí)的障礙始終伴隨著土地納入生產(chǎn)要素參與分配的落實(shí)并成為推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大桎梏。

二、從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看土地納入生產(chǎn)要素參與分配制度的現(xiàn)狀

析言之，當(dāng)前土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度主要存在以下兩方面的挑戰(zhàn)：從制度層面來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村土地制度是由相關(guān)政策性規(guī)定及法律規(guī)范共同構(gòu)成，于同一問(wèn)題而言，政策性文件與法律法規(guī)往往表現(xiàn)為“重疊式”規(guī)制，但作出的回應(yīng)卻時(shí)常有所出入；從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得收益的非合理化分配引發(fā)了農(nóng)村自身難以脫貧和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的內(nèi)外部矛盾、農(nóng)業(yè)耕地面積遭受威脅、部分村干部利用土地納入生產(chǎn)要素參與分配這一契機(jī)大搞權(quán)錢交易、暗箱操作等違法行為。

（一）政策性文件與法律規(guī)范適用混亂

就農(nóng)地政策而言，其數(shù)量之繁多、體系之龐雜是由特定的歷史背景與“三農(nóng)”問(wèn)題在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位所決定的。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)制定主體的不同，我國(guó)的農(nóng)地政策大致可分為政府政策與黨的政策兩類。前者是指中央或地方政府為實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而制定并組織實(shí)施的農(nóng)地政策；后者則指執(zhí)政黨在國(guó)家相當(dāng)時(shí)期內(nèi)規(guī)定相關(guān)時(shí)期內(nèi)農(nóng)地制度構(gòu)建的基本理念和發(fā)展方向的基礎(chǔ)性政策。就土地納入生產(chǎn)要素參與分配而言，早在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中便強(qiáng)調(diào)：規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。隨后，2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》又指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。迨至2017年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又一次對(duì)農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市予以了明確規(guī)定。之后重新修訂的《土地管理法》最終使其以法律形式正式確立，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有了相應(yīng)法律依據(jù)。而《決定》的公布則被認(rèn)為是黨在集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市這一問(wèn)題上所做出的政治性背書。

除上述提及的政策性文件與法律規(guī)范外，包含土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度性規(guī)定更是猶如恒河沙數(shù)。實(shí)踐中，對(duì)于同一問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)往往會(huì)作出不同答復(fù)，而與土地納入生產(chǎn)要素參與分配相關(guān)的政策性文件與法律規(guī)范之間是否存在適用上的沖突不僅持續(xù)困擾著各級(jí)執(zhí)法部門與社會(huì)公眾，亦成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)過(guò)程中的制度體系構(gòu)建的障礙之一。

（二）收益分配不合理致使農(nóng)村內(nèi)、外部矛盾激化

不得不承認(rèn)，將土地納入生產(chǎn)要素參與分配的規(guī)定使鄉(xiāng)村獲得了大量資金，得到了振興鄉(xiāng)村的資本支持。于城市而言，其獲得了經(jīng)濟(jì)建設(shè)所必需的土地資源，擺脫了當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展面臨的部分困境。這種鄉(xiāng)村振興路上的“土地要素走出去”“資金要素引進(jìn)來(lái)”策略，構(gòu)筑了城市與鄉(xiāng)村最具代表性的兩個(gè)要素間不斷流動(dòng)的動(dòng)態(tài)互補(bǔ)體系。但是，當(dāng)前對(duì)以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得收益的分配方式仍存在不公平、不合理的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以往，或?qū)a(chǎn)生以下兩方面的不利后果：

以內(nèi)部視角觀之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得收益的不合理化分配將造成鄉(xiāng)村脫貧工作難度加劇。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略自其產(chǎn)生伊始，便與“脫貧攻堅(jiān)”有著密不可分的關(guān)系，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線要求。然而，我國(guó)鄉(xiāng)村人口眾多，貧困戶“基數(shù)大”、“分布廣”，依照《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》關(guān)于2015年至2019年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：截止2019年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有551萬(wàn)人。當(dāng)下，鄉(xiāng)村的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然艱巨繁重，剩下的都是貧中之貧、困中之困，都是難啃的硬骨頭。因此，如若把本能用于鄉(xiāng)村脫貧工作的土地入市收益進(jìn)行非合理化分配，那么勢(shì)必將延緩鄉(xiāng)村的脫貧進(jìn)度，并進(jìn)一步激化農(nóng)村集體組織與內(nèi)部成員間的矛盾。

以外部視角觀之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得收益的不合理化分配將加劇城鄉(xiāng)間發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于一個(gè)重要的歷史交匯期，社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。結(jié)合國(guó)情觀之，最大的不平衡是城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。長(zhǎng)期以往，城鄉(xiāng)間要素流通性差，產(chǎn)品不能等價(jià)交換，產(chǎn)業(yè)缺乏合理分工。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不僅未能有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且缺乏其支撐，整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)不能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。故而，倘若集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的所得收益分配不均，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)模式無(wú)法得到有效破除。

（三）農(nóng)業(yè)耕地紅線遭受嚴(yán)重威脅

回顧1998年修訂的《土地管理法》，其增設(shè)43條之規(guī)定目的就在于加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地，防止耕地流失。但伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國(guó)有土地供給的存量與單位、個(gè)人建設(shè)用地使用需求之間的矛盾日益凸顯。宏觀來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)；微觀來(lái)看，眾多農(nóng)民集體成員合法權(quán)益遭到嚴(yán)重?fù)p害?；耍?019年新修訂的《土地管理法》，刪除了原法第43之規(guī)定，打破了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地正式在“法律制度層面”入市，為已嚴(yán)重匱乏的建設(shè)用地市場(chǎng)注入新鮮“血液”，緩解了其長(zhǎng)期以往供應(yīng)不足的緊張局面。但是，如何在實(shí)踐中有效區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)耕地，并保證已劃定的農(nóng)用地不被非法侵占，確保國(guó)家糧食安全是土地納入生產(chǎn)要素參與分配過(guò)程中面臨的一大挑戰(zhàn)。近年來(lái)，農(nóng)村非法占用農(nóng)用地的案件時(shí)有發(fā)生，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年1月至2019年12月間，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)以非法占用農(nóng)用地罪提起公訴的案件就有10897起，共涉及13824人。

（四）監(jiān)管缺失致使貪腐事件頻發(fā)

誠(chéng)如著名法學(xué)家摩萊里在其《自然法典》中的論述，混亂和一切禍害的起源、原因和發(fā)展都與各種社會(huì)的腐敗的法制有關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)體量較小、發(fā)展資金相對(duì)匱乏，而將土地納入生產(chǎn)要素參與分配不僅為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)提供了現(xiàn)實(shí)保障。值得注意的是，根據(jù)新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。可見，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的決策主體與收益分配主體為村民自身。但是，由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的法治水平依然較低，村民的自身的權(quán)利意識(shí)與維權(quán)意識(shí)薄弱，加之缺失對(duì)村干部的監(jiān)督，土地納入生產(chǎn)要素參與分配過(guò)程中出現(xiàn)了權(quán)錢、權(quán)權(quán)交易、暗箱操作等眾多流弊。

三、從落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度完善

如前所述，當(dāng)前土地納入生產(chǎn)要素參與分配過(guò)程中面臨的不同挑戰(zhàn)已妨礙到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實(shí)。故而，下文將從重新厘定政策性文件與法律規(guī)范間關(guān)系、切好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所得收益這塊“蛋糕”，嚴(yán)保國(guó)家糧食安全，綜合運(yùn)用法律及外部監(jiān)督等手段防止貪腐滋生四個(gè)方面共同完善土地納入生產(chǎn)要素參與分配制度，以求得鄉(xiāng)村的真正振興。

（一）正確處理相關(guān)農(nóng)村土地政策性規(guī)定與法律規(guī)范之間的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，表現(xiàn)為一個(gè)價(jià)值更替、秩序重構(gòu)和文明再生的過(guò)程。如何處理好農(nóng)村土地政策與相關(guān)法律這兩種主要正式制度之間的關(guān)系，是每個(gè)決策者及執(zhí)行者都無(wú)法逃避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以往，法學(xué)界部分學(xué)者在探討政策與法律的關(guān)系時(shí)，容易將兩者關(guān)系“簡(jiǎn)單化”，將廣泛而復(fù)雜的政策抽縮成“拒絕法律”的反法治現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政策與法律常常被分離開來(lái)，甚至有時(shí)被對(duì)立起來(lái)。不得不說(shuō)，這樣的觀點(diǎn)是“失之偏頗”的，其不僅違背了政策制定者的初衷，而且還在一定程度上引致政策與法律兩者的關(guān)系的“紊亂”。美國(guó)著名法學(xué)家德沃金曾說(shuō)，政策乃法律之構(gòu)成要素，對(duì)法律的形成和適用發(fā)揮著重要的價(jià)值取向意義上的指導(dǎo)作用。德國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)家烏茲施利斯基亦曾提出：法律是實(shí)施政策最為主要的手段，經(jīng)濟(jì)公法由此應(yīng)運(yùn)而生。

作為黨在“三農(nóng)問(wèn)題”上提出的政策性規(guī)定之一，將土地納入生產(chǎn)要素參與分配與相關(guān)農(nóng)地法律制度具有高度的關(guān)聯(lián)性。諸如前文提及到的于2019年8月26日正式修訂發(fā)布的《土地管理法》刪除了原法關(guān)于：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定。不難發(fā)現(xiàn)，此舉乃是土地納入生產(chǎn)要素參與分配在法律層面的完整表達(dá)。一者，土地可作為生產(chǎn)要素參與分配是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的立法前提與基礎(chǔ)；再者，允許集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的法律制度又保障了農(nóng)民可按土地要素參與分配具有實(shí)際可操作性。在全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)要求下，兩者不僅不存在地位主次、適用先后之分。反之，在具體實(shí)施過(guò)程中相輔相成、相得益彰。

（二）明確應(yīng)得收益，做好“蛋糕”的公平合理分化

前文述及，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要資金作為支撐，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則必將帶來(lái)大量資本流入鄉(xiāng)村?；耍缛魧⑼恋丶{入生產(chǎn)要素參與分配的可得收益比作一塊蛋糕的話。蛋糕可以做多大？誰(shuí)可以吃蛋糕？蛋糕又該如何分化？這不能不說(shuō)是三個(gè)頗費(fèi)思量的問(wèn)題。首先，有學(xué)者認(rèn)為，土地出讓者與受讓者在利益分配上是一種此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系。換言之，受讓者出資越多，出讓者可獲收益也就越多。但從市場(chǎng)角度考量，受讓者必然會(huì)盡可能降低出價(jià)，從而減少自身經(jīng)營(yíng)成本，以謀求利益最大化。故而，“蛋糕”可以做多大，最主要的便是應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。除此之外，在某些特殊情況下，應(yīng)允許土地出讓者基于情勢(shì)變更及公平原則，要求無(wú)償或以明顯低價(jià)獲得土地使用權(quán)的受讓人補(bǔ)繳一定費(fèi)用。其次，應(yīng)當(dāng)明確的是，由于并非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的當(dāng)然參與者，且受道德風(fēng)險(xiǎn)因素影響，政府應(yīng)當(dāng)被排除在吃蛋糕的人選之外。因此，蛋糕的享有者便只剩下集體與其成員。雖然集體是由其成員組成，但依照我國(guó)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，雙方可對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得收益分別擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)。最后，就如何分化“蛋糕”而言，其是三個(gè)問(wèn)題中最棘手的一個(gè)。筆者認(rèn)為，一方面，“蛋糕”的分化方案必須經(jīng)由集體成員內(nèi)部民主審議通過(guò)，保證程序的正當(dāng)性。另一方面，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)立法，廓清收益的使用范圍，從而防止成員的合法利益受到侵害。例如，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第25條就明確規(guī)定：集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排，不得挪作他用。

（三）確保國(guó)家糧食安全，嚴(yán)守耕地紅線

值得注意的是，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，要深入實(shí)施藏糧于地，藏糧于技戰(zhàn)略，把中國(guó)人的飯碗牢牢地端在自己手中。然而，入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往處于鄉(xiāng)村中地勢(shì)平坦、供水條件優(yōu)良的地段，資源條件總體而言較好。因此，可以預(yù)見的是，在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市過(guò)程中不可避免地會(huì)與農(nóng)業(yè)耕地在范圍界定上產(chǎn)生矛盾。為此，筆者認(rèn)為，可從耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量出發(fā)解決此類問(wèn)題：一方面，要保證耕地的數(shù)量不突破底線。2019年中央一號(hào)文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提到三組數(shù)字：一是嚴(yán)守18億畝耕地紅線；二是確保糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝；三是確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。另一方面，在保證數(shù)量底線的基礎(chǔ)上，還應(yīng)提高耕種質(zhì)量，不斷提高農(nóng)業(yè)耕種的科學(xué)化、機(jī)械化、信息化程度，穩(wěn)定保證相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收。只有這樣，農(nóng)民按照土地要素參與分配時(shí)才能安心、放心。

（四）依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行監(jiān)督，防止貪污腐敗的滋生

利益“實(shí)打?qū)崱钡亟坏郊w及其成員手中，而非被其他人員貪污、非法侵占，是每一個(gè)政策制定者及執(zhí)行者均需密切關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處的具體要求。以我國(guó)現(xiàn)存法律體系觀之，《刑法》第五章的職務(wù)侵占罪、第八章的貪污賄賂罪與《物權(quán)法》第62、63條涉及農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的相關(guān)法律條文分別從刑、民兩個(gè)視野對(duì)上述問(wèn)題予以規(guī)制。除此之外，有學(xué)者還認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)集體所有權(quán)自身制度建設(shè)、引入對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督等方式來(lái)預(yù)防腐敗問(wèn)題。故而，只有始終以法律為圭臬，輔之以行政、審計(jì)等其他監(jiān)督手段，從內(nèi)部與外部共同治理貪腐問(wèn)題，才能使鄉(xiāng)村振興之路永葆清廉活力。