變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)防控的城市河道精細(xì)化管理分析

屈銘志（上海建科環(huán)境技術(shù)有限公司，上海 200032）

河流污染治理是各地的難題，背后的“多龍治水”被認(rèn)為是癥結(jié)之一。近年來(lái)，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)的“河長(zhǎng)制”被視為治理河流的突破口。

河長(zhǎng)制的執(zhí)行，取得了顯著的成績(jī)，但河湖管理整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水體本身是流動(dòng)的，隨時(shí)變化的，現(xiàn)象在河里，問(wèn)題也許在岸上。目前，多條線多塊面的傳統(tǒng)科層式職能管理，使得河長(zhǎng)們或難以獲得全面及時(shí)的信息，或陷于海量碎片數(shù)據(jù)，致使決策的效率和應(yīng)對(duì)能力降低。因此，河長(zhǎng)們非常需要改變管理模式和轉(zhuǎn)變思維方式，對(duì)所管轄河道做到手里有科學(xué)即時(shí)數(shù)據(jù)，心里有清晰整體影像，遇事有明確應(yīng)急措施，分工能有效精準(zhǔn)落實(shí)。這樣，河道水質(zhì)方能達(dá)到更高更嚴(yán)考核要求。本文以上海市楊浦區(qū)某黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)的一條重污染河道—虬江為例，探索河長(zhǎng)制下河道精細(xì)化治理管理經(jīng)驗(yàn)。

1 老河道的新難題

虬江位于上海市北部區(qū)域，是一條有著悠久歷史的老河道，全長(zhǎng)約 7 km，河寬 30.0～40.0 m，與另外兩條河道形成了獨(dú)立的水功能片區(qū)，由水閘與外部可控連通。低水位時(shí)水深約 0.8～1.8 m，高水位時(shí)水深約 3.0～3.5 m。

和城市中心的許多老河道一樣，虬江穿越人口密集區(qū)，其中包括兩所高校、一個(gè)大型體育場(chǎng)和二十多個(gè)緊貼河道的居民小區(qū)。人為活動(dòng)對(duì)水環(huán)境有較大的影響，多個(gè)河段都有行人隨意丟棄的垃圾、塑料袋等。部分河段水面有異味，水體表面時(shí)常泛著油光，散發(fā)著陣陣的刺鼻惡臭。

根據(jù)河長(zhǎng)制考核指標(biāo)，該河要在 2018 年水質(zhì)消除黑臭，2020 年達(dá)到地表水 Ⅴ 類標(biāo)準(zhǔn)。在河長(zhǎng)制的管理模式下，2018 年通過(guò)系統(tǒng)性的管網(wǎng)與濱水空間整治，該河道水環(huán)境和水質(zhì)有了顯著改善，摘除了黑臭河道的帽子；但是部分時(shí)段仍然出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象，水質(zhì)極不穩(wěn)定。

針對(duì)這一問(wèn)題，歷史資料和現(xiàn)場(chǎng)巡河人員給出了各種解釋，例如旱天放江、雨水口晴天排水、底泥擾動(dòng)釋放等。但導(dǎo)致水質(zhì)波動(dòng)的主要成因及需要河長(zhǎng)優(yōu)先處理整治的問(wèn)題都是虬江的難題，也是諸多老河道在完成綜合整治后所面臨的共性新難題。

2 定制立體監(jiān)測(cè)技術(shù)

在點(diǎn)源污染和規(guī)模以上排水口都已經(jīng)得到有效控制的情況下，通過(guò)水質(zhì)現(xiàn)狀和目標(biāo)的對(duì)比，提煉出了影響虬江水質(zhì)的兩大核心問(wèn)題。① 是否還存在隱蔽的排污口，現(xiàn)有城市防汛排水口是否存在偷排偷放現(xiàn)象；② 在汛期放江現(xiàn)象（老舊城市雨污合流系統(tǒng)下因強(qiáng)降雨事件，超出污水廠處理能力，為防內(nèi)澇而直接向河道排放污水）無(wú)法避免的情況下，如何更好監(jiān)管并降低其對(duì)水質(zhì)的綜合影響?；卮鹕鲜鰡?wèn)題，需要從整體角度全面調(diào)研并分析河道的污染源狀況，尋找到該河道水質(zhì)改善的突破口。

由于虬江岸線復(fù)雜，沿線建筑物多，有很多難以進(jìn)入的調(diào)查死角，人工巡查效率低。各類水污染事件隱蔽復(fù)雜，取證困難。河道長(zhǎng)，水質(zhì)時(shí)空異質(zhì)性強(qiáng)。上述特征都使得數(shù)據(jù)收集分析計(jì)劃難以實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)上述難點(diǎn)，研究團(tuán)隊(duì)為虬江量身打造了 “河道立體監(jiān)測(cè)技術(shù)體系”。該體系包括針對(duì)排水口的傳感器，針對(duì)城市河道的低空、水面、水下三大平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)巡查技術(shù)，針對(duì)地下箱涵排口的摸排技術(shù)。輔以人工巡查補(bǔ)充，點(diǎn)線面相結(jié)合，對(duì)虬江流域（包括河道、箱涵、泵站、水閘、沿岸 100.0 m 陸地）的污染情況進(jìn)行了長(zhǎng)期、完整、系統(tǒng)化信息收集。

“河道立體監(jiān)測(cè)技術(shù)體系”的業(yè)務(wù)化應(yīng)用，攻克了傳統(tǒng)河道管理中的數(shù)個(gè)難點(diǎn)。一是全流域無(wú)死角的信息快速獲取。30 min 即可對(duì)虬江全河 7 km 河道及兩岸各 100.0 m 范圍進(jìn)行監(jiān)測(cè)，不留死角，取證水污染現(xiàn)象的源頭。二是高分辨率可視化環(huán)境數(shù)據(jù)的采集。高達(dá) 2 cm 空間分辨率的河道及其沿岸可視化數(shù)據(jù)，可以識(shí)別河道的小塊油污，甚至是丟棄到河里的礦泉水瓶。三是快速響應(yīng)能力。從發(fā)現(xiàn)水污染現(xiàn)象到獲得全數(shù)據(jù)，只需要 20 min 即可追溯污染現(xiàn)象的源頭。在 15 min 內(nèi)即可以刷新全河道狀態(tài)，幫助追蹤記錄取證關(guān)鍵環(huán)境事件的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。四是全自動(dòng)化的常態(tài)監(jiān)測(cè)。建立了實(shí)用、經(jīng)濟(jì)、有效的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，降低了河道管理的成本。這一技術(shù)體系的應(yīng)用，相當(dāng)于給了河道一雙眼睛，對(duì)虬江河道的各類問(wèn)題做到了“底數(shù)清”“情況明”，各類污染現(xiàn)象隨著數(shù)據(jù)的積累，完整清晰地留下了痕跡。

3 建立水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)地圖為河長(zhǎng)決策支撐提供依據(jù)

在翔實(shí)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立以問(wèn)題為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)分析體系。通過(guò)對(duì)基于光譜的黑臭河道感知算法、多頻次數(shù)據(jù)對(duì)比的水質(zhì)時(shí)空評(píng)價(jià)算法、污染物擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型等一系列方法或手段的應(yīng)用，明確了不同季節(jié)虬江水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的主要成因，列出了需要進(jìn)行封堵和監(jiān)管的排水口名錄；而對(duì)放江導(dǎo)致的污染輸入，對(duì)虬江水質(zhì)的影響進(jìn)行了精確到天的定量分析結(jié)論。

如何將完善的數(shù)據(jù)、科學(xué)的分析方法所得到的結(jié)論轉(zhuǎn)化為河長(zhǎng)制管理的工作內(nèi)容，為河長(zhǎng)決策支撐提供依據(jù)? 在工作中，為虬江建立了水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)地圖，核心理念是在一張地圖上將當(dāng)前虬江的水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分段標(biāo)示，同時(shí)標(biāo)示各類風(fēng)險(xiǎn)源的位置和狀態(tài)信息、風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)、主體管理責(zé)任單位以及擬解決的路徑。各類數(shù)據(jù)一目了然，所有技術(shù)處理工作都在后臺(tái)。這使得河長(zhǎng)與各職能部門通過(guò)一次會(huì)議、一張圖就可以確定解決問(wèn)題的具體方案和分工。由于基礎(chǔ)工作到位，取證嚴(yán)謹(jǐn)，各項(xiàng)工作經(jīng)一次兩個(gè)小時(shí)的會(huì)議就順利落實(shí)，從而極大地提升了政府的工作效率、公信度，并實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)防控。

4 快速響應(yīng)

河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。目前，在制度的保障之外，實(shí)際操作中，河長(zhǎng)制治理中有幾大難題。

一是上下溝通難。上級(jí)河長(zhǎng)難以實(shí)時(shí)了解下級(jí)對(duì)所屬工作的落實(shí)情況。一線工作人員也難以及時(shí)處理并上報(bào)河道巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題。二是全線人工巡查效率低，反應(yīng)慢。很多河道有無(wú)法實(shí)施察看的區(qū)域，現(xiàn)狀調(diào)查往往有缺項(xiàng)，有死角，不完整，難以基于現(xiàn)狀調(diào)查擬訂全線治理方案，而裂解化的局部治理方案頭痛醫(yī)頭，并不可取。三是缺乏有效的信息化手段，難以系統(tǒng)性地將河道治理的時(shí)空效應(yīng)一體化體現(xiàn)，不便于河長(zhǎng)作出決策。

目前城市河道的管理當(dāng)中有很多因素屬于不可抗的范疇。比如雨天放江，比如各類環(huán)境突發(fā)污染事件，等等。問(wèn)題發(fā)生時(shí)，很多河長(zhǎng)疲于奔波，顧首難顧尾。公眾覺(jué)察較早，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息，各類自媒體的廣泛使用更是使得信息爆炸，真?zhèn)坞y辨，公眾片面信息傳播快速等使得政府處理及應(yīng)對(duì)比較被動(dòng)。管理工作非常艱巨。

對(duì)政府來(lái)講，只有做到心中有數(shù)，提前預(yù)警，趕在居民之前及時(shí)處理并公示才能化被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)防控。比如放江，目前這是客觀需要，大部分老舊城市河道都很難避免。在放江之后，水質(zhì)必然會(huì)有一段時(shí)間受到影響，也會(huì)隨著調(diào)水沖刷逐步改善。但原有的管理模式相對(duì)粗放，一是缺乏對(duì)公眾關(guān)于事件的說(shuō)明，二是在處置前缺乏對(duì)水質(zhì)改善的系統(tǒng)化方案，也缺乏對(duì)水質(zhì)改善的明確預(yù)期，導(dǎo)致周邊居民的滿意度下降。

通過(guò)對(duì)水質(zhì)時(shí)空評(píng)價(jià)算法、水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型等的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了水質(zhì)黑臭區(qū)域的動(dòng)態(tài)識(shí)別；通過(guò)對(duì)污染過(guò)程的定量化的分析，確定了放江產(chǎn)生的污染物對(duì)虬江的影響需要 5 d 才能消除?；谶@些數(shù)據(jù)，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)水質(zhì)改善的預(yù)期心中有底，掌握主導(dǎo)輿論的主導(dǎo)權(quán)。同時(shí)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)原位試驗(yàn)，明確了不干涉、少干涉、強(qiáng)干涉的情況下放江引起的水質(zhì)改變能否進(jìn)一步優(yōu)化，措施如何，進(jìn)一步開(kāi)展主動(dòng)防控就有了可能。在虬江的日常巡查工作中，進(jìn)一步建立長(zhǎng)效監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管相結(jié)合的事件應(yīng)急處置中樞，從容應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染事件，反應(yīng)時(shí)效降低到了小時(shí)級(jí)，將輿論的主導(dǎo)權(quán)握在政府的手里。

5 以問(wèn)題為導(dǎo)向的整體性管理

現(xiàn)有的城市管理體系是按照科層制的原則建立起來(lái)的，在不同專業(yè)的視角中，同一個(gè)城市問(wèn)題會(huì)呈現(xiàn)出不同的方面。不同管理部門和不同管理層級(jí)會(huì)出臺(tái)不同的管理措施。結(jié)果是經(jīng)管各部門都在積極認(rèn)真地進(jìn)行精細(xì)化管理，但最終的整體結(jié)果卻與管理的初衷大相徑庭。

比如原來(lái)是通過(guò)市長(zhǎng)辦公室的抬頭發(fā)文落實(shí)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工作，現(xiàn)在只不過(guò)換一個(gè)河長(zhǎng)辦公室的名義等。河道治理的難點(diǎn)在于牽涉的行業(yè)技術(shù)主管單位、行政主管單位、塊面單位很多。它們各司其職，局限的視角和薄弱的跨職能部門協(xié)調(diào)是大部分河長(zhǎng)們工作面臨的問(wèn)題?，F(xiàn)狀調(diào)查不完整不全面，找不準(zhǔn)問(wèn)題關(guān)鍵，拿不出事實(shí)依據(jù)，下一步整改就無(wú)從談起。

在搜集和處理信息方面要做到完整全面、鳥(niǎo)瞰及時(shí)，不應(yīng)將任務(wù)分解割裂至各個(gè)所屬部門。建議通過(guò)采購(gòu)第三方服務(wù)的方式，對(duì)整條河道采取全方位全天候的摸排。由第三方專業(yè)化市場(chǎng)化公允化地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，再以科學(xué)翔實(shí)明了的技術(shù)手段提供最有效率的決策基礎(chǔ)。

針對(duì)以往河長(zhǎng)制實(shí)行中出現(xiàn)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，前述的“河道立體監(jiān)測(cè)技術(shù)”關(guān)注的不是環(huán)境數(shù)據(jù)的數(shù)字化錄入和整理，而是針對(duì)問(wèn)題開(kāi)展數(shù)據(jù)搜集計(jì)劃，開(kāi)展精細(xì)化管理。例如對(duì)于突發(fā)污染，在 20 min 內(nèi)追溯問(wèn)題源頭，實(shí)現(xiàn)污染事件的事前—事中—事后全過(guò)程監(jiān)控取證。而對(duì)于不確定性很強(qiáng)的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患，系統(tǒng)由于長(zhǎng)期積累的數(shù)據(jù)具有可視、可比、可溯的特點(diǎn)，因此能夠?qū)Ρ炔煌瑫r(shí)期所獲取的數(shù)據(jù)，回溯河道信息（新造建筑，土地利用、水質(zhì)等等）；對(duì)城市發(fā)展和更新是否引起了新的水環(huán)境問(wèn)題提供決策支撐，使得城市河道的管理系統(tǒng)化，整體化。

6 結(jié) 語(yǔ)

綜上，有以下建議。

(1) 從末端治理轉(zhuǎn)向全過(guò)程控制。通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)，針對(duì)問(wèn)題和目標(biāo)指標(biāo)比，對(duì)結(jié)果進(jìn)行全過(guò)程的控制，找到問(wèn)題的源頭，在源頭具備解決條件的情況下解決源頭問(wèn)題；在源頭不具備解決條件的情況下對(duì)污染全過(guò)程進(jìn)行分析，找到最佳的切入點(diǎn)進(jìn)行治理。

(2) 從側(cè)重工程轉(zhuǎn)向側(cè)重管理。水環(huán)境大規(guī)模的綜合整治等工程型的措施不太適應(yīng)于城市河道。對(duì)城市河道，更有效的管理方式還是“螺螄殼里做道場(chǎng)”，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的情況和變化做到精摸細(xì)排隨查，及時(shí)處理，不留隱患，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的鏈條，避免風(fēng)險(xiǎn)變成災(zāi)害。

(3) 提高管理效率。河長(zhǎng)們應(yīng)該明確管理的對(duì)象是河道，而不是技術(shù)或者系統(tǒng)，要明確自己的身份是決策者而不是技術(shù)員，不能癡迷于在海量的數(shù)據(jù)中自行分析，不可以重技術(shù)輕解決。如果不善于處理海量的、碎片的數(shù)據(jù)群，那么反而會(huì)降低決策效率，容易貽誤戰(zhàn)機(jī)。河長(zhǎng)們應(yīng)將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和分析問(wèn)題的工作交給專業(yè)團(tuán)隊(duì)，根據(jù)上級(jí)要求和對(duì)本地實(shí)際的清醒理解擬訂最有效最實(shí)際的解決方案。