吳 璘，李瑞峰，朱吉茂，王 雷，董 娟，李 花

(國家能源技術經濟研究院，北京 102211)

東北三省曾是我國煤炭資源富集地區(qū)和重要的煤炭基地，新中國成立初期，原煤產量占全國一半，“一五”時期仍占全國四分之一。但經過長期開采，煤炭資源趨于枯竭且開采條件變差，加上近年來持續(xù)淘汰落后產能，煤炭產量下降明顯，2018年原煤產量僅占全國的3%，需要從內蒙古東部等地大量調入煤炭才能滿足煤炭消費需求。近年來，冬季用煤緊張已成為東北三省重大民生問題。2019年10月11日召開的國家能源委員會會議特別強調，要突出做好東北三省供暖用煤保障。

區(qū)域性煤炭供應緊張是我國經濟社會和煤炭產業(yè)發(fā)展到新階段的特征之一，王顯政[1]認為，煤炭產業(yè)集中度提升、東部沿海地區(qū)煤炭調入量增加等原因，促使煤炭供需不平衡分布的矛盾進一步加劇。王小樣、李先國[2]分析指出，東北、華東、中南等地區(qū)均為煤炭凈調入?yún)^(qū)，隨著能源革命的提出和供給側結構性改革的實施，我國煤炭產業(yè)呈現(xiàn)出包括煤炭供需區(qū)域不平衡進一步加劇在內的一系列新特點，鐵路運力區(qū)域性和季節(jié)性緊張情況始終存在，應投建安全高效的現(xiàn)代煤炭運輸體系，保障煤炭供應和運輸安全。鄭文升等人[3]較早開展了蒙東地區(qū)與東北三省煤炭資源開發(fā)區(qū)域合作的研究，認為政府在推動該項合作過程中，需著重協(xié)調區(qū)域合作，促進企業(yè)多元參與，建設跨地區(qū)運輸通道和生態(tài)工程，推動地方政府間協(xié)調。針對近些年東北三省煤炭供應緊張問題，賈鳳翔[4]提出強化節(jié)能降耗觀念、加快煤企兼并重組、加強與蒙東地區(qū)聯(lián)系、拓寬外部調入渠道等方面的建議。徐孝民、汪文生[5]等人運用因子分析法對我國30個區(qū)域煤炭市場供給脆弱性進行的評價結果表明，東北三省屬于脆弱性最明顯的“敏感度高-應對能力弱”類型，需要在優(yōu)化產業(yè)結構、轉變增長方式的同時建設煤炭應急儲備體系。上述研究有的從宏觀背景、全國區(qū)域分類等角度對區(qū)域性煤炭供需矛盾進行了分析研究，缺少對東北三省具體問題的細化分析；聚焦于東北三省煤炭供需的研究，研究時間相對較早，不能體現(xiàn)最新的形勢變化。近幾年來，專門針對東北煤炭供需問題的公開研究成果較少。為更好反映形勢變化，進一步提高東北煤炭保供措施的針對性，本文從東北三省煤炭供應現(xiàn)狀和關鍵問題出發(fā)，結合中長期供需形勢分析，研究提出相應對策。

1 東北三省當前煤炭供應格局與關鍵問題

東北地區(qū)是我國傳統(tǒng)老工業(yè)基地，重工業(yè)特別是傳統(tǒng)產業(yè)比重偏高，能源消費主要依靠煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源，煤炭在東北三省一次能源消費中的比重較高，2018年平均約62.4%，較全國平均水平高3.4個百分點。在煤炭消費居于高位、產量持續(xù)下降的背景下，東北三省煤炭對外依存度快速上升，2018年達到67%。當前階段，東北三省煤炭供應呈現(xiàn)“域外為主、域內為輔，域外以蒙東為主力、港口關內俄煤為重要補充”的格局。

1.1 域內產量快速下降

2010年以來東北三省受自身資源枯竭、淘汰落后產能等影響，煤炭產量快速下降，2018年降至1.17億t，降幅達59%。三省平均煤炭自給率僅33%，其中除黑龍江憑借較高的煤炭產能將自給率保持在60%以上外，遼寧、吉林煤炭自給率僅20%、17%，見表1。由于多數(shù)煤礦進入衰老期且開采條件變差，東北三省平均煤炭產能利用率僅75%左右。在淘汰落后產能工作推動下，產業(yè)結構有所優(yōu)化，煤礦數(shù)量由2010年的1581處減少至315處，大型煤礦產能比重達到63.5%，但仍明顯低于全國平均水平。

表1 2018年東北三省域內煤炭供給情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各省發(fā)改委提供數(shù)據(jù)計算得出。

1.2 蒙東地區(qū)是供應主力

蒙東地區(qū)煤炭資源豐富、開采條件良好，具有明顯的煤炭生產供應優(yōu)勢。2018年蒙東地區(qū)煤炭生產能力2.81億t(含試生產能力)、產量2.7億t，分別是東北三省總量的2倍、2.3倍，平均產能利用率達到97%。全年向東北三省供煤1.5億t，占東北三省煤炭消費總量的43%。從煤源看，呼倫貝爾、錫林郭勒、通遼是向東北供煤的主力區(qū)域。從去向看，調往遼寧、吉林、黑龍江的比重分別為36%、32%、32%，分別占三省煤炭消費量的33%、67%、44%?？梢?，蒙東地區(qū)對東北三省煤炭供應起著關鍵性的作用。

1.3 關內和進口煤為重要補充

除蒙東外，調入東北三省的還有關內和進口煤，約占東北三省煤炭消費總量的1/4，其中港口調入量約占一半。關內煤炭主要通過京哈、赤大白—錦赤、集通等通道調入，在東北三省煤炭緊缺、煤價高企階段，具有一定的經濟推動力。進口動力煤競爭優(yōu)勢較為明顯，因而在市場機制作用下調入量較有保證。因此，關內和進口煤炭調入規(guī)模相對穩(wěn)定，是東北三省尤其是遼寧省煤炭供應的重要補充。

1.4 季節(jié)性供需矛盾和局部時段運輸瓶頸是關鍵問題

由較高的煤炭對外依存度所決定，東北三省煤炭供應保障不僅需要充足的煤源，還需要有運煤通道和運輸能力的保證，特別是冬季用煤高峰期。因冬季氣溫低、取暖時間長，且極寒天氣時有出現(xiàn)，東北三省整體上冬季取暖期煤炭需求一直處于高位，特別是保民生的發(fā)電和供熱用煤消費量大。供暖季期間，東北三省月度用煤量最高的均是12月，11月次之。與月平均煤炭消費量相比，12月遼寧用煤量高出15%、吉林是25%、黑龍江是15%。若鐵路運輸車輛按月平均運量安排，每年冬儲煤開始就可能出現(xiàn)鐵路運輸緊張問題。這種由于季節(jié)性供需矛盾和局部時段運力不足導致的“用煤保供難”，已經成為關系東北三省社會民生穩(wěn)定的一項重大問題。尤其是近年來，蒙東地區(qū)大型露天礦用地問題對煤炭生產的影響加重，進一步加劇了東北三省冬季用煤高峰期的供需矛盾，導致供暖季煤炭不能及時或足量運抵用戶，煤炭保供問題凸顯。

2 東北三省中長期煤炭供應三大制約因素分析

2.1 資源約束與淘汰落后將使域內產量持續(xù)下降

東北三省煤炭資源品種較全，但由于開發(fā)歷史悠久，經歷了從資源豐富到資源短缺的過程，目前資源總量不足。截至2018年底，遼寧、吉林、黑龍江三省煤炭查明資源儲量分別為54億t、28億t、198億t，合計僅占全國的1.6%[7]。而且近些年來資源勘探成果不多，未來新增資源有限。從2011—2017年各地區(qū)煤炭查明資源儲量變化情況看，黑龍江、吉林略有增加，遼寧逐年下降，黑龍江資源雖明顯多于吉林、遼寧，但總量也不大，未來通過勘探補充資源也十分有限。

除資源總量約束外，資源開采條件變差、安全生產壓力加大也是東北三省煤炭生產面臨的共同問題。由于東北三省多數(shù)煤礦剩余服務年限較短，開采條件變差，自然災害問題日益突出，比如遼寧省主要煤礦生產區(qū)域向深部或周邊轉移，水、火、瓦斯、煤塵、頂板等管理難度加大；吉林省目前礦井資源塊段小、斷層多，地壓大、支護難；黑龍江省煤礦隨采深增加，瓦斯、水、火、沖擊地壓災害日益嚴重。這些資源條件變差帶來的安全因素，將增加東北三省煤炭供給保障的不確定性。

小煤礦產能比重較高同樣是制約東北三省域內煤炭產量的重要因素。截至2018年底，東北三省中僅遼寧完成了30萬t/a以下煤礦的退出，小型煤礦產能占比降至5%以內；吉林和黑龍江省生產礦中，小型煤礦產能占比分別達23%、26%。而且吉林省在建礦均為小型礦井，黑龍江省在建礦也有9成數(shù)量為小型礦、設計產能占比超過40%。在全國煤炭產業(yè)轉向高質量發(fā)展背景下，需要加快淘汰自然災害嚴重、無法機械化改造的煤礦，為先進產能流出發(fā)展空間[8]，因而東北三省落后產能退出的速度將會加快，勢必會對煤炭產量造成影響。

綜合各省煤炭資源和生產、在建、規(guī)劃煤礦發(fā)展趨勢，充分考慮安全、環(huán)保標準提高和淘汰落后產能要求趨嚴等因素，對東北三省2025年、2030年、2035年、2050年煤炭生產狀況預測見表2。分階段看，2030年前東北三省煤炭產量下降相對緩慢，下降的驅動因素主要是落后產能退出；2030年后，受一批煤礦資源枯竭和落后產能退出共同影響，煤炭產量下降幅度逐漸擴大，到2050年將降至不及當前一半。

表2 東北三省煤炭生產狀況預測

2.2 供暖季局部時段運輸瓶頸長期存在

東北冬季寒冷、采暖期長，煤炭消費的季節(jié)性波動特征尤為明顯。多年實際運行數(shù)據(jù)表明，東北煤炭消費每年只有一個高峰期，即供暖季每年10月至次年3月。從圖1可以看出，東北三省每年12月份煤炭消費量明顯高于全年月度耗煤平均值，更顯著高于4月或5月的低谷值。其中，2018年東北三省12月煤炭消費比月均水平高11%，比低谷期高23%。吉林和黑龍江兩省波動特征尤為明顯，吉林省近幾年12月消費量較平均用煤高出約25%、較低谷期高45%左右；黑龍江省近幾年12月消費量較平均水平高出約15%、較低谷期高40%上下。

東北三省煤炭消費的季節(jié)性波動，重點表現(xiàn)在電力行業(yè)的迎峰度冬對于發(fā)電和供熱用煤的需求較平時和波谷期增長迅猛。而東北煤炭調入主要依靠鐵路，煤炭消費顯著的季節(jié)性波動帶來明顯的鐵路運輸?shù)募竟?jié)性特征[9]。迎峰度冬期間煤炭需求猛增給鐵路運輸帶來困擾，若按照煤運旺季需求來配備車輛等運力資源，無疑將造成全年其余大部分時間的車輛閑置，既浪費設備資源，又增加場庫壓力，給鐵路部門帶來極大的經濟負擔；而若按照全年平均需求水平配置常規(guī)性的運力資源，又難以有效應對波峰期的煤運需求，造成階段性的運輸瓶頸。因此，東北迎峰度冬期間煤炭需求猛增但車輛數(shù)量不能滿足高峰期運輸需要，成為導致保供壓力的癥結之一。

未來一段時期，“公轉鐵”政策對內蒙古等地煤炭運輸業(yè)將產生一定影響[10]，東北三省依靠鐵路調入煤炭的趨勢還將進一步強化。鐵路運力和煤炭運輸需求無法通過市場化的價格機制進行調節(jié)，制約著煤炭運輸?shù)陌l(fā)展[11，12]。煤炭需求季節(jié)波動與鐵路運輸組織要求運量平穩(wěn)性的矛盾，以及鐵路部門作為企業(yè)追求自身投入與產出經濟效益最基本的利益訴求與煤炭產銷各行業(yè)要求鐵路部門滿足其不均衡不穩(wěn)定運輸需求之間的矛盾，還將長期存在。

2.3 土地環(huán)保因素制約蒙東產能發(fā)揮

綠色發(fā)展要求下，礦區(qū)生態(tài)保護作為煤礦開發(fā)的一道“紅線”，對煤礦開發(fā)形成的約束日益增強。2019年3月5日，習近平在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調，保持加強生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子[13]。2019年6月，內蒙古自治區(qū)自然資源廳發(fā)布《內蒙古自治區(qū)綠色礦山管理辦法(試行) (征求意見稿)》，提出至2025年，生產礦山需全部達到綠色礦山建設標準，否則需依法實施關閉。

蒙東大型露天煤礦是東北煤炭保供的關鍵，但大部分礦區(qū)分布在草原，生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境承載力不強，煤礦露天開采不可避免地對草原生態(tài)造成一定影響，與“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”存在一定沖突。蒙東露天礦在建設綠色礦山過程中，需要將更多的資金和精力投入到土地復墾、恢復草原植被、礦區(qū)綠化建設等工作當中，部分露天礦可能還受制于綠色礦山政策因素難以開展正常的生產接續(xù)，一些新的露天礦項目可能難以獲得審批。目前，土地、草原等相關法律法規(guī)與露天礦開發(fā)規(guī)律不協(xié)調的問題仍然較為突出，一些大型露天煤礦開發(fā)項目，因土地政策，用地得不到保障，正常生產受到嚴重制約。當前階段，只能通過臨時性的措施加以應對，相關法律法規(guī)的修改需要時間。未來可預見的一個時期，土地環(huán)保約束對蒙東露天礦產能發(fā)揮的限制，將是影響東北三省煤炭供應保障的重要因素。

3 東北三省煤炭供應形勢預判及應對策略

3.1 形勢預判

需求方面，未來一段時期變化不大。近些年來東北三省煤炭消費進入峰值平臺期，2018年消費總量3.55億t。改革開放以來煤炭資源是我國經濟社會發(fā)展的重要支撐[14]，現(xiàn)階段煤炭仍是我國重要的基礎能源和原料[15，16]。作為我國傳統(tǒng)老工業(yè)基地，東北發(fā)展較全國相對滯后，加上可再生能源占比低、發(fā)展相對緩慢，未來較長時間煤炭仍將是主要能源，而且也需要通過煤炭清潔高效利用來支撐清潔可再生能源的發(fā)展。預計東北三省煤炭消費仍將較長時間處于峰值平臺期，2035年前需求變化不大，總體呈緩慢下降趨勢，至2035年降至約3.36億t的水平。

供給方面，不確定性有所增加。根據(jù)上文分析，東北三省域內煤炭產量將呈持續(xù)下降趨勢，冬季用煤高峰期域外調入運輸瓶頸會長期存在，而域外煤炭供應主力蒙東地區(qū)的產能發(fā)揮將較長時間受制于土地環(huán)保因素。同時，蒙東自身煤炭需求也在增加，以錫林郭勒為例，自錫林郭勒盟至山東和錫林郭勒盟至江蘇特高壓外送通道核準建設以來，配套的電源項目陸續(xù)建設投產，將增加煤炭需求，進而影響蒙東向東北三省供煤的能力。

由于煤炭需求變化不大、自身產量持續(xù)下降，東北三省煤炭對外依存度還將繼續(xù)提高，預計將由當前的67%上升到2035年的74%。而且在供給不確定性增加的背景下，東北三省煤炭保供尤其是冬季用煤高峰期煤炭供應壓力將持續(xù)存在，需要統(tǒng)籌考慮、綜合施策。

3.2 應對策略

結合東北三省當前煤炭供應格局和中長期煤炭供應三大制約因素，可以看出，東北三省煤炭供應保障問題的表現(xiàn)形式是階段性供需矛盾，主要癥結是用煤高峰期的運輸瓶頸，根本矛盾在于顯著的煤炭消費季節(jié)性波動，因而需要從產、運、儲三個方面加強應對。

3.2.1 提升蒙東產能，保障露天礦正常生產

中長期看，蒙東現(xiàn)有生產和在建礦難以同時滿足自身需求和調入東北的需求，從區(qū)域對應調運關系看，需以呼倫貝爾、錫林郭勒為重點，適度提升蒙東的煤炭生產能力。同時還應從完善法律法規(guī)著手，從土地、草原、森林、環(huán)保等方面對露天煤礦的正常開發(fā)給予必要的支持，建立相關法律法規(guī)與大型現(xiàn)代化露天煤礦正常生產的協(xié)調機制，保障蒙東煤炭正常生產，進而增強對東北三省的煤炭供給能力。

3.2.2 建立鐵路車輛戰(zhàn)略儲備，提高應急調運能力

研究建立煤炭等大宗物資運輸車輛戰(zhàn)略儲備制度，以應對煤運旺季階段性車輛需求。提升用煤高峰期煤炭運輸負擔重的鐵路運力，保障極寒天氣下煤炭需求大幅增長帶來的應急調運要求。建立東北三省冬季煤炭供應、運輸、庫存監(jiān)測預警體系，優(yōu)化煤炭鐵路運輸秩序，協(xié)調鐵路部門增強應急調運能力。

3.2.3 加強煤炭儲配基地建設，實施冬煤夏儲

為應對煤炭消費的季節(jié)性差異，可考慮在東北三省煤炭集中消費地和交通樞紐，以及蒙東重要輸煤節(jié)點區(qū)域，建設一批百萬t級的域內、域外煤炭儲配基地，域內可選擇沈陽、營口港、長春、白城、哈爾濱、齊齊哈爾等地，域外可選擇通遼等地。同時以市場為主、政策引導的方式，形成冬煤夏儲的良好格局。

4 結 語

東北三省 “域外為主、域內為輔，域外以蒙東為主、港口關內俄煤為重要補充”的煤炭供應格局，短期內不會改變。中長期看，東北三省受制于資源劣勢，很難有煤炭增量挖潛空間，域內煤炭產量將呈明顯下降趨勢；而煤炭消費并不會同步下降，而是在保持相對穩(wěn)定的水平下緩慢下降。這必然帶來東北三省煤炭對外依存度的上升，這一過程中，蒙東調入東北的煤炭數(shù)量呈上升趨勢，預計2035年將占據(jù)東北三省煤炭消費量的一半左右，這顯示出東北三省對蒙東煤炭的依賴度會越來越高?！吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”要求下，蒙東煤炭生產又存在較大的不確定性，無疑為東北三省冬季用煤高峰期煤炭保供帶來了更大的壓力。針對域內產量下降、冬季供需矛盾和運輸瓶頸突出、蒙東產能發(fā)揮受限這三大制約因素，在強化蒙東煤源保障、增強鐵路應急調運能力、建設煤炭儲配基地三方面開展工作，是解決東北三省煤炭供應保障問題的有效途徑。